佛山市人民政府关于印发佛山市“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知

佛山市人民政府关于印发佛山市“十三五”深化医药
卫生体制改革规划的通知
文章属性
•【制定机关】佛山市人民政府
•【公布日期】2017.11.27
•【字号】佛府〔2017〕92号
•【施行日期】2017.11.27
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】卫生体制改革
正文
佛山市人民政府关于印发佛山市“十三五”深化医药卫生体
制改革规划的通知
佛府〔2017〕92号
各区人民政府，市政府各部门、直属各机构：
现将《佛山市“十三五”深化医药卫生体制改革规划》印发给你们，请遵照执行。

执行过程中遇到的问题，请径向市深化医药卫生体制改革（建设卫生强市）领导小组办公室反映。

佛山市人民政府
2017年11月27日
佛山市“十三五”深化医药卫生体制改革规划为全面深化医药卫生体制改革，推进卫生强市建设,打造健康佛山，根据《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（国发〔2016〕78号）和《广东省人民政府关于印发广东省“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（粤府〔2017〕55号），制定本规划。

一、规划背景
“十二五”期间，在市委、市政府的领导下，各区、各有关部门认真贯彻落实国家和省委省政府的决策部署，坚持为人民健康服务的方向，按照保基本、强基层、建机制的要求，强化政府责任，创新体制机制，不断深化医药卫生体制改革，实现了阶段性目标。

（一）“十二五”期间深化医改取得的较大进展。

1.基本医疗保险实现全覆盖。

全市医疗保障能力和管理水平进一步提高，城乡居民社会养老保险参保人数和城乡居民医疗保险参保人数分别达到6
2.6万人、207万人，覆盖率分别为100％和98％。

建立了大病保险制度；政策范围内报销比例和年度内基金最高支付限额不断增加，医疗保险水平进一步提高。

职工医保政策规定范围内的住院医疗费用平均报销比例达90％；居民医保实现市级统筹，政策范围内报销比例达到75％。

2.基本药物制度得到巩固完善。

巩固政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度成果，落实基本药物全部配备使用和医保支付政策；有序推进村卫生站实施基本药物制度，执行基本药物制度各项政策，同步落实对乡村医生的各项补助和支持政策；进一步规范基层医疗卫生机构用药行为。

全市所有政府办基层医疗卫生机构基本药物实行零差价销售，并增加不超过基本药物品规数40％的非基本医保药物，满足基层诊疗需求。

3.基层医疗卫生机构服务能力进一步增强。

按照填平补齐的原则，支持村卫生
站、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，共改建、扩建22间社区卫生服务中心（镇卫生院），新建96个社区卫生服务站，基层医疗卫生机构达标率达到100％。

围绕“人人享有基本医疗卫生服务”目标，构建15分钟社区卫生服务圈，实现基层医疗卫生服务全覆盖。

全市现有社区卫生服务中心（站）365个、乡镇卫生院11个、村卫生站62个，实现基层医疗卫生机构医疗服务量占比达65％。

“十二五”期间，全市全部实施标准化建设，20间镇（街道）医院从一级甲等医院晋升为二级甲等医院。

4.公共卫生服务体系不断完善。

加强公共卫生管理体制机制，市、区、镇（街道）三级建立疾病预防控制、卫生监督、采供血、职业病防治等专业公共卫生服务体系，突发公共卫生事件应急体系不断完善；全市临床用血100％来自无偿献血。

重大传染病防控效果凸显。

加强蚊媒监测，建立了覆盖区、镇（街道）、村居的蚊媒监测网络，设置了近500个蚊媒监测点，综合整治城乡环境卫生。

落实慢性非传染性疾病防治工作。

基本构建了以疾病预防控制机构为龙头、专科或综合医疗机构为依托、基层医疗卫生机构为网底的慢性非传染性疾病防治网络。

免疫规划工作扎实开展，卡介苗、脊髓灰质炎、麻疹、乙肝等疫苗接种率达98％以上。

5.居民健康水平进一步提高。

2015年全市居民平均期望寿命达80.47岁，孕产妇死亡率8.66/10万，婴儿死亡率2.25‰，达到了“十二五”时期深化医改提出的目标，居民健康水平高于全省、全国平均水平，达到中等发达国家水平。

（二）“十三五”期间面临的主要问题。

1.医疗资源分布不均。

全市医疗卫生资源总量不足，质量有待进一步提高，多元化办医格局尚未有效形成,医疗卫生资源配置水平距离卫生强省、强市标准仍有差距。

2.基层医疗卫生机构服务能力有待进一步提高。

全市基层医疗卫生机构人才不足，存在“引不来、留不住”的现象。

现有体制机制难以保障基本医疗和基本公共
卫生服务的提供效果，制约了基层医疗卫生机构服务能力的提高。

3.健康观念未完全转变。

部分医疗卫生机构和居民的健康观念尚未完全转变，部分停留在以治疗疾病为中心，而不是以健康为中心，对分级诊疗的接受程度有待提升。

医疗和卫生融合程度不够，未完全建立起预防为主、防治结合的机制，重治疗、轻预防的现象仍然存在。

4.医疗保障体系有待进一步完善。

全市医疗保障基金管理职能须进一步加强，现行医保支付方式对医疗机构的约束和激励作用不足，与分级诊疗等制度相配合的医保报销政策有待完善。

5.医疗卫生监管手段缺乏。

对各级医疗卫生机构的监管方式较为单一，尚未建立起医疗服务全行业监管、全流程监管和信用监管体制。

对医疗卫生机构的监管力度较为薄弱，奖惩机制和监管信息公开机制有待进一步完善。

6.改革创新的意识和推动力需要进一步加强。

医疗、医保、医药的联动改革仍须增强。

公立医院综合改革、分级诊疗制度、药品供应保障制度、全民医保制度和综合监管制度仍须进一步深入探索。

对公立医院的管理体制、人事薪酬、供应链改革等还要加大改革力度。

（三）“十三五”期间面临的主要形势。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是建立健全基本医疗卫生制度、深入推进医药体制改革的关键时期。

当前，全市社会经济发展水平不断提升，人民对健康的需求日益增长，但卫生资源总量不足、结构不合理、分布不均衡、供给主体相对单一、基层服务能力薄弱等问题仍比较突出，维护和促进人民健康的制度体系仍须不断完善。

随着医药卫生体制改革进入攻坚期和深水区，深层次体制机制矛盾的制约作用日益凸显，改革的需求愈加强烈，改革的难度越发增大，利益格局调整更加复杂，改革的整体性、系统性和协同性明显增强，任务更为艰巨。

面对新的形势和挑战，需要在巩固前期改革成果、认真总结经验的基础上，进一步统一思想，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断深化医药卫生体制改革，加快完善医疗卫生服务体系，坚持公立医院公益性的基本定位，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，落实政府办医责任，统筹推进医疗、医保、医药改革，坚持分类指导，坚持探索创新，破除公立医院逐利机制，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。

着力推进分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障和综合监管制度的基本医疗卫生制度建设。

二、基本原则
（一）坚持以健康为中心。

将以治疗疾病为中心转变为以健康为中心，树立正确的健康观念，以公平可及、群众受益为目标，坚守底线、补齐短板，做出更有效的制度安排，维护基本医疗卫生服务的公益性，使全市人民在共建共享中有更多获得感，提升市民健康水平。

（二）坚持保基本、强基层、建机制。

夯实基层医疗卫生机构，推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，提升基层医疗卫生的职业吸引力和服务能力，以问题为导向推动制度创新和攻坚突破。

（三）坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合。

在基本医疗卫生服务领域，坚持政府主导，落实政府责任，加强公立医院公益属性，激发公立医院的管理活力。

在非基本医疗卫生服务领域，适当发挥市场机制，加强规范引导，满足多样化、差异化、个性化健康需求。

（四）坚持推进供给侧结构性改革。

实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，优化医疗卫生供给侧治理能力和要素配置，提升服务效率和质量。

（五）坚持医疗、医保、医药联动改革。

统筹推进医院管理、价格改革、医保支付、薪酬分配等制度建设，提高政策衔接性。

落实部门责任，解放思想、主动作为，以自我革命的精神推进改革，形成部门合力。

（六）坚持突出重点、循序推进。

理清改革内在逻辑，突出关键环节，及时总结经验，发挥重点改革的突破性作用和试点的带动效应。

把握好改革的力度和节奏，注重统筹兼顾，积极稳妥推进改革。

三、主要目标
到2017年年底，全市城市公立医院综合改革全面推开，分级诊疗、现代医院管理、基本医疗保障、药品供应保障和综合监管制度框架基本建立。

全面取消全市公立医疗机构药品和医用耗材加成，逐步调整基本医疗服务价格，初步建立公立医院较为合理的科学补偿机制。

基层医疗卫生服务基础设施条件显著改善，服务能力明显提升。

基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架。

分级诊疗政策体系逐步完善，现代医院管理制度和综合监管制度建设加快推进，初步构建起布局合理、分工协作、协同发展的医疗服务体系。

到2020年，建立与全市经济社会发展水平相适应的健康服务体系，基本医疗卫生制度较为完善，医疗卫生综合实力达到国内先进水平，主要健康指标达到中等发达国家（地区）同期水平。

公立医院财政投入机制、价格形成机制、人事薪酬机制改革和人才队伍、信息化建设等进一步完善，分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度等全面实施，卫生强市全面建成，全市居民人均预期寿命提高到81岁，孕产妇死亡率下降到10/10万以下，婴儿死亡率下降到3‰以下，5岁以下儿童死亡率下降到8‰以下，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到25％以下。

四、重点任务
（一）创建卫生强市，构建协同发展的医疗服务体系。

以《佛山市区域卫生规划（2016—2020年）》《佛山市医疗机构设置规划（2016―2020年）》和《中共佛山市委佛山市人民政府关于深化医药卫生体制改革建设卫生强市的决定》引领全市医疗卫生服务体系建设，科学合理确定公立医疗机构布局、数量和规模，明确各层级、各类别医疗机构的功能定位，加快完善医疗卫生服务体系，建设卫生强市，打造珠江西岸区域医疗卫生中心。

1.加快构建分级诊疗服务模式。

贯彻落实全市分级诊疗实施方案，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，发挥全科医生作用，推广实施家庭医生签约服务。

逐步扩大基层首诊病种范围，建立健全转诊指导目录，制定常见病转诊指征、规范和流程，完善双向转诊程序和管理系统，明确转诊标准，重点畅通患者向下转诊渠道。

逐步增加公立医院通过基层医疗卫生机构和家庭医生预约挂号和转诊服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。

逐步提高预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例。

逐步减少三级医院普通门诊中常见病、多发病、慢性病的就诊人次。

鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。

推进急慢分治格局的形成，在医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间建立起科学合理的分工协作机制，完善治疗—康复—长期护理服务链。

以提升基层医疗卫生服务能力和引导优质医疗资源下沉为导向，推动构建不同形式的医疗联合体，以业务技术、管理、资产为纽带形成责任和利益共同体。

探索康复医疗服务分级诊疗试点。

加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。

制订佛山市医师多点执业工作方案，推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。

2.推进和规范医联体建设。

按照政府主导、自愿组合、区域协同、方便群众的
原则，破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面存在的壁垒，推动优质医疗资源共享和下沉基层，建立医疗资源纵向联合体，形成责、权、利明晰的区域协同服务模式，促进提升基层服务能力。

鼓励组建人、财、物、信息和技术等资源高度统一的紧密型医联体或医院集团。

探索通过医师多点执业、加强基层医疗卫生机构药物配备、对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等方式，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制。

积极引导公立医院参与分级诊疗，进一步完善医保支付和医疗服务价格政策，形成医保差异支付，引导三级公立医院收治疑难复杂和危急重症患者，逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。

3.全面实施家庭医生签约服务制度。

在基层医疗卫生机构组建全科医生服务团队，对签约居民提供基本医疗、基本公共卫生和个性化健康管理等服务，签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人分担。

通过签约居民优先就诊、畅通双向转诊、慢性病长处方等优惠政策，引导签约居民优先利用家庭医生服务，构建以家庭医生为基础的有序诊疗秩序。

完善家庭医生收入分配机制和综合激励机制，签约服务费主要用于对全科医生团队的激励。

家庭医生签约服务制度优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等人群，以及高血压、糖尿病、结核病等慢性病和严重精神障碍患者。

到2017年年底，家庭医生签约服务覆盖率达到30％以上，重点人群签约服务覆盖率达到60％以上。

到2020年，将签约服务扩大到全人群，基本实现家庭医生签约服务制度全覆盖。

4.建立健全区域卫生资源共享机制。

大力推进面向基层、偏远地区的远程医疗服务体系建设，利用信息化手段促进医疗资源纵向流动，鼓励二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程服务，提高优质医疗资源可及性和服务效率。

鼓励社会力量举办区域医学检验、医学影像、病理诊断、消毒供应和血液净化机构，鼓励公立医院面向区域提供相关服务，实现区域资源共享。

加强医疗质量控制，实现同级医疗机构间以及医疗机构与独立检查检验机构间检查检验结果互认。

加快区域信息平台
建设，完善分级诊疗信息管理功能。

到2020年，分级诊疗信息管理基本覆盖全部医院、卫生院和社区卫生服务中心。

5.提升基层医疗卫生服务能力。

加强基层医疗卫生服务能力建设，实施《佛山市医疗卫生强基创优行动计划（2016—2018年）》，以常见病、多发病诊断和鉴别诊断为重点，强化乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力建设。

加强基层医疗卫生机构能力建设和学科建设，重点加强传染病、精神疾病、急诊急救、重症医学、肾脏内科（血液透析）、妇产科、儿科、中医、康复等临床专科建设。

推动基层医疗卫生机构开展康复综合评定等医疗康复项目。

鼓励大医院医师、退休医师到基层医疗卫生机构执业或开设诊所，制定城市高级职称医务人员到基层医疗卫生机构坐诊特殊政策，把大医院的技术传到基层。

鼓励公立医院资源丰富的区域将过剩的公立医院转型为社区卫生服务机构、专科医院、康复医院和护理院。

规范社区卫生服务管理，提升社区卫生服务能力。

促进先进适宜技术的普及普惠，提升基层疾病诊疗水平。

放开基层医疗卫生机构医疗技术临床应用限制。

允许卫生院、社区卫生服务中心在保持公益一类性质不变的情况下，实行公益一类财政供给、公益二类事业单位管理。

探索多种形式举办基层医疗卫生机构，鼓励与上级医疗机构一体化运作。

进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资制度，可按规定提取一定比例用于增发奖励性绩效工资，不纳入绩效工资总量。

巩固完善多渠道补偿机制，落实基层医疗卫生机构核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法。

建立完善机构负责人目标管理责任制考核机制，对机构负责人实行任期目标管理责任制，对其他人员的考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等。

6.科学合理引导群众就医需求。

合理引导群众首诊需求，实现“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的就医秩序，提高基层首诊率。

结合功能定位，明确不同级别医疗机构的医疗服务范围，对于超出功能定位和服务能力的疾病，为患者提
供相应转诊服务。

在三级医院及具备条件的二级医院推行“日间手术”。

推行基于技术能力的分级诊疗模式，完善双向转诊程序，建立二、三级医院全科医学科与家庭医生转诊对接机制。

引导社会力量举办康复医院、护理院，显著增加慢性病医疗机构提供康复、长期护理服务的医疗资源，加强残疾人专业康复机构建设，形成疾病诊疗—康复—长期护理连续服务模式。

2018年年底前，要制订转诊指导目录，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道。

（二）建立现代医院管理制度。

1.落实政府办医主体责任，实行管办分开，研究设立公立医院管理机构。

改革公立医院管理体制，按照政事分开、管办分开、简政放权、提高效率的原则，加快建立“回归公益性、调动积极性、保障可持续性”的管理体制和运行机制。

加快转变政府职能，全市各级有关行政主管部门从直接管理公立医院转变为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。

成立公立医院管理委员会，履行政府办医主体职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等。

明确办事机构，承担管理委员会的日常工作，统筹整合对公立医院的管理职责，加强对公立医院的管理，承担政府办医职责。

2.落实公立医院运营管理自主权，建立现代公立医院管理制度。

各级各类公立医院应制定章程，明确医院的职责。

明确落实公立医院人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。

建立健全公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行。

落实职工代表大会表决通过医院岗位设置方案、岗位管理制度、工资分配方案等民主管理权。

资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。

制定和实施院长聘任管理制度、任期目标责任制和考核问责制。

探索建立和实施公立医院院长目标年薪制。

公立医院要按照医院
财务管理制度等规定，根据发展定位、发展规划、工作目标和资源状况，强化成本核算，严格执行预算并进行监控分析和评价，实现全程动态管理。

加强预决算、成本核算、经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。

实施公立医院财务报告制度和审计制度。

实施三级公立医院总会计师制度。

推进实施后勤保障与服务社会化改革措施。

加强公立医院党的建设，发挥公立医院党委的领导核心作用，全面加强公立医院基层党建工作。

3.完善公立医院绩效评价制度和信息公开制度。

建立以公益性为导向的公立医院绩效考评体系，突出功能定位、职责履行、质量与安全、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制、可持续发展能力和社会满意度等考核指标。

完善公立医院绩效工资制度，结合公立医院功能定位、人员总额、工作负荷、服务质量、服务效果等，合理确定绩效工资总量，建立绩效工资水平动态调整机制。

对工作时间之外劳动较多、高层次医疗人才集聚、公益目标任务繁重、开展家庭医生签约服务的公立医疗机构，在核定绩效工资总量时予以倾斜。

加强对医务人员的长期激励，建立以公益性为导向的绩效考核机制，适度提高薪酬水平。

加强对公立医院的绩效评价考核和结果应用，考核结果与公立医院财政补助、医保基金支付、薪酬总体水平、医疗卫生机构登记评审以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。

各级公立医院要探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的医务人员评价体系。

完善公立医院信息公开制度，每年向社会公布收支情况、绩效考核、质量安全、价格、转诊、医疗费用和满意度等信息，并进行排序和公示。

利用信息化手段对所有公立医院门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核。

开展对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。

4.建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。

在现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量或聘用制人员指标，创新机构编制管理方式，逐步实行公立医院机构编制备案制管理。

开展公立医院人事管理制度改革，在岗位设置、收入分配、职称
评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。

实行聘用制度、岗位管理制度、公开招聘制度等人事管理制度。

简化专业技术人员招聘程序，对医院紧缺的专业技术人员或高层次人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘。

人员由身份管理向岗位管理转变，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。

增加基层医疗卫生机构中、高级岗位比例，拓宽医务人员职业发展空间。

按照国家部署，探索实行院长年薪制，制定年薪标准、考核评价办法。

探索医务人员目标年薪制，将综合绩效考核结果与收入分配挂钩。

允许公立医院突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。

力争到2018年，人员经费支出占业务支出比例达到40％以上。

医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查和检验等业务收入挂钩。

5.全面取消药品和医用耗材加成，破除以药补医机制，建立科学补偿机制。

2017年全市所有公立医院取消药品（中药饮片除外）和医用耗材加成。

公立医院因取消加成而减少的收入，按照调整医疗服务价格补偿80％，财政专项补偿10％，医院自行消化10％的原则予以补偿。

切断医院和医务人员与药品、医用耗材间的利益链，建立和完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。

按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院良性运行和发展。

2018年全市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30％以下，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到18元以下。

6.建立可持续的财政投入保障机制。

贯彻落实国家、省关于完善政府卫生投入政策，制定实施公立医院补偿政策，科学界定并落实政府投入责任，将符合政府保障范围、符合区域卫生规划的公立医院基本建设及设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务、保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等经费纳入政府。