论看守所监管工作存在的问题与改革

论看守所监管工作存在的问题与改革
20l2年3月
第2期(总第72期)
辽宁警专学报
J0URNAL0FLIA0NINGPOLICEACADEMY
Mar.2012
No.2(Sum.72)
论看守所监管工作存在的问题与改革
周涛
(辽宁警官高等专科学校监所管理系,辽宁大连116036)
摘要:随着社会法治进程的推进和社会监督透明度的提高,对看守所监管工作的规范化,法制化和文明化呼声日趋强烈看守所监管工作中长期存在的自杀,自残,变相超
期羁押,刑讯逼供等问题在媒体曝光下备受关注;看守所在积极改进的同时,又要应对高
压态势下民警的工作压力,与刑侦机关及媒体的关系等新问题,倍感艰难.因此,树立理
性的法律思维,协调好公平与效率的关系,重视领导者的科学决策和民警的责任意识,是
看守所监管工作改革的方向与重点.
关键词:看守所;监管工作;问题;改革
中图分类号:D631.7文献标识码:A文章编号:1008-5378(2012)02-004卜06
看守所作为关押未决犯和部分已决犯的监
管机关,其比监狱更具封闭性.这种封闭性使社
会公众与媒体对其一无所知或知之甚少.2009
年2月,犯罪嫌疑人李某在云南晋宁县公安局看
守所内死亡,事后警察称其是在与同监室在押人
员玩"躲猫猫"时撞到墙壁受重伤后死亡的,但
后经查实其系被牢头狱霸打死.一时间看守所成为各种媒体和公众的聚焦点,在押人员各种离奇死法流传于网络和坊间,看守所监管工作成为众矢之的.除了非正常死亡事件,逃跑,自杀,自
残,殴打,都是令看守所焦虑的重大监管安全事件,看守所在应对媒体和解决内部顽疾工作中疲于奔命.因此,客观,理性地分析看守所监管工
作存在的问题是解决该问题的前提与关键.
一
,媒体聚焦下看守所工作存在的主
要问题
(一)逃跑,自杀,自残现象
看守所承担着高度的监管责任,逃跑,自杀,
自残历来都是所内严重的监管安全事件,其中非正常死亡是后果最严重,最可怕的一种,是看守所监管工作中的头等大事.犯罪嫌疑人进了看守所,面临着较差的物质条件和高度的精神压力, 这些都是引发重大监管事故的原因.
1.自由的丧失与匮乏的物质条件
嫌疑人从拘留到逮捕羁押于看守所,经历了
从自由世界到与世隔绝的两重天,看守所为了防止在押人员脱逃,不得不加大防范力度,在各种要害部门安装探头,进行全方位的监控;收缩关押场所,实行集中关押,在押人员的"吃喝拉撒睡"都集中在拥挤的监舍内,人均空间不足,每
天除了放风时间,在押人员按照统一要求要变换不同的坐姿静默反省,不良心理问题随之产生, 集中表现为情绪紧张,恐惧,焦虑,心烦意乱,
坐立不安甚至消极悲观绝望,进而引发躯体不适
感,轻则失眠,重则患慢性疾病或旧疾久治不愈,
继而引发心理情绪反应,感觉痛苦,失望,生不
如死,从而引发自杀,自伤,自残事件.
2.高度的精神压力
在押人员除了必须承受身心压力外,自身案
收稿日期:201卜O9—06
作者简介:周涛(1972-),女,满族,辽宁岫岩人,副教授,学士.
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辽宁警专学报2O11年第2期
情所带来的焦虑与担忧产生巨大的精神负担,导
致其在刚入所及诉讼阶段精神高度紧张,对管教
人员,提审人员,审判人员的每一句话都细细品
味,捕捉,判断于己有利的信息,设计应对策略,
而一旦失败,则导致心力憔悴,情绪,行为失控,
引发重大监管事故.
(二)变相超期羁押
超期羁押一直是令看守所头疼的问题,而且
是看守所自身无法解决的顽症.最高人民检察院
监所厅原厅长陈振东曾说过,在2001年1月至
2003年4月,在其任职期间曾对看守所超期羁
押问题进行了集中调查,最终统计数据显示,全
国有11万人超期羁押,最长的28年,十几年的
有很多.这些地方的政法委书记和公安局的领导
都换了几任了,案件解决起来非常困难.超期羁
押问题在引起有关部门的关注后,在其后的集中
清理整顿中,案件的绝大多数得到了处理,但随
后而来的变相超期羁押问题仍普遍存在,原因错
综复杂.
1.疑难杂案
许多超期羁押的案件与刑事政策导向有直
接关系.例如,"大案,要案,命案","公安部
督办案件","各省公安厅督破案件"等,这些刑
事案件本身影响力大,性质严重,案情复杂,同
时又带有行政色彩,尤其是有些大案,要案,上
级公安机关或地方政府为平复民愤要求限时侦破,导致虽然嫌疑人到案,但证据不够充分,人
命关天,公,检,法部门不得不稳妥慎重处理,
既要对上级有所交代,又要小心翼翼,办来办去将案件办成"疑难杂案",公,检,法部门在法
律范畴内玩太极,嫌疑人放不得,判不得,导致
超期羁押.还有些经济领域的重大案件最初是由某部门主办,后主办部门或主办人员出现了问题,承办单位或人员出于种种考虑,使案件被迫搁置,久拖不决.
2.变相超期
经过集中整治后,公检法各部门对超期羁押
问题基本上能树立警戒意识,但由于公,检,法
各部门在分工与合作方面存在一定问题,使原来的超期羁押披上了合法的外衣,公,检,法机关
会根据各自权限最大限度地为超期羁押谋求合42
法程序,如公安机关会以补充侦查,案情复杂,
流窜作案等种种合法理由延长办案时间;检察院,法院由于存在大量待审案件,则对审结后上诉,发回再审的案件一拖再拖,最大限度地为自己延期审理寻找法律依据,争取时间以应对未结之案件.加之公,检,法三机关合作脱节,使处
在不同阶段的在押人员的换押证未及时更换,看守所在未见到相应的法律文书时不予配合,在无形中拖延了羁押时间.与过去违规的超期羁押不同,现阶段的超期羁押都程序合法,但实质仍是变相超期.对于这些,看守所只能内部消化,只
能在有限的空间内超负荷羁押,在押人员为争夺有限的生活资源而发生殴斗就在所难免. (三)刑讯逼供
在"躲猫猫"事件之前,刑讯逼供是看守所
的一个痼疾,普遍存在却不为公众所知,基本上内部消化了.伤亡或病亡的,经过与家属协商,
达成赔偿协议,家属不告不闹,事件就平息了.
直到2009年的"躲猫猫"事件,看守所内非正
常死亡现象才大规模的见诸媒体.看守所非正常死亡案件,最多还是由人为造成的,具体包括如下几种类型.
1.刑侦阶段的刑讯逼供
长期以来,在刑侦领域普遍存在重口供,轻
物证的思想,刑警为了获取口供,在刑侦阶段采取刑讯逼供,造成嫌疑人外伤或内伤,当时未引起足够重视,等嫌疑人关进看守所后,伤处继发感染进而引发伤亡事件.为杜绝刑讯逼供,公安部及各省公安厅于近几年采取了积极有效的防控措施,如在看守所提审室安装监控探头,提审人员与羁押人员有效隔离,不符合规定条件不得外审等,这些有效防范了刑讯逼供问题,但对于久攻不下的特殊案件,刑侦人员仍可以"指认犯罪地,指辩犯罪人,辨别赃物"等理由,将在押
人员提离看守所,期间若刑侦人员实施刑讯逼
供,且返回看守所后的体检不周全,对出现的嫌疑人伤亡事件,看守所就会难辞其咎,有口难辩.
2.看守所急功近利搞破案
看守所依法关押大量的犯罪嫌疑人,被告人
和余刑一年以下的罪犯,这些被监管人员不仅自己有复杂的犯罪经历,而且还直接或间接地掌握周涛:论看守所监管工作存在的问题与改革
着其他违法犯罪人员的犯罪事实或线索,是一个蕴藏丰富的"违法犯罪信息库".看守所具有其
他警种无法比拟的资源优势,时间优势,成本优势和阵地优势,看守所开展深挖犯罪工作不仅是侦查工作的延伸和继续,而且也提升了公安机关打击犯罪的整体效能,同时也扩大了监管机关自身的社会影响力.于是,监管机关开始把深挖犯罪作为"亮点工程"来抓,造成看守所急功近利
搞破案,舍本逐末,互相攀比,甚至不惜对在押
人员动粗,制造了一些刑讯逼供案件.例如,在
某部级文明看守所内曾发生过一起刑讯逼供案件,造成嫌疑人死亡,后来经过有关部门协调,
涉案人员被从轻处理,一个被判刑,另一个免于刑事责任,而看守所的代价则是被摘掉了"一级文明"的牌子和主管领导被调离.
(四)部分在押人员掌握管理权
使用号长,杂役犯是监管机关历史形成的特
殊管理方式,这些号长,杂役犯逐渐成为看守所管理的"拐棍",看守所将部分管理权交给这些
在押人员——"拐棍".有些"拐棍"的权力大
得很,出手狠毒,将管理权交给他们很容易打死人,即便不死人也会引发下列问题.
1.执法不公与滋生腐败
看守所使用"拐棍",必然导致对在押人员
的管理在某个环节上出现真空.通常情况下,看守所把部分权力委派给号长,并根据其提供的情况对在押人员的表现作出判断,由于受号长自身素质的限制,监管民警据此作出的判断也难免有失公正;同时,号长在点名,看号,坐号时享有
一
定特权,也会引起权利寻租现象,使部分在押
人员为了当上号长,想方设法地拉拢欺骗监管民警,从而滋生腐败.
2.危害监管安全
号长等"拐棍"凭借手中的部分权力,往往
能够拉帮结伙,在监舍中形成自己的势力,为非作歹,称王称霸,严重破坏看守所的监管秩序.
同时,"拐棍"们往往利用监管民警对他们的信任,欺骗民警,打击报复其他在押人员,使监管
民警不能真实地掌握监情动态,给看守所监管工作带来重大的安全隐患.
二,媒体聚焦引发整改之后出现的新
问题
看守所非正常死亡事件被炒作得沸沸扬扬.
在2010年5月,公安部决定开放全国150个看守所,接受媒体与社会公众的监督,旨在"让所
有人像了解派出所一样了解看守所",一方面希望消除公众的误解,另一方面希望在阳光下可以杜绝腐败现象:但随之也产生了一些新的问题.
(一)看守所民警压力大导致工作保守
媒体聚焦下的看守所,从领导到普通民警均
有压力,感觉紧张,警力不足与职业幸福感降低使看守所工作缺乏活力而日趋保守.
1.警力不足
看守所警力不足一直以来都是制约看守所
工作创新发展的重要因素.近年来,随着在押人员规模的不断扩大,在押人员结构日趋复杂,对其关押和管理的压力也越来越大.在2009年,
公安部共增加看守所警力和工作人员1万多人, 但警察与在押人员的比例只有lo0:8,加之机
关行政管理人员较多,监区不直接参与管理,在押人员的辅助人员膨胀等原因,对在押人员直接管理的一线警力奇缺.以沈阳某看守所为例, 2011年8月其女性在押人员将近750人,而监区从事一线管理的民警只有l7人,比例只达到2%.社会和公众在对看守所工作要求不高时,这一
矛盾还不突出;当看守所工作日趋规范,法制
化要求越来越高时,警力不足的表层现象就逐渐演化为警力配置的不合理,严重影响执法的深层次矛盾.以沈阳某大型看守所为例,其最初设计为6个监区,但因警力不足,只能投入使用4个监区.在刑事政策特殊时期,监舍异常拥挤,给
看守所监管工作带来沉重的压力,看守所只能沿袭"看守,看守,严看死守"的行规,不求有功,
但求无过.
2.民警的职业幸福感降低
与其他警种相比,看守所管理并不是一个受
人追捧的警种,警力上的投入一直较少,民警的待遇也不高.全国多数城市的看守所位置偏远,
警力不足导致频繁值班,民警付出的多,成就感少.许多看守所在羁押人数超编时,不得不向市43
辽宁警专学报2O11年第2期
局,分局借调人员,借调来的民警身在曹营心在汉,很难与所内民警形成合力.而对于管着几十号人的管教民警而言,每一起事故的发生都可能意味着脱掉他(她)身上的警服,甚至接受刑罚. 来自舆论的压力更不必说,看守所出了事故,无论是正常的还是非正常的,舆论除了谴责就是谴责,有的民警兢兢业业地工作了半辈子,一旦出个事故就前功尽弃.民警职业的幸福感低,自然影响到工作的主动性与积极性.
(二)刑侦机关的破案效率降低
在刑事司法系统内,一个机构的活动可以对
其他机构产生很大的影响.由于这一相互作用, 导致一些政策由某一个司法机构看来是最理想的,然而由另一个机构看来则远远不是的现象时有发生.例如,在严打期间,治安,刑侦部门会
战功卓着,而看守所面对一天送押的几十号拘留,逮捕者常常感到吃不消;同理,面对媒体公
众的监督,看守所在人,财,物力等方面加大了
对在押人员的人身伤害保障方面的投入力度,无处不在的摄像头,隔离彻底的审讯室,严格的体检和外审程序,这些对于习惯强迫犯罪嫌疑人自证其罪,高度重视口供的刑侦部门而言,其原来的这种工作方式遭遇到来自兄弟单位的极度不配合,大大延缓了结案速度,有的办案人员甚至抱怨到底是破案重要还是人权保障重要,在他们
的观念中,嫌疑人不打不交代,不交代就结不了案,结不了案就影响打击犯罪的效率.
(三)应对媒体迷失方向
看守所本身由来已久的警力不足问题,使其
在应对社会犯罪高压下履行职责已经亦步亦趋了.在公安部决定开放150所看守所后,被开放的看守所还要组调部分业务人员应付接待讲解, 回答来访者的各类咨询,为了让公众满意还要不断地进行投资改进.没有开放的看守所因为看到开放后的看守所会获得相应的资金支持,于是凡有条件争取开放的看守所都跃跃欲试,而条件差的看守所就只能"望洋兴叹"了,从而加剧了看
守所的两级分化.看守所之所以开放,是想让公众了解其并非像媒体所传的那般乌烟瘴气,是想还原看守所的规范,文明,人道化的执法.看守
所原本是规范的,就不需要被媒体牵着鼻子走, 看守所内部的管理和制度的完善应该成为各级看守所努力追求的目标.看守所本身是刑事执法机关,应忠实地服务于法律;但并不是说看守所可以对公共舆论置若罔闻.正确的思维是,在制定执法和刑事司法政策前多听取公共舆论的意见,吸引公众对政策进行理性辩论,加强公众对特殊执法领域的理解;在出现非常事件时,公共舆论才不至于大肆渲染,以至于扭曲了公众对执法系统的有效性和公正性的看法.
三,看守所监管问题的症结分析
(一)决策者的安全思维重于法律思维
所谓法律思维,就是把法治作为管理国家和
社会事务的至高无上的权威,是与人治相对而言
的.在法治状态下,法律介入国家和社会事务的方方面面,法所代表的秩序,正义,权利等价值
才能得以实现.维护秩序,弘扬正义,保护在押
人员的权利正是看守所法治的基本内涵.而安全思维,则是把安全稳定无事故作为出发点和最终目的,为达到此目的甚至不惜牺牲公平和效率. 从实质上看,追求安全是法治的主要价值取向之一
,秩序也是法治的主要目标之一,秩序的基本
含义就是稳定有序.安全稳定是看守所法治的基本内涵,实现看守所的法治,必然包含对安全稳定的追求.问题的关键是,安全稳定仅是看守所法治内容的一部分而非全部;但事实上,决策者却把安全稳定作为了看守所执法的全部内容,而忽略了对法治其他核心内容的兼顾,如正义,公平,权利等内容的兼顾发展,使看守所的安全稳定在很大程度上是由于政治的高压态势和全体民警的严防死守而获得的暂时稳定,缺乏法治精神下的治本性和持久性.
(二)不治本的整改措施导致"非左则右"
"躲猫猫"事件最终被归结为看守所的"牢
头狱霸"问题.公安部监管局局长赵春光曾向媒体称:产生牢头狱霸的关键在于有关部门对看守所监管工作的不重视.于是在一年多的时间里, 公安部推行了一系列的改进措施,如增加警力, 调高在押人员的伙食标准,与地方医院合作为在押人员就医提供保障,在管理制度上重点建立讯问时的物理隔离制度,出入所体检制度,分类关周涛:论看守所监管工作存在的问题与改革
押制度等.伴随着这些管理措施的创新,公安部决定让全国的150家看守所向社会定期开放.看守所终于揭开了面纱,如此一来,类似"躲猫猫" 的事件就能真正地杜绝了吗?看守所排查,律师在场,录音录像等改革举措,已令看守所,办案
单位工作起来畏手畏脚,但外界仍有质疑是否存在串通造假.对此,看守所民警苦不堪言,抱怨
押犯权利受保护了而他们的权利又有谁来保护呢;而刑警则抱怨案子没法破了.本来改革是为了以正视听,结果却两头不讨好.更何况,大量
的县级看守所的人,财,物匮乏,治标的硬件措
施基本跟不上,容易出问题的恰恰就是这些县级看守所.整改的结果是,底子好的看守所更加规范,问题多的看守所仍旧积重难返.可见,改革
必须治本.
四,看守所监管工作的改革思路
(一)看守所管理权的归属探讨
看守所改革治本的方法究竟在哪里?司法
部研究室主任王公义坚决支持侦查和羁押分离, 主张公安部门仅行使侦查权,将监管的权利交给司法行政部门.学者们认为,一个部门只能行使一
项权利,侦羁分离符合法治社会权利制约,互
相监督的原理.看守所如果交给司法部,那么何时提审会由司法部作出规定,还可以录音录像, 提供警察陪审,这样一来,99%以上的刑讯逼供
都可以避免.北京市西城区看守所所长张宝力也认为,侦羁分离是大势所趋,内部监督的势力比较弱,只有让另一个部门来监督,权利有制约,
力度才会加强.总之,无论看守所归谁管,都不
应该忽视内部的管理,而且都应强调在押人员的权利保障和破案同等重要,这才是基于法律的理性思维.
(二)公平与效率如何做到相得益彰
虽然多数学者和一些看守所基层人员认为
侦羁分离是解决刑讯逼供最治本的途径,但首先就面临着来自公安部门的不同意见.很多公安部门的高层非常痛恨刑讯逼供,他们对命案必破的工作要求也持有不同的看法,其中的很多人并不同意侦羁分离.1997年,预审合并到刑侦,监
管局才独立出来.此前看守所设在预审,因为二者谁也离不开谁,如预审员审了一名在押人员, 投到监号后,可以让看守所民警观察他的反应, 这样有利于以后的审查.如果看守所交给司法部,提审手续严格了,办案人员就不容易了解在押人员的状况,这对公安机关打击犯罪而言是一个很大的削弱.这种意见涉及司法系统的关键分歧所在,即公平和效率孰重孰轻.司法部研究室主任王公义认为,看守所归司法部,实现了公平, 但是打击犯罪的效率会降低,以前可以随时抓随时审,归司法部后,晚上不能审,周末不能审,
破案受到很大限制.当前社会矛盾频发,公安部门压力很大,为了公平而放弃效率,这个决策不容易作出.这些考虑内容确实存在,但都不应该成为障碍.真正的症结在于决策者缺乏法律思维,公检法司都有打击犯罪,维护社会治安的职责,应寻求在法律框架内建立合作制约机制,而不是各立山头,为实现部门利益而降低国家司法
的整体效率.
(三)检察院监督与媒体监督
1.检察院监督
检察院的驻所监督重要性已无需论证,关键
是如何发挥其监督的效力.多年以来,人们嘲笑检察院的驻所监督是"聋子的耳朵",虽然这样
的言语难免有些偏颇,但是至少暴露出了检察院监督的软肋,尤其是事故频频曝光后,检察院的监督职能再次遭到质疑.检察院在监督的职能化,专业化和规范化方面应具有得天独厚的优势,但对此民众的实际感受是监督"写在纸上, 贴在墙上",流于形式.针对这些问题,检查机
关近几年也在提高管理水平上下了不少功夫,如推行驻所监察室网络化,动态化,在看守所安装摄像头,监控录像24小时开启,录像保存等.
在开放的北京市西城分局看守所,人们可以看到驻所检察官的大照片醒目地挂在墙上,如果在押人员遭遇警方殴打和威胁,可以向这些人举报和求助,这些都是积极的改进措施.西方国家在监管场所内通常也设立国家检察官制度,为防止销毁录像或沟通不及时,设立检察官巡视制度,检察官定期到监舍巡视,倾听在押人员的申诉并将处理结果直接反馈给在押人员,效果良好,值得借鉴.
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辽宁警专学报2011年第2期
2.媒体监督
新闻媒体对执法活动的监督有着重要的影
响.如果新闻媒体对信息的理解处在真空状态,
那么它的影响就是破坏性的,而不是有利的.尤其是网络媒体,主体庞杂,各抒己见,情绪性强, 建设性建议少,围观,调侃,追杀现象普遍,近
几年逐渐有影响主流媒体的倾向,甚至出现网络媒体干预司法的现象.在美国,法院很反感来自舆论的压力,当事人会以"审判受到舆论的压力而造成不公"为由使法官陷入被动,想通过媒体施压获得胜诉在美国绝对不是明智之举,因为法律和情绪是完全不同的.因此,既要处理好监所执法与主流媒体,网络媒体的关系,又要集中精力做好本职工作,只有规范化执法才能以正视听,防止因应付媒体而产生不必要的内耗.
(四)所内决策与民警的责任
1.所内决策
安全,人性,规范的看守所需要软,硬件的
支撑.硬件设施,如防控,监控设施和监舍,活
动区等设施,需要一定的资金投入,受国家财政投入的制约;而软件措施,则包括管理制度,队
伍建设,创新发展等.如何处理好软硬件之间的关系,做到优势互补,这与看守所领导的决策水平息息相关.所以要选配好看守所的领导班子, 特别是选好,配强一把手,通过抓班子来带队伍, 实现决策科学,运筹帷幄.
2.民警的责任
监管民警是看守所管理工作的主体,民警的
责任心不强,再好的决策也难以发挥作用.要坚持以人为本的思想,把监管民警的责任心,事业心和管教业务作为看守所改革的重心来抓,经常在监管民警中开展岗位培训和岗位练兵活动,创。