市场失灵、政府失灵与第三部门的作用

引言
中国市场失灵与政府失灵的问题要发达市场经济国家失灵问题要复杂的多，在市场不完善、政府能力不足的条件下，完善市场机制与政府体制，明确政府“市场增进”的价值取向、合理确定其干预范围，积极引入市场因素来弥补政府的某些缺陷是非常必要的。

除此之外，笔者还认为有必要发挥第三部门在矫治市场失灵、政府失灵过程中的作用，而且在市场不完善、政府能力不足的条件下，第三部门有其特殊的作用与意义。

一． 本文分析的对象与思路
（一）市场失灵与政府失灵
完全竞争的市场只是理想化的情形，即使是完全竞争的市场也无法解决收入分配不公等等问题，这些情形被人们概括为市场失灵。

与市场失灵相关的一个概念是政府失灵，用来概括“政府干预导致浪费或不恰当的收入再分配”[1]（P264）的情形，其表现有（1）有些问题市场解决不了，政府也解决不了；（2）政府行为的“错位”，包括“缺位”和“越位”；（3）由于自身以及外部因素的制约，政府有时不仅不能解决问题反而使问题更为严重；（4）政府或许能够解决某些市场失灵问题，但是以高成本、低效率为代价的，这同样意味着资源的浪费或扭曲配置。

一个比较流行的思路认为，市场之短恰为政府之长，政府之短恰为市场之长，只要市场与政府能够取长补短就能兴利除弊，在弥补市场失灵的同时克服政府失灵。

在笔者看来，这种思路是一种简单互补循环论证的思路，其一是忽略了市场与政府自身解决失灵问题的能力和作用，其二是忽略了第三部门在矫治市场失灵、政府失灵中的能力与作用。

就市场自身而言，其解决自身失灵问题的传统由来已久。

公共物品和外部性被认为是市场失灵的最基本的领域，也是政府必要干预的范围，然而经济中却有两个经典案例颠覆了这种逻辑。

科斯以英国灯塔史的例子向我们展示了私人如何提供公共物品的，而张五常则以“养蜂人与果园主”的故事向我们展示了私人是如何通过精确的市场交易来解决正外部性问题的。

同样地，政治体系内部也有一套矫治政府失灵的机制，其包括权力的监督与制约机制、公民民主参与机制、宪法法律机制等。

（二）市场失灵与政府失灵的中国背景
笔者认为要探讨一个经济体内部的市场失灵问题与政府失灵问题，弄清问题的背景是寻求解决之道的先导。

与发达国家的市场失灵、政府失灵问题相比，中国的失灵问题有其自身的特点，这主要表现在以下三个方面。

（1）由于市场发育不充分以及政府职能“缺位”的原因，中国的市场经济与发达国家市场经济还有着很大的差距，市场不完善带来市场失灵的更大可能性。

从市场层次上看，下层组织相对发达但上层组织相对落后；从制度层面上看，正式约束初步确立但非正式约束不完善；从市场体系上看商品市场初步建立但要素市场处于发育阶段。

[2]（P306）市场不完善的原因部分地与市场发育时间不长有关，因为中国全面的市场化改革始于1992年，也同政府职能的“缺位”有关。

像产权保护、健全的法治、公平公正有效的公共产品服务等等，这些都是市场经济发展的政治前提，这是对政府行为和能力的要求。

然而政府在这些方面做的还不够，无法为市场经济的完善提供强有力的支持。

市场发育不成熟使得一些市场无效率的情况在所难免，政府适度干预是必要的，但政府政策目标应被“定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力”[3]，即政府干预不是要削弱或者是替代市场的功能，而是要保护和加强市场的功能，促进市场的不断完善。

（2）与市场不完善并存的是政府能力的不足，而政府能力的不足不仅限制了政府解决市场失灵问题的能力，也会造成政府自身的失灵。

一个可怕的事实便是：如果政府缺乏弥补市
场缺陷的能力，其结果就是用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”，必然是雪上加霜，使失灵的市场进一步失灵。

[4]不过，在这里我们应该看到政府能力不足的多重原因，有的是由政府自身组织结构、制度结构、人员结构造成的，有的是由外部环境的复杂性造成的①，有的则是由政府自身行为不当造成的。

政府行为不当，政府职能的“缺位”和“越位”都是具体的表现，前者表现出政府服务能力的孱弱，无法为市场经济的发展保驾护航，后者则表现出政府为公众谋利益能力的衰弱。

尽管政府职能的越位使得政府干预的范围极其广泛，但这并不能掩示政府为公众谋利能力的脆弱。

李强先生曾经剖析过中国国家权力太大造成国家能力的衰弱的一种颇具悖论意义的现象：尽管国家机构作为一个无所不在的庞然大物依然存在，但这些机构已经不再履行、或不完全履行“国家”的职能。

全能主义国家的层层职能机构正在演变为追求各自利益的行为主体。

以维护公共利益为职责的统一的公共权威正在弱化，而且有进一步加剧的趋势，经济与社会生活愈来愈缺乏一个具有统一性的法律制度的保障[5]。

（3）市场本身是不完善的，然而权力与市场的密切关系使得政府某些不适当的干预会进一步加剧市场失灵的程度。

正如高尚全先生指出的：有些人总是以存在市场失灵为理由强化政府对市场的干预，但在现实中，市场失灵往往是政府干预的后果[6]。

中国的市场化改革是由政府推动的，市场经济的发展要求权力不断的退出市场，这确实是一个悖论。

权力与市场走得太近，引致的种种腐败行为既不利于市场本身的完善，也严重削弱了政府自身解决问题的能力，即不仅表现出政府失灵也加剧了市场失灵。

（三）本文思路的阐述
由此可见，中国市场失灵与政府失灵的问题要发达市场经济国家失灵问题要复杂的多，在市场不完善、政府能力不足的条件下，完善市场机制与政府体制，明确政府“市场增进”的价值取向、合理确定其干预范围，积极引入市场因素来弥补政府的某些缺陷是非常必要的。

除此之外，笔者还认为有必要发挥第三部门在矫治市场失灵、政府失灵过程中的作用，而且在市场不完善、政府能力不足的条件下，第三部门有其特殊的作用与意义。

（本文的思路可从下图中得到清晰的反映，虚线框内即本文集中分析的对象。

）
图示1
所谓第三部门，是指政府部门与企业部门以外的不以营利为目的的一切志愿团体、社会组织或民间协会等向社会提供服务的组织，其具有组织性、自治性、民间性、志愿性、非营利性等基本特征。

[7]第三部门是在改革开放的背景下兴起的，并日益在经济、政治、文化及社会生活中发挥出不可替代的作用。

本文主要关注其经济功能，即其矫正市场失灵、 分担政府职能、 弥补政府失灵的功能，具体而言这些功能包括（1）提供公共物品（2）提供社会救助，扶助弱势群体，促进社会公平（3 ）矫正外部性（4）扩大就业（5）吸纳社会资金从事公益事业，甚至是替代政府完成基础性投资等。

在第三部门的这些功能之中，学者们对公共物品提供无论是从理论研究上还是从实证研究上都给予了较多的关注，对其它方面功能的关注则相对不足。

笔者在本部分将以中国青少年发展基金会作为案例分析的对象，通过对中国青基会活动的分析，进而寻求矫治市场失灵与政府失灵的新思路。

二． 第三部门的作用
（一）对中国青基会的简单介绍②
1989年3月，经中共中央同意、中国人民银行、民政部等有关部门批准，共青团中央、全国青联、全国学联、全国少工委联合发起创办中国青基会，其性质是独立法人地位的全国性非营利性社会团体。

从青基会成立的背景来看，其官方色彩仍然很浓，是一个典型的由政府组织的非政府组织（Government Organized NGO,GONGO），经过十几年的发展，其官办色彩逐渐淡化。

自成立至今，青基会的活动大致可划分为以下两上阶段，其一是1989-1999年的“希望工程”阶段和199年转型后的阶段。

青基会创立之时，中国社会正面临这样一种状况：社会对教育的高期望值反衬出贫困地区基础教育的极端贫弱，政府对教育投入的捉襟见肘与基础教育对财力物力的急切需求形成鲜明反差，社会公众的公益意识和助学热情不但需要培植更需要引导……“希望工程”应运而生。

为动员社会力量协助政府改变贫困地区落后的教育状况，1989年10月，中国青少年发展基金会开始实施“希望工程”。

1999年是“希望工程”的第十年，十年来“希望工程”已成为二十世纪九十年代中国最具规模和影响的社会公益事业。

由于政府扶贫、普九力度的加强以及社会各界的大力支持，失学儿童的绝对数和失学儿童的比例都在逐年下降，贫困地区适龄儿童对社会的资助需求发生了很大的变化。

在这一年里，中国青基会做出决定，“希望工程”将实施工作重心转移，即由对贫困地区失学儿童的普遍救助转移到对“希望工程”优秀受助生的跟踪培养和对希望小学校的后续扶持上来。

（二）对青基会活动的理论分析
（1）参与公共物品提供
人们通常把教育分为三类，即基础教育（义务教育）、高等教育和职业教育，中国青少年发展基金会的活动领域集中于基础教育领域。

尽管基础教育产品仍具有很强的私人品的特性，比如说额外为一个学生提供教育产品的边际成本并不低，有时提供教育的平均成本与边际成本几乎是相等的，而且对受教育者收费也不是难事，但是由于基础教育自身的其它特点，人们仍把它视为一种公共物品，并且主要由公共财政负担。

这些特点包括：（1）公民受教育权是宪法和义务教育法赋予的权利（2）教育具有极强的正外部性，公民教育水平的提高会使整个社会受益（3）从道义上说，人们接受教育的机会并不应受其家庭财富多寡的制约（4）教育投资具有扶贫的功效（5）教育投资可以解决本地结构性失业的问题。

因此基础教育是政府全面进行干预的领域，政府对对基础教育的投资主要是对学校物质设备的投资和教师工资的负担。

然而，基础教育是一种地域性很强的地方性公共物品，基础教育的投资是主要由地方政府负责的。

在中央财政转移支付力度不足的条件下，贫困地区的基础教育投资便成问题，地方政府是“心有余而力不足”的，这可以被划归入政府失灵的一种表现。

“希望工程”计划的实施，其目的就在于弥补这种市场和政府双重失灵的缺陷，从1989年到1999年“希望工程”发挥了巨大的能量。

在此期间，“希望工程”通过援建希望小学，改造学校危房，捐赠希望书库，极大地改善了一些贫困地区的办学条件和办学质量。

当然我们应该看到，随着政府加大投资与转移支付的力度，以及信息化时代的来临，“希望工程”也不再着眼于对学校传统物质设备（比如校舍建造、危房改造等）的援助，而是加强对贫困地区学校的信息化的支持，这突出地表现为“希望工程远程教育计划”项目。

在这里我们可以看到，青基会对贫困地区基础教育的投资具有辅助政府投资的性质，同时具有引导政府投资的性质，“希望工程”在应对信息化的潮流方面显然是走在政府前面,而且在如何解决农民工子女失学问题上也走在政府前面。

2004年1月13日，长期扎根农村的中国青少年发展基金会把关注的目光转向城市，宣布启动直接面向农民工子女的“希望工程
助学进城计划”。

而在青基会的示范下，政府也开始关注农民工子女的失学问题。

（2）收入再分配
为贫困家庭提供教育及生活方面的补贴是青基会直接参与收入再分配的表现。

“希望工程”对那些贫困家庭的学生给予了教育费用的补贴以及家庭生活费用的补贴，这些补贴不仅增强了贫困家庭在教育支出方面的能力，使一些因家庭贫困而失学或辍学的孩子们能够进入学校就读，并同政府以及社会上其它的扶助共同构建了贫困农村孩子们入学的保障体系，而且还改善了贫困家庭对其它物品的购买能力，进而提高了他们的生活质量。

这两种补贴的经济效应可在下面图形中得到反映。

图示2-3
就笔者看来，青基会参与基础教育这种公共物品的提供是一种间接的收入再分配，这主要是基于基础教育的性质。

英国经济学家詹姆斯·米德通过多年的实证研究发现“基础教育的广泛普及，是最为重要的平等化因素”[8]（P21），他的理由是基础教育的费用是由税收承担的，富人的税收负担总比穷人要重一些，这不仅本身是一种收入再分配，而且为穷人的后
代获得较好的就业机会创造了条件。

尽管米德先生分析的是英国的基础教育体系，但其结论对于由公立学校提供基础教育的国家都是适用的。

（3）教育扶贫
消除贫困既是贫困家庭的愿望，也是政府的义不容辞的责任。

近年来，教育扶贫作为一种效率较高的扶贫方式而备受关注。

从贫困家庭的角度来考虑，教育脱贫是一种比较理性的选择，这种增收的方式与通过领取转移支付或暂时增加劳动提高收入与通过教育彻底提高收入存在本质的差异。

领取转移支付只是一种暂时缓解收入不足的方式，这种收入缺乏稳定性和连续性，也不能激发出受助者摆脱贫困的强烈意识；而且一般而言，所接受的补助仅能满足基本生活需要，不太可能有较多的剩余来保证自发脱贫。

[9]而暂时增加劳动提高收入这种方式也面临着种种局限，其一是在贫困的农村地区，劳动力的隐性失业是非常严重，就业门路有限，其二是政府在贫困地区进行公共设施的建设而创造了一些就业门路，但这也缺乏稳定性和持续性。

从政府的角度来考虑，其可能面临资金有限的困难，也考虑到一些家庭可能存在着对政府资助的过分依赖而无法将有限的资金转化的现实的创收能力，教育扶贫也是一种较优的选择。

在贫困的农村地区，劳动力的隐性失业是非常严重，而这些隐性失业者将会大量地涌入城市，但是如果其自身科学文化素质不高的话将很难被城市高级技术工人需求者所吸纳，其要么继续失业，要么从事收入极低的工作。

综合上面的论述，无论是对家庭还是对政府而言，教育投资都有非常重要的意义。

具体到基础教育，研究结果表明其能够提高劳动者的收入水平，但实际效果往往要低于人们的预计，但是它却是保证贫困者脱贫所需要的高等教育和职业教育的前提和基础。

具备了高等教育水平或者职业教育水平，这意味着劳动者可以获得一笔稳定而丰富的收入流。

政府通过对教育投资来实施扶贫计划，而“希望工程”的援助项目，不论是对学校的投资还是对贫困家庭的补助，同样发挥了扶贫的效果，而且在政府囿于财力的条件下，这种扶助发挥出巨大的能量。

（4）农村教师资源开发
1970年皮奥里(M.J Piore)提出了他的二元劳动力市场理论，该理论认为，整个社会的劳动力市场可以划分为第一劳动力市场（即首属劳动力市场）和第二劳动力市场（即次级劳动力市场）。

第一市场的工资较高，劳动条件较好，工作岗位较有保障和职业前景较美好；第二市场的工资较低，工作条件较差，工作具有不稳定性和暂时性。

一般来说，第一劳动力市场的求职者不愿意光顾第二劳动力市场，而第二劳动力市场的求职者根本无法进入第一劳动力市场。

[10]其结果是，两个相对封闭的市场形成各自不同工资水平的均衡，而且第二劳动力市场的境况不断趋于恶化。

而在劳动力市场能够充分流动的情形下，劳动力资源则能得到合理配置，而且两个市场的工资水平差距也将趋于缩小。

具体请见图示4-5 6-7
仔细考察农村地区与城市地区的教师市场（可视教师资源为一种特殊的劳动力资源）同样呈现出同样的特征。

在贫困的农村地区，教师待遇不高，工作条件较差，教师学历与知识水平与城市教师有较大差距，而在城市地区，教师待遇较好，工作条件优越。

农村地区的教师一般很难进入城市工作，只有那些特别优秀的农村教师才有可能被城市吸纳，而城市教师也不愿意到农村地区工作，所以说两个市场基本是相互隔绝的。

在市场力量的作用下，只有农村地区的优秀教师向城市流动，由此而形成这两个市场形成各自的均衡，城市教师市场的均衡是高水平的，而农村地区教师市场的均衡是较低水平的。

不论是理论的分析还是实际的情形都告诉我们农村地区教师整体资源的状况是令人担忧的，这给农村地区的教育发展乃至经济发展构成极大障碍。

要想从根本上改善农村地区教师资源的在整个国家教师资源配置中的弱势地位，这并不是一件易事，但是各级政府，从中央政府到地方各级政府都做出了自己的努力，比如说教师培训计划、支农计划、支边计划和支援西部计划。

青基会也有类似的计划，那就是农村教师培训项目和“希望网校”项目，前者是直接对贫困地区教师进行培训并给予奖励，后者则是现代网络技术弥补这种二元劳动力市场的资
源配置给农村地区考试带来的负面影响。

“希望网校”是一种新的捐助“希望工程”模式，也是一个规模浩大的工程。

其汇集全国的优秀教师教学资源，发挥现有水木清华远程教育网的整体网络优势，小学以北大附小等为样板校园，中学以清华附中等为样板校园，面向全国提供与样板校园同步的远程网络教学和师资培训。

同时，在希望网校的每一间电子教室这个局域教学网络上，提供优秀的计算机辅助教学（CAI）软件库，用以帮助教师及中小学生克服在传统教学中遇到的困难。

（5）优值品
个人偏好的合理性是市场竞争结果合理性的前提条件，但是在现实的市场中并不是所有人的偏好都是合理的。

有些产品能给个人带来较大收益，但消费者本人可能意识不到这一点，只是给予较低的评价，愿意提供很低的价格，相反的情况也会存在。

消费者的评价低于合理评价的产品被人们称为优值品（merit goods），而把消费者的评价高于合理评价的产品称为劣值品（dismerit goods）。

[11]（P35）教育是一种典型的优值品，在农村地区，“读书无用论”仍有一定的市场，特别是那些重男轻女的家庭。

农村地区一些孩子不能入学或辍学，除了与家庭经济状况有关还与旧有的思维观念有很大的关系。

青基会在贫困地区的活动，不仅是救助了失学儿童，保障了这些儿童的教育权，还包括宣传和传播重视和支持教育的思想，进而引导人们正确评价教育这种产品。

（6）外部性（externalities）
在论述外部性的时候，传统理论遵循的是庇古的思路，这种思路被科斯概括为“庇古传统”。

由于个人成本与社会成本、个人收益与社会收益的不一致，人们往往会过量供给负的外部性（比如说污染），而缺乏动力去供给正的外部性（比如说环保）。

所以政府有必要对外部性的情况进行干预，即对负的外部性罚款或征税，对正的外部性进行补贴，其罚款（征税）和补贴的基本原理如图示。

图8:对负外部性征税的原理
图9:对正外部性补贴的原理
注：MSC（marginal social cost） MPC(marginal personal cost)
MSB(marginal social benefit) MPB(marginal personal benefit)
然而，政府对外部性的干预也有其固有的缺陷，行政机制的后盾是国家强制力或行政强制力，这种机制容易将一部分人的不合理的意志强加给其他人，使造成外部不经济性的行为人缺乏进一步减少外部不经济性的积极性，甚至在经过行政许可后对其外部不经济性产生心安理得甚至扩大外部不经济性的倾向，如在缴纳排污税后产生污染环境合法的思想。

此外，对大量的小型企业和分散的个人，政府采用行政管理的方法往往并不能见效，如果真正要对这些小型的、大量的行为都予以行政控制，必将带来沉重的财政负担（征税与罚款的过程需要政府行政成本的耗费，而对正外部性的补贴本身基本上也由公共财政负担。

）。

为了弥补弥补政府机制和市场机制的不足，通过社会道德教育提高人们特别是作为市场主体的“经济人”和作为政府主体的“政治人”在道德上的自律，对于抑制负外部性具有重要意义。

有些西方学者将通过社会道德对负外部性的约束称为良心效应（conscience effect）或社会制裁（social sanctions）。

这种良心效应的基本含义是：产生或引起负外部性的行为是一种缺德或败德行为，行为人对自己造成或引起的外部不经济性及其对他人和社会造成的损失深感不安，在良心的驱动下主动减少其外部不经济性的生产，或者主动对受到损害的诸方给予以各种形式的补偿。

社会制裁机制能否充分地发挥作用与社会公众意识和道德风气相关，具体在环境保护问题上，社会制裁机制发挥作用有赖于社会整体环保意识的提高。

像青基会的“保护母亲河行动”，其就是要唤起全社会的环保意识，劝告人们“生产正的外部性而不要生产负的外部性” （美国经济学家斯蒂格利茨把此概括为“道德黄金律”教育）。

在正外部性方面，“庇古传统”这种思路认为私人部门是缺乏动力去供给正外部性的，因此需要政府提供足量补贴来激励他们生产正的外部性。

“庇古传统”认为私人部门往往没有动力生产正的外部性，这说的倒也是事实，但这并不意味着政府必定要进行干预。

我们在讲第三部门的时候，提到它们的“非盈利性”和公益性质，它们的这种性质决定了他们往往不会像私人盈利部门那样斤斤计较于个人收益与社会收益的不一致，而是对生产正的外部性特别地感兴趣，像青基会推出的科研工作就是明显的例子，这包括撰写《中国青少年发展状况研究报告》，创办《希望月报》和《中国青年科技》杂志，开设“中国互连网络大赛”专业网站等等。

三． 进一步的讨论
（一） 第三部门与资源配置
第三部门进行资源配置有其固有的机理，既不同于现代民主政府又不同于自由市场的资。