白礁岛_中岩礁和南礁案的国际法解读

白礁岛、中岩礁和南礁案的国际法解读
王秀梅
(西北政法大学 陕西西安710064)
[关键词]白礁岛;中岩礁和南礁案;有效控制原则;禁止反言
[摘 要]不久前,国际法院主要依据实际控制原则和禁止反言原则对新加坡和马来西亚之间的白礁岛、中岩礁和南礁争端作出判决,这进一步延续了国际法院在解决领土争端中运用有效控制原则的趋势。

但是,应当明确的是,有效控制原则、时效原则、先占中的有效占领原则、时际法原则、关键时刻等的适用场合及条件是有区别的。

根据我国对钓鱼岛、南沙群岛等享有主权的历史事实,以及对有关国家非法占有我国岛礁等行动的持续反对,实际控制原则并不适用于钓鱼岛、南沙群岛等有关领土争端。

此外,我国并未接受国际法院的管辖,有关争端不会诉诸国际法院解决。

但为防止有关国家利用有效控制原则,通过向无人岛屿移民等行为企图造成有效控制事实,我国应对有关争端领土加强管理和控制,而对被他国控制的无人岛屿等应采取多种手段及早解决。

[中图分类号]D99315 [文献标识码]A [文章编号]1008-6099(2009)01-0019-07
An In terpr eta tion on th e Ca se of P edra Branca,M idd le Rock s and Sou th L edge :
fro m the P erspective of In terna tional L aw
W ang X iumei
(N orthwestUn iversity of Politica l Science and La w ,X i p an 710064,China)
K eyword s :The Case of Pedra Branca ,M i d dle Roc ks and South Ledge ;the E ff ecti v e Control Princ i p le ;t h e Doc 2tri n e ofE stoppe l Abstr act :Recently ,the Internati o na lCourt of Justice ,ma i n ly by the e f fective con trol pri n ciple and t h e doctrine of estoppe,l made judg ment on the d ispute bet w een Singapore and Ma laysia on the case of Pedra Branca ,M iddle Rocks and South Ledge .Th is j u dg ment f u rthers the tendency of usi n g the eff ecti v e contr ol pri n c i p le in territori a l dispute .H o wever ,there shou l d be clear de marcati o n a mong eff ective control pri n ciple ,pr i n ciple of prescription ,eff ective occupation of pree mption doctrine ,the doctri n e of i n terte mporal la w and crucialmo men.t China has sover 2eignty over D iaoYu Island,Nansha Islands and other neighbori n g islands ,and continuousl y opposes any occupation on Ch i n ese islands by other countries .Theref ore ,the eff ecti v e contr ol pri n c i p le does not app l y f or th is dispute ;wha t ismore ,since Ch i n a has not accepted the j u risd iction of t h e I nternationalCourt of Justice ,such disputesw ill not be resorted to I nternati o na l Court of Justice .H owever ,i n case so m e countri e s may m isunderstand the eff ecti v e control princ i p le and atte mpt to make ef fecti v e control an acco mplished f act by i m m igrating to depopu lated islands ,China shou l d strengthen adm i n istration and control over so m e disputed territor y and settle d isputes over controlled depopu lated islands by f oreign countries as soon as possi b le . 2008年5月23日,联合国国际法院以12票同意、4票反对对新加坡、马来西亚两国之间的白礁岛(Pedra Branca ,为新加坡叫法,马来西亚称其为Pulau Batu Puteh )、中岩礁(M i d dle Rocks)和南礁(South Ledge)争端作出判决,判决新加坡赢得对白礁岛的主权,并将中岩礁的主权判归马
来西亚,而南礁因处于白礁岛和中岩礁的重叠海域,涨潮时没于水下,是低潮高地,法院认为其主权应属于拥有其所处海域主权的国家,因而南礁的主权将随后在两国划定领海时划归取得该海域主权的国家¹。

*
¹
[收稿日期]2008-07-23
[作者简介]王秀梅,博士,西北政法大学国际法学院副教授。

In ternati onal Court of J u stice ,Case Con c erning Soverignty ove r P e dra Bran c a (Ind onesi a /Ma l aysi a ),J udge m en t of 27M ay 2008.
白礁岛及中岩礁、南礁在航运上极具战略意义,因此,案件的判决备受国际社会关注。

首先对新加坡而言,它分别被马来西亚及印尼南北包围,形成一个/三明治0,曾经被印尼前总统哈比比形容为/地图上的小红点0。

但是在国际法院判决新加坡拥有白礁岛主权后,新加坡终于突破马、印的包围,让其领土及军事延伸至南中国海,这有利于新加坡及其盟友美国控制南中国海至马六甲海峡的水道,加强它在地区中的军事地位。

另一方面,一些国家因该案判决中运用了/有效控制0(eff ec2 ti v e control)原则而寄望于依据此原则取得对所占领他国领土的主权,我国一些民众也因此担心钓鱼岛、南沙群岛等与周边国家领土争端的解决会受到影响。

因此,需对本案的判决及其理由和对领土争端解决原则的运用等从国际法层面进行解读。

一新马两国白礁岛、中岩礁、南礁争端的由来
白礁岛位于马来西亚半岛柔佛东南717海里,新加坡以东255海里,面积不过一个足球场大小,是一个没有人烟的小岛。

中岩礁和南礁位于白礁岛以南。

中岩礁离白礁岛约111公里;南礁则离白礁岛约319公里,地势较低,只有在海水退潮时才露出海面。

白礁岛的文字记载最早见于1583年荷兰航海家林斯霍腾所著的5早期东印度的葡萄牙航行者6一书。

Pedra Branca是葡萄牙语,意思是白色的礁石,因终年被白色的鸟粪覆盖而得名。

中国宋朝有关海上贸易文献标注有白礁岛的位置,明朝时期郑和的航海图也标出过该岛的位置。

白礁岛原为柔佛王国(原马来西亚)的领土, 1824年8月,苏丹胡先在克劳福条约(Cra wf urd Treaty)下割让新加坡岛,把连同新加坡沿海10英里的邻近海域、海峡和小岛给了英国东印度公司。

英国人于1851年在白礁岛上建造了一座灯塔,即霍斯堡灯塔(H orsburgh L ighthouse),并将灯塔交由其殖民地新加坡管理。

在过去150年中,柔佛王国并未对新加坡对白礁岛行使主权及负责管理岛上的灯塔提出抗议。

1953年,新加坡当局致函柔佛苏丹以确认新加坡的领土范围时,柔佛当局也未有异议。

1979年马来西亚出版的地图将白礁岛描绘在马来西亚的领海中,引起新加坡的抗议,两国开始对白礁岛的主权展开争夺。

为加强对白礁岛的控制,新加坡随后在岛上兴建了一座两层楼的建筑物,1989年装置了雷达系统,1991年建造了直升机降落坪及军事通信设备,同时派驻军舰巡逻,阻止马来西亚渔民在附近捕鱼。

1993年,新加坡在双边会谈时提出白礁岛的主权争议问题。

马来西亚认为其对白礁岛的主权可以追溯到柔佛苏丹王朝,其应一直保有对该岛的主权。

而新加坡则声称,在19世纪中叶,英国合法拥有该岛屿和建造一座灯塔前,该岛是无人的荒岛。

1994年,新加坡和马来西亚两国同意把白礁岛主权争执提交到海牙国际法庭裁决。

但直到2003年2月6日两国才在浦特拉贾亚签署了特别协定,两国在特别协定第2条中请求法院判定下列地方的主权应属于马来西亚或属于新加坡:(a)白礁岛;(b)中岩礁;(c)南礁。

该协定第6条规定:两国/同意接受,,法院的判决为终局判决并在它们之间有约束力0。

双方还就应遵循的程序提出自己的意见。

该协定已于2003年5月9日生效。

2003年7月24日,马来西亚和新加坡共同通知国际法院该特别协定及其生效的情况,争端被提交国际法院。

因此,从案件的管辖权来看,本案由争端双方达成协定而将争端提交国际法院解决,属于国际法院诉讼管辖中的自愿管辖。

二国际法院判决的审理和判决的主要理由:有效控制与禁
止反言原则
国际法院于2007年11月16日起对该案件进行审理,并于2008年5月23日作出前述判决。

国际法院经审理认为,尽管新加坡主张在19世纪时白礁岛是无主地,但是,一系列的证据表明白礁岛本属于柔佛苏丹王朝,这个/古老0的主权可从柔佛苏丹统治O rang Laut(居住或探访新加坡海峡的小岛包括白礁岛的/海洋的人民0,其以这个海域作为栖息地)得到证明。

然而1844年后情况发生了变化,特别是1852年至1853年间,英国殖民当局在白礁岛修建霍斯堡灯塔,对其进行了一系列行使主权的行为,这些活动均为公开进行,且直到1979年并未为马来西亚所反对,因此表明了其对该岛的主权。

法院判决的主要理由包括:
(一)有效控制原则
有效控制原则是国际法院解决国际领土争端经常适用的基本原则之一,它是指国际法院在权衡诉讼双方提出的进行了有效统治的证据之后,将有争议的领土判给相对来说进行统治更为有效的一方[1]。

近年来,在国际法院进行领土争端解决的实践中出现了运用有效控制原则解决领土争端的趋势,如:2002年的喀麦隆诉尼日利亚的/领土和
海洋边界案0¹以及印度尼西亚和马来西亚之间的/利吉坦岛和西巴丹岛主权争议案0º等。

白礁岛案中国际法院判决新加坡拥有白礁岛主权的主要理由在于:新加坡自19世纪80年代以来一直对该岛进行有效控制,行使主权权力。

在案件审理的过程中,新加坡代表指出,马来西亚对白礁岛从未展示丝毫的国家权力(sta te authory),如今其想同拥有合法主权的新加坡争夺这个小岛的主权,已经太迟了。

新加坡认为,150多年来新加坡一直对白礁岛进行有效控制,而马来西亚尽管声称拥有对该岛屿的主权,但并未实际行使主权,从这一事实出发,马来西亚是无法主张对白礁岛的主权的。

这就是国际法上领土争端中经常使用的有效控制原则。

事实上,马来西亚在2002年同印度尼西亚对西丹巴岛(Sipadan)和利吉丹岛(L i g tan)的领土争端中,也是以印度尼西亚从未对两岛屿行使主权权力为由认为其不拥有对两岛的主权的[2]。

在本案中,新加坡延请的以擅长处理领土国界纠纷著称的美国籍律师罗德曼#班蒂(Rod m an Bang2 dy)就在陈词中巧妙地将马来西亚在同印尼的争端中所使用的论点倒转过来,成为驳倒马来西亚的有力论据。

为了论证新加坡对白礁岛的有效控制,新加坡出示了大量的证据,例如:1974年3月,一群马来西亚官员在征得新加坡的许可后,前往白礁岛进行潮汐视察。

当时,马来西亚海军按照新加坡的要求提供了登岛官员的姓名、护照号码和登岛视察的时间等详细资料。

而若白礁岛是马来西亚的领土,则马来西亚官员登岛何需新加坡的许可?此外, 1978年有两名马来西亚调查局的官员在未通知任何人的情况下登上白礁岛,但新加坡的灯塔管理员告诉他们必须先获得新加坡港务局的批准,才可在岛上逗留。

这种批准显然是新加坡行使主权的表现。

这些证据一方面表明白礁岛是在新加坡的有效控制之下,另一方面,也表明马来西亚的有关官员认可了新加坡白礁岛对行使有关行政权力并对其有效控制这一事实。

同时,这些事实还适用于禁止反言原则。

(二)禁止反言(estoppel)原则
禁止反言是英美法系的一个十分重要的概念和原则,源自衡平法,其意义或本质要求在于:不允许一方当事人通过违背其先前所作允诺的行为而造成对另一方当事人权益的损害。

一言以蔽之,当事人必须言行一致。

在国际法上的领土争端中,国际法院1962年对泰国和缅甸之间的隆端寺案»作出的判决中就适用了禁止反言原则,从而确定了柬埔寨对隆端古寺的主权[3]。

白礁岛案审理过程中,新加坡提供了其对白礁岛拥有主权的有关资料。

资料显示:殖民地秘书在1953年6月12日给柔佛苏丹的英国顾问的信函中,要求提供白礁岛主权的资料,以便确定/殖民地的领海0的界线。

而代理柔佛州州务大臣在1953年9月21日的回信中指出:/柔佛政府没有这个岛屿的所有权0(Johore Gover nment[does]not clai m o wnership)。

因此,审判庭认为,这一信件和内容的诠释是核心与关键性的,它也确定双方对白礁岛主权的协议。

法庭认为,柔佛的回复显示柔佛的理解是它没有白礁岛的主权,而根据禁止反言原则,该国不能再主张对该岛的主权。

当然,该代理州务大臣或许是疏忽大意,或许是没有认识到该岛屿的重要性。

作为政府官员,其行为是代表政府做出的,一旦错误发生,后果可能不堪设想,乃至造成对国家和民族的重大损失,堪称千古遗恨。

概言之,本案中国际法院是从马来西亚在有关文件和事实中表明其已放弃白礁岛主权这一事实而适用禁止反言原则,不支持其对白礁岛的主权要求,并在此基础上根据新加坡对白礁岛进行有效控制的一系列事实,判决新加坡取得白礁岛的主权。

换言之,若非马来西亚曾经表明其不拥有白礁岛的主权,单凭新加坡对该岛进行有效控制,则很难判决其取得该岛的主权。

这表明,有效控制并非是一个在领土争端中可以单独适用的原则。

三领土划界原则及其适用辨析
鉴于我国与周边国家还有许多未解决的领土事端,如与日本的钓鱼岛争端,与越南、马来西亚、菲律宾等国的南海岛屿争端等,白礁岛案判决作出后,很多人担心中国南沙领海被周边国家以类似方式蚕食,并主张提高警惕,认为一旦遇到此类涉及我主权领海岛屿情况应该断然采取措施,包括使用武力,中国政府应该加大对蚕食我领海岛屿国家的惩罚警告力度。

这主要是因为我国南海的很多岛礁被一些周边国家长期占领,人们担心这种占领会成为一种/有效控制0而使我国丧失主权。

这种担
¹º»See Internati onalCourt of Justi ce,Land and M ariti m eBounda ry Bet wee n Cam eroon and N i g eri a(Cam eroon v1N i g eri a:E quator Guinea i n te rve2
n i ng),j udg m en t of Oct ober2002.
See Internati onalCou rt of J u stice,CaseConcern i ng Soverei gn t y ove r P u l au Li g it an and P alau Sipadan(Indon es ia/M a l ays ia),j udg m ent ofDe2 ce mber2002.
See Internati onalCou rt of Justi ce,Cas e Concern i ng theT e mple o f P reah Vihear(Cam bod ia v1Tha il and),Judg m en t of15J un e1965.
忧有一定的道理,但是对于有效控制原则及其适用,应结合白礁岛、中岩礁和南礁案中国际法院判决理由和依据,联系国际法院的其他有关判决进行深入细致的分析,而不能望文生义地理解。

我们应注意的是,本案中法院是结合有效控制原则和禁止反言原则作出最终判决的,但是仅仅依据有效控制原则并不能得到最后的判决结果。

而且,还应注意有效控制和其他领土取得原则的区分。

11有效控制不同于先占
先占原则是传统国际法的领土取得原则,是指国家对无主地宣布拥有并行使主权。

先占的主体必须是国家,先占是一种国家行为。

先占的客体应该是无主地,即不属于任何国家或为原属国放弃的土地。

先占应是一种有效的占领(eff ective occupa2 ti o n),即对该无主地有效地行使主权,这种主权的行使能够连续保持一定合理的时间,并且在发生任何争端时要具有行使其所有权的形式[4]。

而行使主权的方式可以包括实际地采取立法、司法和行政措施,如驻军、升旗、划界等,也可以仅是宣布主权等,视所占无主地的客观情况而定。

先占对于不适宜定居的地方要求较宽,对适宜定居的地方则要求较严。

随着国际关系和国际法的发展,现在全球除了南极和北极地区外已经没有无主地。

而南极有5南极条约6,规定了其/人类共同继承财产0的地位,北极尚无专门的条约规定其法律地位,因此在去年以来出现了俄罗斯以插旗行为企图宣示主权的行动,但是这遭到了多数国家的反对。

国际社会正期待通过谈判和协商进一步确定北极的法律地位。

可见,白礁岛、中岩礁和南礁案所适用的有效控制不同于针对无主地的先占原则下之有效占领。

21有效控制原则并不等同于时效原则
传统国际法可以以时效原则作为取得领土的根据。

所谓时效原则,是指一国占有他国的某块土地后,在该领土上长期持续地、不受干扰地以和平方式行使其权力,而他国并不对此提出抗议和反对,或曾有过抗议和反对,但已经停止这种抗议和反对,从而使占领国取得该土地的主权,而不论最初的占有是否合法或善意。

1959年国际法院在对荷兰和比利时的边境领土争端中,否认了荷兰依据时效原则对比利时领土的占有。

国际法院在该案中强调比利时从未放弃过它的主权,言外之意是国家不能占领本属于其他国家的领土,除非该国放弃了该领土¹。

31有效控制原则与时际法及/关键时刻0
有效控制原则与国际法中的时际法和/关键时刻0的概念密切相关。

国际法中的时际法是指:一项法律事实必须根据与其同时存在的法律,而不是根据有关该事实的争端发生或解决时的有效法律来予以判断。

因此判断法律的事实只能是该事实发生时正在实行的法律。

时际法的适用,必须在/权利的产生0和/权利的存在0之间作出区分,权利的产生必须适用权利产生时有效的法律,这个原则同样要求权利的存在应遵循法律发展所要求的条件。

国际法院认为,领土主权的性质表明,对某一领土主权的法律基础产生争议时,仅仅能证明在某一时候有效地取得了领土主权是不够的,还必须证明所主张的领土主权在被认为是解决争端的关键时刻继续存在,而且确实存在确定领土争端的/关键时刻0,即相关领土的主权争端发生的时间。

这关系到证据的有效性问题,是国际法院作出判决的重要依据。

41构成有效控制的条件
国际法院在/东格陵兰法律地位案0审理中认为有效控制必须具备以下两个条件:(1)/实施和继续实施控制行为的意愿0;(2)/实际展示控制目的的行为0。

在有关的主观意愿没有明示的情况下,还可以从国家的有关行为中进行默示的推定。

而/展示控制目的的行为0必须符合四个条件,即和平的(peacef ul)、实际的(actual)、充分的(su f ficient)和持续的(continuous)。

所谓和平的控制是指从一开始就没有其他国家提出主权要求,仅仅是其他国家的抗议行为不足以构成对和平控制的威胁,但是,如果在一个相当长的时期内存在一贯的抗议并且对抗议不进行反驳,则可能不构成和平的控制。

此外,实际的控制是指真实的控制,而不仅仅是纸面上声称的控制或名义上的控制,当然也不需要对该土地上的每一点都进行控制,具体的情况需要根据土地的特点、居民的多少等因素综合考量。

而所谓充分的控制是指国家的行为必须根据国际法对居民提供最小的保护,不过,充分的程度也需要根据具体情况考量。

所谓持续的控制是指不被中断的控制,它也需要根据具体情况进行考量,不过,持续的控制被视为是展示控制目的的行为中最为重要的条件。

51有效控制原则与有关程序规则)))实际控制原则不是一个可单独适用的原则
国际法院审理有关领土争端案件时适用实际控
¹See Internati onalCou rt of Justi ce,Cas e concern i ng soverei gn t y over cert a i n fron ti ner l and(Bel g i um/N et h e rland s),J udg m en t of20June1959.
制原则具有一定的条件。

根据国际法院在有关案件中对有效控制原则的适用研究显示,国际法院早在1986年审理/布基纳法索诉马里的边界争端案0以及1994年审理/利比亚诉乍得领土争端案0时就已经初步指出了这种程序规则,即/行为与法律不符以及在已经具有合法所有者的地区被其他权利主体所有效控制的情况下,应当优先考虑的是权利的合法所有者,而不是实施有效控制者。

在没有明确的合法所有者的情况下,则应当优先考虑有效控制者0[5]。

因此,实际控制原则在领土争端的判决中不是一个可以单独适用的原则。

四钓鱼岛与南沙争端不适用有效控制原则
结合我国的情况来看,在我国与周边国家的领土争端中,有关国家对有关争议领土如钓鱼岛与南沙群岛等进行占领和控制以造成/实际控制0而取得对这些领土的主权的企图是不能成立的。

11钓鱼岛争端及其由来
钓鱼岛及其附属岛屿自古以来就是中国的领土。

自古以来,中国台湾、福建等省的渔民就一直在钓鱼岛上从事捕鱼、采药等生产活动。

自明初以来,钓鱼岛列岛就属于中国版图。

明永乐元年(1405年)出版的5顺风相送6一书中就有关于钓鱼岛列岛的记载,这比日本人声称的琉球人古贺辰四郎1884年发现钓鱼岛要早400多年。

明朝以后,中国许多历史文献对这些岛屿都有记载。

日本在1783年和1785年出版的标有琉球王国疆界的地图上,钓鱼岛列岛属于中国。

19世纪末中日甲午战争爆发前,日本没有对中国拥有对钓鱼岛列岛的主权提出过异议。

¹
1895年,日本政府乘中国清朝政府在甲午战争中败局已定之机,在5马关条约6签订前3个月窃取了钓鱼岛及其附属岛屿。

1951年9月,美国把苏联、中国等对日战胜国排除在外,单方面和日本签订5旧金山和约6,同意把包括钓鱼岛在内的西南群岛交由美国托管。

1971年6月17日,美国签署5归还冲绳协定6,向日本归还冲绳的施政权,次年5月钓鱼岛被一并/归还0日本。

可以说,5归还冲绳协定6是造成后来争端的源头。

但是,根据时际法原则,这种归还不符合现代国际法关于领土取得的原则,也一直为中国所反对。

2003年日本政府将日本右翼势力在中国固有领土钓鱼岛上修建的灯塔收为国有,并制定了/西南岛屿防御计划0,将钓鱼岛列入防御范围,其目标显然针对中国。

此外,2005年5月日本政府更把18名日本国民的户籍,设到与中日有主权争议的钓鱼岛上。

在钓鱼岛等地登记户籍的行为,是日本右翼组织一手策划,日本政府精心安排的,其上下配合默契,以造成对钓鱼岛有效控制的企图昭然若揭。

21南沙争端及其由来
南沙群岛是中国的固有领土,长期以来南沙周边地区没有任何国家对中国在南沙群岛及其附近海域行使主权提出过异议。

越南在1975年以前明确承认中国对南沙群岛的领土主权,菲律宾和马来西亚等国在20世纪70年代以前也没有任何法律文件或领导人讲话提及本国领土范围包括南沙群岛。

美国与西班牙1899年签订的5巴黎条约6和1900年签订的5华盛顿条约6曾明确规定了菲律宾的领土范围,但并未包括南沙群岛。

1953年菲律宾宪法、1951年菲美军事同盟条约等也对此作了进一步确认。

而马来西亚只是到了1978年12月,才在其公布的大陆架地图上将南沙群岛的部分岛礁和海域标在马来西亚境内。

南沙主权之争的始作俑者是法国殖民主义者。

1884年法国侵占越南后,流露出觊觎南沙的野心。

1931年底,法国借日本侵略中国东北之机,照会中国驻巴黎大使,声称对南沙群岛拥有/先有权0。

20世纪30年代,法、日帝国主义争夺殖民地斗争激化,法国抢先占据太平岛等多个岛屿。

当时的中国政府和人民对法国强烈抗议,这就是/九小岛事件0。

1937年日本发动全面侵华战争,同时占领南沙群岛。

日本战败后,将南沙群岛归还中国,当时的中国政府将其划归广东省管辖。

1951年5旧金山和约6在第二条规定,/日本放弃对南沙群岛及西沙群岛的一切权利、权利根据和要求0。

但是,该条约的最大漏洞就是没有明确规定将南沙群岛/归还中国0。

这一祸根成为后来一些国家提出无理主权要求、侵占南沙岛礁的借口。

20世纪70年代以前,只有个别国家对中国在南海诸岛的主权提出过异议。

但由于南海诸岛具有重要的战略地位,尤其是20世纪60年代末,南海被探明具有极其丰富的石油天然气资源,美国学者也于1974年证实该海域可能是个/地下宝库0,一些周边国家对此垂涎不已,南沙/主权未定论0遂大肆而起。

故自70年代以来,越南、菲律宾、马来
¹这有例为证:1884年,登上了钓鱼岛的琉球人古贺辰四郎发现岛上有大量美丽的小鸟,当他想采集这些鸟的羽毛来装饰帽子做生意,而特意向当时的日本冲绳县提出经营这个岛时,日本当地为此做了八、九年的调查,最终发现该岛在中国有大量历史记载而不敢贸然审批。

通过这一细节可见,日本人完全清楚当时的钓鱼岛是中国领土。