从政治学角度比较公共行政与公共管理

危 机 $以 及 全 球 化 和 信 息 技 术 发 展 要 求 加 强 市 场 化 为
取 向 $旨 在 推 行 绩 效 管 理 和 强 调 顾 客 至 上 的 政 府 改 革
运 动 ’ 有 人 把 这 场 运 动 称 为 (新 公 共 管 理 运 动 )""<X VM^K9_UJ:JN<\<:;UGa<\<:;#$以 区 别 于 公 共 行 政 "VM^K9_!‘\9:9H;=J;9G:#’
学 界 所 称 的 公 共 行 政 #有 狭 义 和 广 义 之 分 $ 前 者 指 政 府 对 自 身 事 务 的 管 理 (后 者 指 政 府 对 包 括 自 身 事 务 在 内 的 整 个 社 会 的 管 理 $ &公 共 行 政 是 国 家 行 政 组 织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内 对 国 家 和 社 会 公 共 事 务 的 管 理 活 动$’*0+它 可 以 追 溯 到人类社会早期#脱 胎 于 史 前 社 会 公 共 事 务 的 管 理$ 08世纪末03世纪初#由于德 国学 者 冯 , 史 坦 因 和 美 国 学 者 伍 德 罗 , 威 尔 逊 等 人 的 努 力 #公 共 行 政 作 为 一 门学科建 立 了 起 来#从 而 也 就 开 始 了 其 专 门 性 的 研 究$公共行政的产生与发展对人类社会生活起到了 极 为 重 要 的 作 用 #使 人 类 社 会 的 国 家 管 理 实 现 了 最 初 的现代化$
关 键 词 !公 共 行 政 (公 共 管 理 (传 统 公 共 行 政 (新 公 共 管 理 中图分类号!)/1.!!!!文献标识码!!!!!!文章编号!0..3 /.-0"-../#.- ...0 .4
! ! 自 公 共 行 政 诞 生 以 来 的 0.. 多 年 里 #它 一 直 是 政 府 管 理 的 主 要 形 式 $ 进 入 -. 世 纪 8.!3. 年 代 #一 场 声 势 浩 大 的 新 公 共 管 理 改 革 运 动 #又 使 一 种 具 有 新 特 色的公共管理模式凸显于世$目前我国学界对公共 行 政 与 公 共 管 理 的 区 分 尚 不 十 分 明 确 #一 些 观 点 认 为 这 两 个 概 念 可 以 统 一 英 译 为 &CM^K9_J‘\9:9H;=JF ;9G:’#我们 认 为 这 样 的 做 法 是 不 可 取 的$ 这 只 会 导 致 对 二 者 区 分 不 清 甚 至 相 混 淆 $ 又 由 于 受 国 际 &新 公 共管理运动’的影响#国 内 出 现 不 少 标 榜 &公 共 管 理’ 的代表#但追根求源#其 仍 然 是 西 方 意 义 上 的 公 共 行 政 $ 理 论 上 的 混 淆 #势 必 会 造 成 实 践 中 的 混 乱 $ 鉴 于 此种情况#笔者不揣 浅 陋#试 图 对 公 共 行 政 和 公 共 管 理 作 一 番 比 较 #以 期 达 到 抛 砖 引 玉 的 目 的 $
万方数据
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安 徽 广 播 电 视 大 学 学 报 -../ 年 第 - 期
定量分析工具的 运 用!# 以 公 共 利 益 为 核 心 展 开 对 公共机构与其它社 会 机 构 "各 类 企 业 和 公 共 组 织 等#
以 及 与 个 人 之 间 的 利 益 关 系 问 题 的 研 究 $大 大 拓 展 了
收稿日期!-..2 0- -4 作者简介!张晓磊!073- "#女#安徽全椒人$研究方向%马克思主义理论与思想政治教育$ 基 金 项 目 !-..2 年 度 国 家 社 科 基 金 重 点 项 目 &社 会 主 义 政 治 文 明 建 设 与 中 国 特 色 权 力 监 督 机 制 研 究 ’!.2!II..-"$
败&公共政治管理&公 共 "人 力&财 力&信 息#资 源 管 理
等’
(公 共 管 理 是 以 政 府 为 核 心 的 公 共 部 门 整 合 社 会
的各种力量$广泛 运 用 政 治 的$经 济 的$管 理 的$法 律
的方法$强化政府的 治 理 能 力$提 升 政 府 绩 效 和 公 共
服务品质$从而实现公共的福祉与公共利益’)*-+公 共
公共行政和公共管理在狭义上被用来指公共部 门 管 理 的 两 种 不 同 模 式 ’ 一 方 面 $理 论 界 倾 向 于 把 公 共 行 政 看 成 是 政 府 为 主 体 的 管 理 活 动 $在 国 内 也 被 称 为 行 政 管 理 ’ 因 此 所 谓 公 共 行 政 是 指 政 府 对 国 家 &社 会及自身事务所进行的一系列管理活动’由于公共 行 政 是 政 府 独 特 的 管 理 活 动 $它 必 然 与 政 府 的 本 质 特 性密不可 分’ 有 学 者 指 出$作 为 一 种 特 殊 形 式 的 管 理$行政是与国家的 产 生 联 系 在 一 起 的$是 有 了 国 家 才出现了行政’即所谓行其政事’由于现代政府是 公 众 权 力 的 执 行 者 $承 担 着 建 立 在 委 托 , 代 理 关 系 上 的 管 理 人 角 色 $因 而 如 何 保 持 公 众 权 力 行 使 的 合 法 性 及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑 的 问 题 ’ 公 共 行 政 欲 达 到 上 述 目 标 $在 管 理 中 体 现 政 府 公 共 部 门 (公 共 性 )就 是 核 心 要 素 ’ 事 实 上 $无 论 从 公 共 行 政 主 体 还 是 管 理 手 段 上 看 $公 共 行 政 的 本 质 必 然 是 公 共 的 管 理 活 动 ’ 另 一 方 面 $公 共 管 理 是 指 政 府 及 其 他 公 共 机 构 $为 了 适 应 社 会 经 济 的 发 展 和 满 足 公 众 的 利 益 需 求 $对 涉 及 公 众 利 益 的 各 种 社 会 事 务 所 实 施的有效管理’它强调的是政府的社会管理和公共 服务职能$而弱化 了 政 府 的 政 治 统 治 职 能’ 因 此$公 共 管 理 的 着 眼 点 应 该 是 社 会 事 务 的 管 理 $社 会 性 是 公 共管理的内涵’原 因 在 于%第 一$公 共 管 理 主 体 的 社 会 性 内 涵 ’ 公 共 管 理 的 主 体 是 国 家 &政 府 和 社 会 公 共 组织’国家存在于 社 会 之 中$以 社 会 的 存 在 为 基 础! 政 府 是 国 家 的 伴 生 物 $政 府 的 生 命 力 来 自 于 它 的 社 会 服务作用!社会公共 组 织 本 身 就 是 社 会 自 我 管 理&自
管 理 是 由 管 理 行 政 发 展 而 来 的 $是 一 种 新 型 的 社 会 治
理 模 式 $在 -. 世 纪 3. 年 代 以 来 的 全 球 性 行 政 改 革 的 进 程 中 出 现 $是 西 方 国 家 针 对 政 府 管 理 极 权 化 和 官 僚
主义化所导致的垄 断$低 效 率$财 政 赤 字 和 各 种 社 会
从 历 史 发 展 的 脉 络 上 我 们 不 难 看 出 $公 共 管 理 是
在公共行政的发展中成长起来的’公共管理是对公
共行政的继承和扬 弃$是 对 公 共 行 政 的 延 续 和 发 展’
本文试图比较的是传统的公共行政与此次新公共管
理 的 不 同 之 处 $一 方 面 在 于 指 出 部 分 (公 共 管 理 )的 标
一 $公 共 行 政 与 公 共 管 理 是 不 同 历 史 时 期 的 事 物 在 西 方 #公 共 行 政 学 本 身 大 体 经 过 了 早 期 传 统 的 公 共 行 政 学 和 /.!8. 年 代 以 后 的 新 公 共 行 政 学 两 大 阶段$早期传 统 的 公 共 行 政 学 发 端 于 07 世 纪 末 -. 世纪初#形 成 于 -. 世 纪 -. 年 代#并 持 续 到 /. 年 代$ 其主要特点%" 多 采 用 法 理 式 或 旧 制 度 主 义 的 研 究 方 法 #并 以 政 府 组 织 结 构 或 官 僚 体 系 作 为 主 要 研 究 对 象(# 坚持政治与行政二分论#只强 调 行 政本 身 的原 理性研究#忽视政治过程或政策过 程 的作 用($ 强 调 以&效率’为核心$发端于4.年代)流 行 于 /. 年代 后 期 和 8. 年 代 的 新 公 共 行 政 学 对 传 统 的 公 共 行 政 学 提
所以我们认为传统公共行政与新公共管理是两 个 有 不 同 理 念 的 行 为 模 式 $相 比 较 而 言 新 公 共 管 理 更 能 体 现 当 代 的 时 代 特 征 $在 我 们 这 个 时 代 它 充 分 体 现 了 市 场 的 作 用 $更 具 符 合 时 代 特 征 的 科 学 性 ’
三 !传 统 公 共 行 政 与 新 公 共 管 理 的 政 府 所 起 的 作 用以及实现政策目标的机制不同
榜行为$从而澄清两 者 的 关 系$另 一 方 面 也 在 于 引 起
大家对新公共管理的继续关注与研究’
二 !传 统 的 公 共 行 政 与 新 公 共 管 理 的 理 论 基 础 和
认识论基础是不同的
传 统 的 公 共 行 政 是 以 政 治 理 论 $特 别 是 早 期 的 社
会科学提出的社会和政治评论为基础的’而新公共
以往公共行政学的 研 究 领 域%它 涉 及 的 对 象$除 了 政
府组织管理外$还包 括 一 般 的 社 会 公 共 组 织&公 益 性
组织或非政府 组 织 ""&(#&非 营 利 组 织 ""V(#的 管 理 问 题 !它 涉 及 的 主 题 众 多 $如 政 府 与 市 场 &政 府 与 企
业 &政 府 与 社 会 &外 部 性 &公 共 物 品 &公 共 选 择 &政 府 失
安 徽 广 播 电 视 大 学 学 报 -../ 年 第 - 期
从政治学角度比较公共行政与公共管理
张 晓 磊 !! 杨 ! 术
"南京师范大学 公共管理学院!南京!-0..78 #
摘!要!目前我国学界对公共行政与公共管理的区分 尚 不 十 分 明 确#给 实 际 工 作 带 来 了 诸 多 的 不 便$本 文 从 传 统 公 共 行 政 与 新 公 共 管 理 的 历 史 发 展 顺 序 #理 论 和 认 识 论 基 础 #政 府 所 起 的 作 用 以 及 实 现 政 策 目 标 的机制#管理方式与手段#公务员回应对象以及对公 务 员 的 看 法 等 五 个 方 面 进 行 比 较 分 析#得 到 了 二 者之间关系的有关结论$
管 理 是 以 经 济 理 论 $尤 其 是 基 于 实 证 社 会 科 学 的 更 完
善的对话为基础 的’(西 方 近 代 的 政 治 学 说$尤 其 是
西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有
关 国 家 权 力 $民 权 $民 意 $政 府 结 构 以 及 政 治 过 程 等 基
本 概 念 和 范 畴 $提 供 了 经 典 的 以 理 论 思 辩 为 特 征 的 研
出诸多挑战#主要表现%" 由单纯 的法理 或制度 性研 究方法向 运 用 多 学 科 的 理 论 成 果 和 研 究 方 法 转 变( # 抛弃了政治与 行 政 二 分 论#把 政 治 或 政 策 与 行 政 看 成 是 政 府 管 理 中 的 连 续 或 交 融 的 过 程 #开 始 重 视 政 府管理中的政 策 问 题 研 究($ 由 仅 仅 以 效 率 研 究 为 核 心 转 向 更 关 注 公 平 )责 任 和 伦 理 等 行 政 民 主 性 价 值 取向的研究$
公 共 管 理 学 是 8. 年 代 末 期 以 后 因 为 受 到 公 共 政 策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公 共行政学的基 础 上 形 成 的$ 其 主 要 特 点%" 在 综 合 运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角 来 研 究 公 共 管 理 问 题 #在 重 视 定 性 分 析 的 同 时 更 强 调
究方法’)*1+政治学是公共行政的母学科$对公共 行 政
的 形 成 和 发 展 也 产 生 了 巨 大 的 影 响 $政 治 学 的 一 些 基
本力量和价值观$如 主 价 值$多 元 政 体$公 民 参 与$
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万方数据
社会主义$法治$正 当 程 序 等 一 直 支 配 着 公 共 行 政 学 者 的 研 究 ’ 而 (新 公 共 管 理 则 是 以 自 利 的 决 策 人 为 假 设$基于公共选择代 理 人 理 论 及 其 交 易 成 本 理 论$以 传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的$ 其核心点 在 于 强 调 经 济 价 值 的 优 先 性$强 调 市 场 机 能$强调大规模使用 企 业 管 理 的 哲 学 与 技 术$强 调 顾 客 导 向 的 行 政 风 格’)*4+传 统 公 共 行 政 长 期 以 来 一 直 赞 同 (政 府 应 该 像 工 商 企 业 那 样 来 运 行 )的 主 张 $而 新 公 共 管 理 不 但 主 张 应 该 采 用 工 商 企 业 管 理 的 技 术 $而 且也应该采用工商企业的某些价值观念’