第4讲 公共管理者的角色

（五）公共部门存在必要性 ——政府基本职能（58-60）


十六大：4条16字
１、提供经济发展的基础结构： 界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、 专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。 ２、各种公共产品和服务的供给： 国防、基础设施、道路与桥梁、导航设施、自然灾 害控制、交通管制及其他。 政府提供并不意味着政府承担全部，对一些公共产 品和准公共产品可以交给私部门提供。

三、双重失灵的治理--67
1、市场化改革--2条 2、诱因机制—4条 3、政府管制 4、非市场供给—4条 5、社会救助 6、分权改革 7、厉行法治 8、促进公民参与和监督
思考题
１、公共管理者的特殊角色是什么？ ２、公共管理者应该掌握哪些技能？ ３、怎样做一个有效的公共管理者？ ４、什么是市场失灵、政府失灵，各有 哪些表现？ ５、 什么是寻租行为？ ６、政府治理工具有哪些方式？ 7、如何对双重失灵的进行治理？
６、以民众为导向： 能够与群众和睦相处，了解不同利益 群众的各种需求，并作出适当的反 应。 ７、善于分析与思考： 具有分析技巧和能力，有逻辑运用与 结构性思考的能力。

二、 公共部门的角色 -----职能分析（51）
（一）定义及存在的原因
定义（51） 国家进行统治和社会管理的机关 国家表示意志、发布命令和处理事务的机关 是公共政策、政治决策的结果，而不是市场运作 的结果 它所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者 的直接愿望决定，而是由政府机构决定 在民主社会，是由公民的代表来决定的 某种意义: 政府部门

３、坚强的意志和灵敏的政治感觉 有远大志向和高瞻远瞩，开阔的胸怀；在制定政策时， 能够超越自我利益甚至组织利益，以整个社会和国家 的利益为着眼点。 ４、耐心与坚韧 公共组织的变革往往比较缓慢，必须具有耐心并能坚 持到底。 ５、丰富的工作经验： 具有在不同部门，甚至不同机关多样化的工作经验。 能在管理中充分了解和掌握各个部门的工作性质，在 决策中能够全盘考虑，通盘打算。
Hale Waihona Puke ４、诊断技能：分析问题、探求原因、寻找对策的能力。
５、沟通技能：
收集和发送信息的能力
通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效 与明确地表达自己的想法、感受与态度 能较快、正确地解读他人的信息，从而了 解他人的想法、感受与态度。
（五）做一个有效的公共管理者 （41）７条
１、良好的自我认知： 有自我认知能力，了解自己的优缺点，以便在政 策执行的时候汰弱留强。 ２、被领导者的拥护和支持： 具备相当丰富的知识并努力学习，同时愿意与他 人分享知识，在工作中具有创造力，善于解决 各种问题。

8、自愿服务：
由非营利组织义务提供服务，如慈善团体 的慈善救助、自愿认领道路、树林的保护、 反扒等等。 9、自我协助： 由于政府提供的公共服务不符合或不能满 足公众的需求，社会公众自行寻求解决问 题方式。如社区内守望相助等等。 10、政府贩售： 使消费者向政府购买特定服务，公众成为 需求者，而政府成为提供者。
（三） 公共管理者的特殊角色（38）
1、执行与捍卫宪法： 公共管理者的天职。 2、人民受托者： 受人民的委托，以追求公共利益的为自己 的职责。 3、榜样－少数优秀分子： 做到众人皆醉我独醒，不是随波逐流的多 数，并有责任通过吸引人民群众参与公共事务， 使少数变成多数。
４、平衡轮：
以自己的合法权力和专业判断，在处理治 理过程的各种势力中，起协调与沟通作 用。 ５、教育者： 必须能够了解自己决策的价值与假定，为 自己的所作所为提出合理的说明并且向 群众进行宣传，灌输公共利益的观念。

治理工具的方式（61-62）10条
１、直接提供：
政府部门直接提供公共产品和公共服务； ２、委托： 政府部门委托其他部门提供； ３、签约外包： 如政府委托私人公司代理清运垃圾等； ４、经营特许权： 由政府核准私人部门提供服务，但政府则保留 价格的核准权，费用由使用者支付。
５、补助： 由政府通过免税、低息贷款、直接补助等措施来提 供公共服务，其费用包括政府对业者的补助以及 使用者付费。如政府的出口退税政策等等。 6、抵用券： 政府赋予符合资格的群众自由选择去消费某种货品， 而由政府付费。 如教育、旅游、社会救济以及医疗服务。 7、市场运作： 政府对于市场运作不加干预，完全由市场需求自行 调节，由消费者自行决定消费对象，政府仅维持 市场秩序。
【公共管理专题讲座】
第四讲 公共管理者与 公共管理部门的角色
（32）
一、 公共管理者的角色与技能 （32）

（一）定义：
受国家和公民的委托，行使公共权 力，负责运用公共资源指挥公务人 员，实现政府管理目标的人。 ——“公经理人 ”
（二）一般管理者十大角色 （34-35）
第一，处理人际关系 １、挂名首脑：

寻租行为（66）：
在某种政府保护的制度环境中个人寻 求财富转移的活动，或者追求非生产性 利润的活动。 —往往是政府干预、扩权的结果，寻 租者从政府寻到了某种特权，从而得到 某种资源的垄断权。 —结果是导致社会资源的严重浪费。

7、政策执行的低效率： 由于政策的方向错误而导致与执行 效率成反比。 8、所有制残缺： 事实上的“无人所有制”，形成资 源配置的严重浪费。

7、 保持宏观经济的稳定
通过公共政策的干预以保持宏观经济 的稳定。 包括： --财政工具：预算政策和税收政策； ---货币工具：法定准备金、贴现率、市 场开放政策、信用制度等等。

（六）治理工具的选择 ——政府履行职能的方式 --61
政府职能，两个问题： 一应该干什么 二如何去干 ----政府治理工具的选择。 政府治理工具（61）： 政府如何将管理目标转化为具体行动的途径和 机制 政策工具乃是政府治理的核心。
第三，决策方面

7、企业家：
组织中可控变化的设计者和发行者，包括发现利用各种 机会，促进组织变革。 8、故障排除者： 对本单位各种未所预料和已经发生的事件、危机和冲突 的处理和解决。 9、资源分配者： 本单位各种资源的分配：时间、金钱、物质材料、人力 以及信誉。 10、谈判者： 代表本组织与相关组织进行协商和谈判，进行各种资源 的交易。
（四） 公共管理者的技能（39）
１、技术性技能： 从事自己管理范围内所需要的技术与方法。 ２、人际关系技能： 公共管理的本质是协助性人际活动，核心在于人 际的互动。只有拥有出色的人际关系技能才能 将人员整合到各种协助性的活动之中。 ３、战略性技能： 应该具有宏观调控、整体考虑，系统思考和把握 大局的能力。

5、 保护并维持合理的市场竞争 公共部门必须有所作为，鼓励垄断行业参 与竞争或者对垄断者实施管制 如制定反垄断法以增强合理的市场竞争。 6、对收入和财产分配的必要调节 为了实现社会的公平，需要社会有一种 公平 再分配的机制。政府实现再分配的直接手段 有：税收转移、累进所得税、对高收入消费 者购买的货物进行课税等等。 ——遗产税


１、公共产品、公共服务的提供日趋 减少 对于消费者偏好，在市场上反映不出 来的商品和服务，市场则根本不能进 行资源的分配。这种商品和服务就是 公共产品。 如国防、社会治安、安全、行政性 产品与服务、社保、公园（绿地）、 道路、环境保护等公共设施服务。
２、垄断现象日渐加剧
市场经济经常面临的是不完全的竞争。市 场上存在着若干个寡头，由于共同的利益， 为了避免经济战争的损失，他们之间会用默 契和公开的办法相互勾结。由于众多小企业 效率不高，价格不便宜，他们往往不去进行 价格竞争，而倾向于索取相当高的价格和分 割市场。这样，生产者蒙受损失，资源被浪 费，导致资源分配的扭曲。
（七）职能过当： 政府失灵及其表现

政府失灵（64）：
由于政府机制存在本质缺失，导致无法 使资源配置效率达到最佳状况的失误。 表现：（64-66 ８条） １、成本和收益的分离： 决策失误，导致社会资源严重浪费。 世界银行测算：
2、政策制定的复杂性和低质量 导致经济社会发展的严重后果。 3、内部性问题大量产生而无法克服 权力膨胀、机构臃肿、人员超编、预算 增加。 4、政府工作的低效率 帕金森定律 5、新的分配不公平 以权谋私产生了特权利益集团。 6、寻租行为日趋严重
欢迎批评指正

（二）基本要素
1、公共管理者 2、公共职位 3、公共权责体系 4、公共组织目标 5、机构设置
（三）特点
1、公共性 2、政治性 3、执行性 4、权威性 5、执法性 6、相对稳定性
（四）公共部门存在的依据: 市场失灵及其表现
市场失灵（54）： 因市场机制缺陷而引起的资源配置的无效率 ——市场失败 两种情况： --市场机制无法将社会资源有效配置 --市场经济无法解决效率以外的非经济目标 表现：（54--57）
是组织的象征，有责任和义务从事各种代表本 单位的活动。 ２、领导者： 负责对下属的激励和鼓励，负责用人、培训和 交际。 ３、联络者： 负责维持所领导的组织同内外的联系。
第二，处理信息
４、监听者：
负责了解和寻求各种信息，使本单位能够了解 内外环境的变化，找到问题和发展的机会。 ５、传播者： 将收集到的信息传播给本组织所有成员。 ６、发言人： 代表组织对外发布各种信息，以争取社会各界 的理解与支持，维护本组织形象。

3、对共有资源和自然资源的保护 人类不能依靠市场去保护自然资源 的浪费使用。 因此，公共部门通常通过管制措施 保护公有资源和环境，或者实行收 费。
4、对社会冲突的协调和解决 一个社会中不可避免地会出现各 种各样的社会冲突，政府职责就 在于促使冲突的解决。 此外，为保障社会中的弱势群体 免遭强势集团的剥削和欺诈，政 府需要保护弱势群体的利益。
3、外部性问题日趋严重 两种情况:外部经济与外部不经济 外部经济，也称为外部利益： 指某一经济活动或某一项目所产生的 效益被与该项目无关的人所享有。 陵川生态,河南收益 内蒙造林,京津受益

外部不经济，也称为外部损失成本
指某一企业造成的经济损失而企业并 不承担外部成本的情况。 厂家为节约生产费用而将污染物排 出，社会付出额外的费用。
湘鄂渝：锰三角 草原退化---沙尘漫起
4、市场波动与经济不稳定

市场从来就有不稳定性，它的发展始 终是以周期性的增长形式进行的。通过 市场经济进行自发性的交换过程，始终 孕育着经济活动急剧并大幅度变动的可 能性。这种变动，危害到市场机制的有 效性，往往给资源分配、收入分配带来 不利的影响。
５、收入不平等
以市场机制为前提的收入分配，是由市场 上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、 利用教育机会的可能性及在社会上的灵活性 等方面决定，因此产生了各种不平等。 ----西方谚语： 世界上最大的公平就是富人越富、穷人越穷 我国基尼系数 2007胡润排富榜：
６、道德水平下降
石家庄医院的悲剧 旅游胜地人数的减少 三鹿奶粉事件