地方性和国家化博弈下的乡村公共权威的衍变

地方性和国家化博弈下的乡村公共权威的衍变
传统中国,乡村公共权威的产生主要是内生性的,族权、绅权都带有明显的地方性特征。

社会变迁与制度变革改变了传统中国乡村公共权威的社会基础,在国家化的过程中,乡村公共权威与乡村社会基础逐渐分离。

人民公社的解体和村民自治的发展,在一定程度上实现了权威来源的地方性回溯。

但这种回归是不完全的,形成了国家化和地方性结合下的乡村公共权威。

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乡村公共权威是指在处理乡村社会公共事务中涉及的一套制度以及制度化的安排,并在这种制度安排中运作操纵以及形塑民众的观念和行为的能力。

它主要包括内生型和外输型两种类型。

内生型乡村公共权威是指权威的基础是扎根于乡土社会的,权威的合法性诉求是向内的,而不是靠政权的授权,是独立或相对独立于政权之外的权威存在,具有地方性。

外输型乡村权威主要是指权威的产生重点是靠外在国家化的政权的授权,乡村社会基础缺乏对国家化的乡村公共权威的影响能力。

传统中国,乡村公共权威的产生主要是内生性的,族权、绅权都带有明显的地方性特征。

社会变迁与制度变革改变了传统中国乡村公共权威的社会基础,在国家化的过程中,乡村公共权威与乡村社会基础逐渐分离。

人民公社的解体和村民自治的发展,在一定程度上实现了权威来源的地方性回溯。

但这种回归是不完全的,形成了国家化和地方性结合下的乡村公共权威。

在衍变过程中,国家化和地方性的博弈并不是一种零和博弈,它们之间不是简单的此消彼长的关系。

一、传统中国时期地方性主导下的乡村公共权威
传统中国的治理结构由两个不同的部分构成,其上是以中央政府为代表的一个自上而下的官制系统,这个官制系统是规模相对较小的;其下是一个地方性的治理单位,由族权、绅权等权威掌控,它在实质上承担着管辖权力,地方权威代替中央完成了国家所不能完成的局部整合。

乡村社会绝大多数事务皆由乡里社会居于社会优势地位的乡绅、族长等来治理,绅权和族权具有相对于国家的独立性和依据血缘、地缘的宗法性。

地方权威的获得并不依赖中央的授权,地方整合之所以能够达成,“在于地方权威的权力来源与地方体密切关联”①。

地方权威的获得与三个要素有关:财富、学位和公共身份。

财产是具有家庭或私有财产的性质,它构成了地方权威的经济基础。

只有具备了一定的经济基础,才能使得部分人脱离直接的生产活动,从而致力于公共事务。

学位是科举考试后获得的功名,它可以增加学位者的社会声望,算是帝国整体制度的承认。

而公共身份的获得需要介入公共事务。

地方权威需要承担一些社会责任,这包括:办地方学务(设馆收徒、修建社学、修撰地方志等)、经营地方公产(义仓、社仓等)、处理地方公务(水利、祭祖等)。

这些活动都需要由乡村公共权威的掌握者们来主持。

而公共威望和身份也就在这些活动中产生。

必须同时具备这三个条件,才能进入地方权威的位置。

这就凸现了地方权威的地方性。

它不是由皇权派生的,也不是自然具备的,而是必须将私产和公务结合起来,地方公共权威必
须产生在共同利益或者说地方集团利益的基础之上,它的合法性的诉求是向内的,而不是由外渗入的。

国家化在这个时期并没有发挥主导作用,是因为传统农业社会社会公共事务相对较少,政府职能也相对简单。

低水平的税赋也难以供养的起庞大的官僚组织。

而准政府性质的乡村公共权威在一定程度上能够将权威地域范围内公共事务处理好,从而在一定程度上完成了对中央国家化的权威的补充和替代。

但是,这不是说这个时期的乡村公共权威具有完全的独立性质。

地方公共权威必须得到中央某种程度的认可。

以绅权的获得为例,绅权的获得必须通过科举考试的形式获得。

科举考试成功的,才能够获得国家的承认。

以儒家文化为主要内容的科举考试制度将国家性的文化伦理纲纪,通过绅士这一特殊阶层在乡村展开,使得地方不致于完全脱离中央而独立存在。

张仲礼先生的《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中的作用的研究》中指出,退休的官员和乡间的知识分子是绅权的主要组成者。

他们依靠个人关系和能力代表当地民众的利益同自上而下的权威进行博弈。

乡村社会公共权威在一定程度上表现为一种起源于社会生活而游离并高于社会之上的一种力量。

二、国家化过程中的乡村公共权威
19世纪中叶,西方帝国主义用鸦片洋枪大炮叩开了古老的中国的大门,“国家”的观念日渐明晰。

传统中国的社会结构受到了猛烈的冲击,近代中国乡村结构性变迁,在20世纪初年由科举制度废除和实行地方自治两大事件中揭开序幕。

随着科举制度的废除、城市化和商业化的拉力、近代教育和报刊业的发展,大批绅士将自己的子女送往城市,或者自己也在城市中寻觅发展机会,并在城市定居下来。

地方精英力量不断外溢。

而战乱不断,使得国家不断增加从农业中的税赋提取,这就使得国家越来越重视基层。

在这个背景下,在县以下设立“乡官制”,“以本地士绅,囊办本地之事”。

给基层头脑“封官”风起云涌,乡官任职也被遵循国家官吏的正规化方式,并由官府进行考核。

同时,地方权威的公共身份的授权由基层转移到官府系统。

国家化的进程,在新中国建立后,更是达到了一个新的高度。

在赶超型发展战略和重工业的战略部署下,国家以农业合作社、人民公社等政权形式取代了农会,通过对土地所有制等经济制度的改造和意识形态的控制,在农村建立了“集权式乡村动员体制”①,国家行政权力冲击了传统的乡村社会控制手段,地方政府及乡村干部通过代理方式实现了对乡村社会权力的垄断。

在“三级所有、队为基础”的基层权力格局下,公社、大队等乡村组织处于国家的行政链条上。

同时,在农村地区建立党的基层组织,实行党的“一元化”领导。

而地方性的宗族势力也在一系列的政治运动中日渐式微。

国家化了的乡村公共权威的社会基础几近全无。

国家权力的下沉,使得乡村公共权威获得路径发生了变化,地方权威与地方政治经济利益的关联度逐渐减弱。

这种模式带来了诸多弊端,表现在以下两个方面:
第一,基层“单轨政治”局面的形成。

乡村公共权威成为了国家权力序列上的一部分,权威的获得来自于官僚制系统的赋权。

在“寄人篱下”的局面下,乡村公
共权威对上负责而不对下负责。

中央权威政令下达容易了,却堵住了自下而上的利益表达的传递渠道,形成了基层“单轨政治”的局面。

第二,阻碍了农村经济发展。

国家化的进程以及后发国家的特殊国情,使得国家必须依赖从农村抽取大量的资源,造成了农村长期处于贫困状态。

同时,生产的高度计划性和严格的身份限制,制约了农民生产的主动性和积极性。

而国家化了的乡村公共权威不能够代表农民与国家进行博弈,在这个博弈过程中农民处于劣势态。

三、国家化和地方性结合下的乡村公共权威
在结束了文化大革命的非常态化时期后,上世纪80年代伊始,中国农村进行了以家庭联产承包责任制为主的经济体制改革,并在此基础上对农村基层管理体制作了相应的变动。

1983年实行政社分开,恢复乡(镇)政府。

1984年,人民公社制废除,国家行政机构的序列提升到乡(镇)一级。

中国共产党在农村的基层组织党支部(含党总支、党委)依然发挥着作用。

上世纪80年代初在农村地区开始,逐步试点和建立了村民委员会。

1982年《宪法》确认了村民委员会的法律地位,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。

至此,在我国农村地区形成了“乡政村治”的政治结构模式。

1998年试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,乡镇政府作为国家在农村地方的基层政权,依法行政,对村民委员会的工作给予指导和帮助,但不直接具体管理村的社会事务。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,依法自治,在党的领导和乡镇政府的指导下,自主管理农村地方的社会公共事务和公共事业。

村民委员会的民主选举、民主管理使乡镇对村干部的控制力在一定程度上弱化,国家对乡村社会的整合趋向参与性、自治性而不是政权性的。

这也使得乡村公共权威的获得重新建立在村民的认同的基础上,实现了乡村公共权威生成的一种地方性回溯。

但是,这种回溯是不彻底的,“在现阶段,除了村民自治的示范村以外,相当多的村庄村民自治的推行较为缓慢,这些村的村治过程就实质而言还是为体现村民自治的精神,作为农村社会基层民主管理形式的村民自治主要停留在制度条文上。

”②乡村公共权威的生成表现出了国家化和地方性相结合的特点。

这主要表现在:
第一,村民委员会的双重身份特征。

随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的人民公社体制的解体和村民委员会制度的建立,传统的行政命令——服从的乡村关系发生了变化,并为“乡政村治”格局所取代。

虽然村民委员会是法定的村民自治组织,村民希望通过自己所选举产生的村委会来控制本村资源,管理本村事务。

法律上规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,依法自治,自主管理农村地方的社会公共事务和公共事业,乡镇政府和村民委员会之间不是领导关系。

但是,同时也强调了乡镇政府的指导作用和村民委员会要协助乡镇人民政府开展工作。

乡镇政府的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻施行。

乡镇政府为了税费征缴、计划生育、兵役等任
务的完成,不得不依赖村民委员会。

这就使得村民委员会具有了双重的身份特征。

这样,乡镇政府就会通过宣传及对选举的解释等各种手段,影响甚至是控制村民委员会的选举,将符合乡镇利益的人选为村委会主任。

而乡镇一级和村委会之间的资源是不均衡的,特别是在那些村资源薄弱的地方,乡镇一级会通过政策、公共产品分配、资金支持等形式影响村民委员会的行为。

《村民委员会组织法》规定,“村民委员会成员不脱离生产,根据情况,可以给予适当补贴。

”但是,在现实运作过程中,很多地区的乡镇政府将村里的财务上提到乡镇一级。

一方面,确实能够在一定程度上防止村委会的成员滥用权力进行寻租;另一方面,村干部实行工资制,就在一定程度上实现了村委会隶属于乡镇,乡村公共政权具有了准政权的性质。

而这是有悖于村民委员会性质的,是不利于村民自治发展的。

第二,两委关系衍射下的国家化和地方性的融合。

虽然家庭联产承包责任制等经济改革促进了农村基层组织的变化,但是党在农村的基层组织党支部(含党总支、党委)依然存在,没有发生多大的变革。

1999年公布的《中国共产党农村基层组织工作条例》第一章第二条规定:“乡镇党的委员会和村党支部(含党总支、党委)是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础,是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。

”《村民委员会组织法》第三条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。

”这就说明了村民自治不是无限制的自治,而是在中国共产党领导下的自治,党支部是农村基层组织的领导核心和村民自治的领导机构。

《中国共产党农村基层组织工作条例》第三章第九条规定,村党支部的主要职责之一便是贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织及本村党员大会的决议。

村民选举产生的村民委员会和带有国家化性质的党支部(含党总支、党委)之间存在张力。

对这个问题的有益探索是在我国很多农村地区试行了两委“一肩挑”模式,即把两委的换届选举有机地结合起来,鼓励党员竞选村委会职位,不参与竞选者和竞选失败者没有参与党支部竞选的资格,竞选村委会成功的党员可以通过党内选举的合法程序兼任党支部的职务,对于竞选成功的非党员,基层党组织应通过合法程序把他们吸收到党组织内部。

这种做法:一方面有利于把农村思想品德好、管理能力强的优秀分子按照党章规定的条件和程序吸引到党组织中来, 增强基层党组织的凝聚力和战斗力; 另一方面有利于党支部书记改变以往家长式的管理方式和一元化的领导方式,充分尊重村民的民主权利,始终把村民利益放在第一位,重新树立党在群众心目中的威信,确保党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行。

两委“一肩挑”更是在某种程度进行了乡村公共权威国家化和地方性的融合。

在这个时期,随着相对于乡村社会而言的国家这个外力逐渐退出农村社会的公益困境,地方黑恶势力导致的社会无序状态,“新移民运动”造成的地方精英流失以及公民社会的不成熟等因素,也使得国家化的制度权威显得尤为重要。

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The Evolution of the Authority of Rural Public under the Game Of Local and National
Bu Qian-xiang
(School of Public Management,Suzhou University,Suzhou 215123,China)
Abstract: Traditional Chinese, generation of rural public authority is endogenous .The clan authority and the gentry have an obvious local characteristic. Social change and institutional changing in rural China has changed the traditional social basis of public authority in the country .In the process of rural public authority and the gradual separation of rural social infrastructure. The disintegration of communes and village self-development, to a certain extent, achieved the definitive source of local back. But this return is not completed, the rural public authority combines the state and local integrations.
Key words: local, national, authority。