农村土地流转中存在的问题及对策--以北京通州为例

收稿日期:基金项目:作者简介:2019-09-09
北京新农村建设研究基地2019年专项资助(PXM2019-014207-000016)
韩旭(1995—),男,北京人,硕士研究生,研究方向为农业经济理论与政策,E -mail :178********@ ;通信作
者陈娆(1969—),女,河北保定人,博士,教授,硕士生导师,研究方向为农业经济理论与政策,E -mail :123297219@
韩旭
陈娆
杨为民
(北京农学院/北京新农村建设研究基地北京102206)
摘要:随着乡村振兴战略的实施,中国农业经济发展成为政府工作的重点。

在农业发展中,土地流转是重点问题。

改革前期的家庭联产承包责任制已经满足不了现代农业发展的基本要求,并且还带来了土地细碎化、增加生产成本和阻碍农业科技推广等问题。

另外,农村土地流转“三权分置”后,经常出现有关土地产出、土地流转期限和土地流转形式等问题,因此要尽快解决土地流转问题。

以北京市通州区张家湾镇为例,对张家湾镇的土地流转现状和存在问题进行剖析,结合张家湾镇农民的意愿,从农民、村委会和政府三方面提出了相应的对策建议。

关键词:农村土地流转;三权分置;制度保障;政府监管
开放科学(资源服务)标识码
(OSID):
With the implementation of rural revitalization strategy,China's agricultural economic
development has become the focus of governments'work.In the development of agriculture,land circulation is a key issue.The household contract responsibility system in the early stage of reform has not met the basic requirements of modern agricultural development,and has brought about some problems such as fragmentation of land,increase of production costs and impediment of agricultural science and technology promotion.In addition,after the Tripartite Rural Land Entitlement,problems such as land output,land transfer period and land transfer form often occur,so the land transfer problem should be resolved as soon as possible.Taking Zhangjiawan town of Tongzhou district in Beijing as an example,the status quo and existing problems of land transfer were analyzed,and some countermeasures were put forward from the aspects of farmers,village committees and government in combination with the wishes of farmers in Zhangjiawan
town.
rural land transfer;the Tripartite Rural Land Entitlement;institutional guarantee;
government supervision
Problems and Countermeasures on Rural Land Circulation
—A Case Study of Tongzhou District of Beijing
农村土地流转中存在的问题及对策
——
—以北京通州为例(Beijing University of Agriculture;Research Base of Beijing New Rural Construction,Beijing 102206)
Han Xu,Chen Rao,Yang Weimin
0引言
改革开放前,中国农业经济发展过程中农民的生
活水平得不到充分保障。

改革开放后,我国实行社会
主义市场经济,各种经济体制逐渐成熟,但农业经济
发展还处在较为缓慢的阶段[1]。

在农业发展前期,中国实行家庭联产承包责任制,为中国农业经济发展注入
了新的活力[2]。

但是,它并没有发挥持续的刺激作用,甚至在一定程度上阻碍了农业经济的发展。

这种一家一户的小规模经营不仅不能很好地满足现代农业发展的基本要求,而且还带来了土地细碎化、增加生产成本和阻碍农业科技的应用和推广等问题[3]。

因此,有效地进行土地流转已成为不可避免的实际问题。

十九大以来,我国重点实施乡村振兴战略,战略
目标就是提高农民在农村产业发展中的参与度,彻底
解决农村产业发展中存在的问题,解决农民的就业及
增收问题,达到安居乐业的要求。

但土地问题始终阻
碍着农业经济发展,因而其也是乡村振兴战略实现中
的一大重点问题。

农民通过土地流转可以得到正常收益,但在实际
生活中,仍存在农民不进行土地流转的现象。

通州区
作为北京市城市副中心,近年来政府积极改善通州区
的基础设施建设,而张家湾镇近期即将完成计划内的
土地流转工作,因而以其为对象探究土地流转中存在
的问题更具研究和现实意义。

1土地流转的内涵
1.1定义
《土地管理法》第四条规定:“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地”[4]。

本研究中的土地指农村集体所有的农村承包土地和农村集体建设用地。

土地流转包括农村承包土地和农村集体建设用地保留承包权、转让使用权以及所有权的流转[5]。

我国土地流转的主要方式包括转包、出租、互换、转让、入股、抵押、担保、征收等。

1.2特点
1.2.1农村土地流转方式
土地流转方式多样,常见的土地流转方式可以通
过转让和租赁将集体土地经营权转让或租赁给其他经
济主体,政府在过程中进行监督。

其中,可以通过村
内进行集体土地整治,成立土地合作社,让农民自愿按照一定的规章制度并有偿进入合作社,在合作社内对集体土地进行流转。

另外,可以通过不以盈利为目的的土地流转中介机构,将农民分散的土地进行集中,把土地的经营权转入由村委会监管的土地银行,此种方式一般是将集体土地向龙头企业流转。

1.2.2农村土地流转制度
改革开放初期,中国实行了家庭联产承包责任制,集体土地所有权和承包经营权两权分置,这种形式很适合当时我国农村土地的发展模式,并在一定程度上解放了农村生产力[6]。

近年来,中国实行了土地权分离,将土地所有权、经营权和承包权分离。

2014年《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适
度规模经营的意见》提出,坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权和经营权的分离,引导土地经营权的有序流转。

2017年中央一号文件提到应积极实施农村土地集体所有权、承包权和经营权分置,以加快土地流转。

党的十九大报告,在实现乡村振兴战略中也提出了把土地“三权分置”作为农村经营制度的重点,需进一步完善。

1.2.3农村土地流转特点
首先,土地流转的形式更加多样化,包括租赁、承包、招标和转让或交换等。

另外,土地流转过程更加有序化,随着农村城镇化发展,越来越多的村民和其他经营主体参与到土地流转中,使土地经营模式得到扩展,经营效率有所提升。

其次,土地流转规模也逐渐扩大,由于城乡一体化,农村的青年劳动力更多地进入城市打工,导致土地被流转的规模逐渐扩大。

此外,政府通过政策引导和资金流入,使农村的土地流转帮助政府实现用地需求,有力地推进了农村土地经营权流转的速度,实现了政府和农民利益共享。

最后,土地流转的主体更加多元化。

土地管理模式以家庭农场、农业企业和农村合作社的形式进行,使农业生产更加规模化和专业化。

土地流转主要流向村外耕作个体户、专业承包户、农业企业和一般村内农户[7]。

2农村土地流转现状
2.1通州区农村土地流转现状
通州区是北京市的城市副中心,全区土地流转情况良好,随着农业确权工作的完成,通州区政府采取了一系列手段推进农村土地流转进程,土地流转逐渐规范有序。

截至2016年底,通州区共有4.7万hm2农业用地,其中包括3.4万hm2的确权土地。

通州区流
转的土地总量为1.6万hm2,占确权土地面积的46%,其中确利流转1.2万hm2,确地流转0.3万hm2。

2.2张家湾镇农村土地流转现状
目前,张家湾镇造林绿化任务总面积517.1hm2,已全部完成土地流转。

截至2018年8月,凉水河湿地项目中已流转土地161.7hm2,基本全部完成。

拆迁工作方面,张家湾镇在2018年6月底已基本完成近400户的入户清登工作,在7月底已完成95%的交房工作,在8月初开始进行拆除。

另外,在8月底张家湾镇各村已完成流转土地288.9hm2,占总任务的83%,计划2019年全部完成。

3农村土地流转中存在的问题
3.1土地流转中农民自身存在的主要问题
3.1.1对土地流转风险认识存在偏差
由于农民的受教育程度有限,对相关土地流转的政策法规的学习还不够,不能清晰地了解和把握土地流转相关法律,并且其由于忙于农业作业也没有更多的时间和精力进行相关知识的学习,因此,农民流转土地的意愿较低,有时会因缺乏对相关知识的了解而使自己的利益受损[8]。

另外,农民会主观地认为土地流转存在风险较大,不敢直接参与到土地流转中,如需流转土地则直接将土地交给自己的亲朋好友或直接荒置土地。

这种情况将导致土地利用率下降、农业经济发展受限,从而影响土地流转的工作进度,增加废弃土地数量和资源浪费。

3.1.2缺乏主体意识
一些村民不知道如何把自己的土地进行流转。

首先,在进行土地流转时,村民被动等待受转方的需求,不知道以何种方式能联系到受转方。

村民找不到合适的渠道联系合适的受转方,如果没有人主动找到村民,他们的土地就不能顺利地被流转,从而导致土地闲置,严重降低了农村土地的利用率和生产率[9]。

其次,在交易过程中,农民缺乏与受转方讨价还价的能力,大多都是接受受转方提出的要求。

3.2土地流转中村委会存在的主要问题
3.2.1服务体系不完善
每个村都存在一些村民愿意进行土地流转,但他们找不到合适的渠道。

农民自身的土地情况各有不同,有的农民土地面积虽然较少,但也想流转出去,但依靠自己无法将土地流转给合适的受转方,这种情况下村委会应为其提供适当的服务,找到合适的受转方,帮助村民完成土地流转。

然而,目前的村委会在
这方面的服务意识还很欠缺,服务体系也不够完善。

3.2.2对农民引导作用弱
农民都存在一定的守旧思想,一些村民认为依靠
政策的帮扶,传统的种植业也能得到满足生活的收
入,与之前的收入相比,土地流转不能使收入情况得
到明显改善,因而不愿意进行土地流转,导致土地流
转工作的难度升级。

这种情况下,如果村委会能加
大对村民相关知识的普及力度,采取积极的措施对农
民进行正确的引导,如加大对村民土地流转知识方面
的宣传和培训等,将会对促进土地流转有积极的推动
作用。

3.2.3土地流转合同不规范
在土地流转过程中,一部分村民将土地流转的权
力交给村委会,但一般只是通过口头协议委托村委
会,没有签订正式的合同,农民也看不到村委会与受
转方之间的有效合同,埋下了产生纠纷的隐患。

此
外,由于土地流转的时间一般都是短期,土地流转经
营权都是双方口头协定,没有按照合法程序流转,没
有标准化的合同约束,导致纠纷增加,也使土地流转
过程中的矛盾增加。

3.3土地流转中政府存在的主要问题
3.3.1保障机制不健全
土地流转的相关法规政策是为了保障农民利益,
但目前土地流转方面的法律条文等还有待完善,我国
并没有一部完整独立的关于土地流转的法律法规。

不
够完善的法律体系导致土地流转的管理和服务都不够
规范,土地流转流程中的一些细节有待完善[10]。

保障机制不健全,导致农民的利益不能完全得到保障,使
农民进行土地流转的意愿降低,从而阻碍了土地流转
的进行。

此外,自发的土地流转过程缺少相关制约制
度和保障制度,对农民的补贴也有待提高,土地流转
双方的利益都应该依靠制度进行保障。

农民符合经济
学中“理性人”的基本假设,也希望用最少的成本获取
最大利益,在土地流转中当然也想获得更大的收益[11]。

3.3.2监管力度不足
随着土地流转规模的逐渐扩大,流转关系变得更
加复杂,政府对农村土地流转的监督显得尤为重要。

土地流转过程中政府部门的约束不及时、不到位,出
现监管疏漏,不利于土地流转的顺利进行。

此外,农
村土地流转多为口头协议的现状也增加了政府监管的
难度。

(下转第67页)
4对策
4.1农民方面
4.1.1加强对土地流转知识的学习
土地流转涉及农民的切身利益,村民自己需要系统地研究学习土地流转的规范程序和相关政策,积极参与土地流转进程。

如:可在空闲时间通过听广播、看报纸和去村委会咨询等方式进行土地流转相关知识的学习;也可以向有流转经验的亲朋好友咨询相关土地流转的程序和注意事项,借鉴其土地流转经验。

4.1.2增强主体意识
农民要增强自身的土地流转主体意识,不能一味地依赖村委会或其他个人进行土地流转,而应主动积极地寻找受转方,并注意提升自己在土地流转谈判中的地位和能力,增强自己的主导权;在了解流转土地在市场中的价格等信息后,有技巧地和受转方进行谈判,避免一定的风险,以获取更大的利益。

4.2村委会方面
4.2.1健全土地流转服务机制
村委会应建立专门的服务管理组织,成立专职机构,加强为农民提供相关土地流转信息的服务;建立平台,在平台上发布土地流转交易的信息,给农民提供实时、准确的交易信息。

这样既有利于政府监管,同时也为土地流转提供了交易场所,为农民进行土地流转提供了相关保障。

另外,要不断规范土地流转流程,提高村委会与受转方签订合同过程的透明度,最好实行村民和村委会统一签订合同的方式。

4.2.2加强对农民的相关教育
村委会要加强对村民的引导,采取各种措施加强对村民进行土地流转内容的宣传,如可通过宣传墙和短片等方式进行土地流转相关知识的宣传。

针对文化程度不同的村民,选择不同的宣传方式。

此外,也可以建立专门的组织,为村民进行土地流转咨询服务,并组织村民定期学习土地流转程序和法律法规等,也有利于更好地和村民面对面交流,解决村民的实际问题,更好地了解村民的流转意愿。

村委会或建立的专门组织机构要把村民的利益放在首位,且提供专业帮助;把需要流转的土地信息进行集中整理,并建立有效的培训机制,为促进土地流转提供精准服务。

4.3政府方面
4.3.1完善土地流转法律法规
首先,对土地流转的相关政策进行完善,对土地
流转的流程进行规范,根据实际情况出台相应的政策法规,并严格按照法律执行,保障土地流转的有序进行,引导土地流转向更有利于农民的方向进行。

各级政府部门共同健全土地流转制度,在土地流转流程上尽量细化,为农民提供有效依据,并公开所有信息,增强信息的透明度。

其次,适当提高补贴,对于依靠土地流转收入生活的农民,应使补贴可以保障其基本生活[12]。

最后,建立健全保障制度,让农民都拥有社保,这样可以降低村民对土地的依赖性,使其无后顾
之忧,从而愿意将土地流转出去。

4.3.2加强对土地流转行为的监督
土地承包经营权的流转已普及广大农村并有不断扩大之势,流转主体越发多元,流转形式日益丰富,流转的利益关系日趋复杂。

因此,必须强化对土地流转行为的监督,确保土地流转不改变其集体所有权、土地的用途和不损害农民的利益。

4.3.3加强土地流转市场服务建设
首先,政府应投入一定的人力和财力对经营主体进行培训,积极推进农村的土地流转,增加农民收入。

其次,出台相关政策帮扶中介组织,并对中介组织的工作人员进行培训,使其为农民提供更全面、更精准的信息,积极发挥政府的引导作用,促使土地流转顺利高效进行。

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(责任编辑潘月红)
守老人子女积极履行赡养义务,加强对留守老人的精神慰籍和心理健康知识的普及教育;三是政府应增加对农村留守老人的政策制定,引导社会力量参与对留守老人的关爱活动;四是对农村生活服务设施加以完善,组织开展丰富多彩的文化娱乐活动,从而实现农村留守老人生存质量的充实、提高以及晚年生活的健康、喜乐。

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(责任编辑潘月红)。