优化政务环境 深入实施新一轮西部大开发

关于银川市政务环境的调查与研究摘要：在新一轮西部大开发号角吹响之际，银川市《关于进一步深入实施西部大开发若干意见》中明确要求“为经济和社会发展创造良好的环境”，这也是银川市政务建设的现实命题。

课题组在对银川市政务环境建设问题进行了问卷调查和个案访谈的基础上，发现银川市政务环境中存在以下几个方面的问题，如优化政务环境的意识不强、政策法制环境差、制度建设的深层次问题没有得到解决等。

针对存在的问题，课题组提出了一些优化银川市政务环境的对策与建议。

关键词：政务环境银川市作为宁夏回族自治区的首府城市，2009年GDP占到全区的43.3%。

为了给经济社会的健康发展营造良好的政务环境，银川市把2007年作为全市“优化发展环境年”，把政务环境作为建设“两个最适宜”的重要保障和关键。

目前，银川市政务环境指数仅次于西安和兰州。

在新一轮西部大开发号角吹响之际，银川市面临许多新的发展机遇，“为经济和社会发展创造良好环境”不仅是《关于进一步深入实施西部大开发若干意见》中明确要求的，更是银川市政务建设的困境的现实选择。

一、银川市优化政务环境的实践（一）深化行政审批制度改革1.积极发挥政务超市的作用。

银川市政务服务中心现有37个行政部门设立窗口，公开受理、办理行政审批事项和非行政许可审批事项303项。

将每项行政许可审批事项的名称、依据、条件、申报资料等内容按照统一格式印制成须知单，备置于窗口，供申请人在大厅窗口窗口。

大厅内还设有文件阅览室，陈列着市直55个部门2800余份和200多册法规汇编和各部门的政务信息目录、内容，免费供群众查询、了解有关情况。

2.清理规范行政审批事项。

2009年初银川市政府公布取消了166项收费项目，截止2010年上半年经过第九轮调整后，银川市的行政审批事项由353项减少到162项，减少幅度达到54%。

为规范流程，拟定了《银川市行政审批分类管理办法》，明确每一项行政审批事项的受理类型、必要程序、审批权限和时限要求。

3.努力提高审批效率。

推行了“两减少、一再造”（减少审批事项、减少审批环节、再造审批流程）和行政审批“两集中、三到位”改革（部门行政审批职能集中到一个处，行政审批办理集中到政务服务中心，审批职权、审批人员、审批事项三到位）。

截止目前，压缩办事环节248个、工作时限582个工作日，全部进厅事项由112项压缩到法定要求时限1／2以下，部门窗口能够直接办理事项达到了87项。

（二）创新机制，为政务服务建设注入活力1.再造审批流程。

抓住行政审批权力运行关键，加强对行政审批决策、执行、办理过程的动态管理，推行行政审批运行的公开化；大力改进审批运行方式。

为打破“重审批、轻监管、弱服务”的传统审批模式，创新行政服务机制，组织开展了行政许可相对集中、组织机构扁平化等改革，取消科层制，实行大处制和单层制管理模式，直接减少审批管理层级。

2009年市政府机构改革中，通过定编制、定职能、定人员工作，明确了发改委、建设局等9个市直部门设置行政审批处，整建制集中进入政务服务中心办公。

目前已有园林、环保局等5个部门实行了“审批、监管“相分离的办理模式。

2.完善联办制度。

依托政务服务中心集中审批、联合办公的优势，建立了固定资产投资项目审批、住宅验收、企业注册登记三个联办线，共组织相关部门联办了2000多个项目。

经过多次优化，固定资产投资整套审批手续由原来的200多个工作日减少到85个工作日，企业注册由原来的55个工作日减少到14个工作日，进一步优化了投资环境。

在此基础上，又建立了项目审批全程代办和事前会商工作制度，切实解决重大招商引资企业投资过程中“跑手续难”问题。

3.加强电子政务建设。

2009年，自治区将银川市作为全区政务服务网络及电子监察系统建设的试点市。

2009年11月正式开通银川市政务服务行政审批网络系统，并同步建设了上与自治区政务服务中心、下与金凤区政务服务中心及乡镇街道相连接的电子监察系统。

预计到2011年底，将建成涵盖各级政府及其所有部门的一体化行政审批网上办公系统。

（三）加强制度建设，深入推进政务公开1.加强制度建设。

银川市始终把制度建设作为管理的核心，先后组织制定了《关于深化行政审批制度改革的意见》、《行政审批公开办法》、《否定事项备案审查制度》、《银川市行政审批执行情况专项问责办法》、《关于进一步加强和规范政务服务中心的若干意见》、《关于进一步加强机关作风建设优化政务环境的若干规定》、《关于开展行政审批运行机制改革大力推进审批服务再提速的意见》为大力提升政务服务建设提供了强力支持。

2.大力推行政务公开。

为了充分保证行政权力行使的公正性、公平性和合法性，进一步改善行政环境，自2008年起，将政务公开工作列入到重要议事日程。

目前已有6个县(市)区、106个市直和垂直部门及窗口单位、全市的所有街道及行政村全部推行了政务公开。

目前，已构建了市、县、乡三级联动的政务服务公开网络，形成了全方位、多层次的政务服务公开内容框架。

（四）大力推进依法行政，加强执法监督力度银川市全面推行行政执法责任制，强化评议考核；先后由市法制办依法审定行政执法部门的执法主体、依据、职责和程序，并予以公布；严格依法审核、确认行政执法主体资格证；进一步加大规范性文件备案审查制度。

（五）加强行政管理，切实改进工作作风先后制定了优化公务员管理的13项管理制度，明确廉政措施14条，还出台了优化政务环境的“五条禁令”，严肃工作纪律。

加强对公务员能力培养，全面进行培训，大力推行竞争上岗，切实提高公务员整体水平。

根据实际情况，实行分级协调、并联审批，各部门能够从全局出发，确保市委、市政府重大决策和部署的贯彻实施。

（六）建立健全监督约束机制，确保政令畅通制定了《银川市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》，明确了违反行政审批的六种情形给予行政问责；建立了“银川市优化发展环境投诉中心”，统一受理各类投诉；建立绩效评估和考核制度，重点抓好对机关作风建设、优化政务环境的监察和评估。

通过多种形式，形成了部门监督、群众监督、舆论监督、法律监督、纪检监督“五位一体”的监督格局。

有利地促进了各部门能够做到依法审批、依规办事。

二、银川市政务环境建设中存在的问题本课题组针对银川市政务环境建设问题进行了问卷调查和个案访谈。

在此基础上，发现银川市政务环境中存在以下几个方面的问题：（一）优化政务环境的意识不强1.行政领导者决策的民主化程度不高。

近几年来，银川市委、市政府就经济社会发展的重大问题广泛征求社会各界的意见和建议，收到了良好的社会效益。

本次问卷调查结果显示，有53%的人认为行政领导者决策实现了民主化。

但同时，有12%的人认为所在单位的领导在进行重大问题决策时，“根本听不进别人的意见和建议”，有4%的人认为存在“拍脑袋决策”的现象，有31%的人认为“表面是民主决策，实际上是领导个人说了算”。

这说明银川市一些部门领导者的决策行为仍存在缺乏规范性，民主化程度不高的问题。

2.公务员的整体状况与经济社会发展的需要存在一定的差距。

银川市自1993年实施公务员制度以来，政府机关及其部门的工作人员的素质有了极大的提升。

但仍存在一些不容忽视的问题：（1）服务意识淡薄。

本次问卷中，23%的人认为“服务态度不好”，40%的人到政府部门办事受到过工作人员的“冷落”，24%的人认为存在“门难进、脸难看、事难办”的现象。

（2）业务能力、服务质量有待提高。

当被问到“您对银川市政府公务员的业务能力、服务质量是否满意”时，只有3%的人认为“非常满意”，48%的人认为“比较满意”，40%的人认为“不太满意”，2%的人认为“非常不满意”，还有4%的人认为“说不清楚”。

（3）勤政、廉政、公正的意识不强。

本次问卷中，1%的人认为政府部门干部在公正办事、勤政廉政方面做得“很好”，28%的人认为做得“比较好”，62%的人认为做得“一般”，6%的人认为做得“差”。

（二）政策、法制环境差。

政策环境是政务环境建设的重要工具，对促进一个地区的政务环境建设具有非常重要的作用，公正、公平、科学、稳定的政策能更加有效地促进经济社会的发展。

银川市的政策法制环境存在的问题主要表现在两个方面：1.政策相对滞后，难以适应新一轮西部开发的需要。

主要表现为：政策制定的随意性大。

有些政策出台之前，没有经过大量的调查研究和严密的科学论证，可行性差，在实际工作中难以操作，有的甚至产生较大的负面效应；政策执行缺乏创新性。

银川市一些部门和干部在贯彻执行上级政策时，不能全面正确把握其精神实质，不从能银川实际出发，根据时间、地点和情势的具体情况，创造和制定最有效的执行方式和方法，而是机械的理解执行，简单的照搬照套，毫无创新精神，造成行政效率低下；政策效果缺少反馈监督，难以适时进行调整。

一项政策出台以后，必须加强监督才能保证政策运行的质量和效益。

但就银川的实际情况来看，缺少完善的政策监督体系，政策执行中是否发生偏差，执行效果是否达到预期都无从检验，更无法对已经过时的政策进行调整，以适应发展的需要。

因此，政策工具的作用不能得到充分发挥，势必影响良好的政策环境的形成。

2.行政司法不公、行政执法不规范。

行政司法主要是指行政复议行为而言的。

行政复议既是相对人维护合法权益、获得救济的途径，也是对行政机关所作出的错误或违法行政行为进行纠正的一种机制。

但由于行使复议权的主体是行政机关，对行政纠纷作出复议决定时，往往偏向行为主体，忽视相对人的合法权益，不能公正司法，损害政府形象。

一些政府机关工作人员对依法行政不能全面深刻理解，他们把法作为一种单纯治理百姓的工具，而不是以法作为自己行政行为的依据。

在行政执法过程中，不以法律为准绳，不按法律程序办事，自由裁量权过大，权大于法，以权压法的现象时有发生。

问卷调查显示：有46%的人认为银川市行政执法部门执法的“随意性很大”，29%的人认为“存在大量的乱收费、乱罚款的现象”，有14%的人认为有“吃拿卡要等现象”。

（三）制度建设的深层次问题没有得到解决科学的制度是政府开展各项工作的基础，是政务环境建设的根本要素。

良好制度的贯彻落实能从根本上约束政府行为，为市场主体提供更好的服务环境。

银川市的制度建设存在的问题主要表现在两个方面：1.审批制度改革不到位银川市经过多次清理，行政审批事项大量减少，行政审批效率明显提高，取得了阶段性成果。

本次问卷中，当问“银川市政府在审批制度改革、简化办事程序方面做得如何”时，38%的人认为“比较好”。

但仍有41%的人认为“一般”，21%的人认为“还有很大的改革空间”，2%的人认为“差”。

这说明银川市在行政审批制度改革中还存在一定的问题。

（1）行政审批项目仍然过多，还有很大的清理空间。

特别是非行政许可类事项和行政事业性收费项目清理的力度远远不够，工商、质检、公安等部门通过审批收费、罚款等获取利益，维持生存。