区域大气污染治理中的政策工具：我国的实践历程与优化选择

区域大气污染治理中的政策工具：我国的实践历程与优化选择
作者：赵新峰袁宗威责任编辑：网络部信息来源：《中国行政管理》发布时间：2017-08-25
【摘要】如何有效率地控制区域大气污染，供给区域各主体共同支付意愿下的空气质量，是我国当前及未来一段时间需要着力解决的区域公共问题。

其中，对用于这一问题解决的、具有“细胞形态”的、尚显薄弱的区域政策工具的系统研究，具有重要的理论价值和现实意义。

本文在深入研究区域大气污染治理政策工具的理论、概念和分析框架的基础上，结合我国区域大气污染防治实践，梳理总结其中政策工具的发展历程及其演进特点，最后依据工具选择的环境和目标，提出完善区域大气污染治理政策工具体系，推进区域大气治理政策工具整合创新的工具优化选择建议。

【关键词】区域大气污染；政策工具；优化选择；整合创新
一、区域大气污染治理政策工具：理论、概念与分析框架
政策工具也可称为“治理工具”，是“人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体手段和方式”。

由于社会问题和政府目标复杂多样，政策工具名目繁多、特性不一，国内外学者在研究界定工具类别时所依据的标准难以统一，比较普遍采用标准的有“强制程度”、“政府支出”、“作用机理”等。

其中，政府介入程度或“强制程度”是众多组织、个人划分环境领域政策工具的重要标准。

本文依据“强制程度”标准将环境政策工具划分为管制型政策工具、市场型政策工具和自愿型政策工具三大类。

在区域政策工具的基础性分类研究中，工具的分类方法很多，但均突出协调区域政策工具（主要是指区域政府间政策工具的互动与协调），强调区域政策协调工具的重要意义。

为更好地判断这一互动与协调的程度，本文提出“区域政府间政策工具的协同程度”的概念。

现实问题往往引导甚至决定着理论研究的开展。

近年来，以“复合型”、“区域性”为主要特征的大气污染问题严重影响着我国人民生活质量和健康水平的提高，为此，中国政府出台了一系列法律法规标准、专项行动计划等，取得了一定成效。

但在理论研究方面，国内学者对更具操作性的大气污染治理政策工具的研究仍较为薄弱，开展大气污染治理政策工具的系统研究显得十分迫切，在此意义上，区域大气污染治理政策工具的优化也是一项具有开拓性的研究。

区域大气污染治理政策工具是指人们为解决“区域性”大气污染问题，实现“区域性”大气污染高效治理目标而采取的一系列具体手段和方式，可从以下三个维度进行分析界定与设计选择：
1、区域大气治理政策工具的强制程度
强制程度主要是判断政策工具在应对区域大气污染时，其控制个体和组织行为的程度。

区域大气治理政策工具可划分为三大类：一，管制型政策工具，政府干预大气污染治理特征最为显著的政策工具；二，市场型政策工具，可细分为“利用市场”和“创建市场”两个子类；三，自愿型政策工具，非政府主体参与区域环境治理的可能性思潮下的产物。

基于我国区域大气污染治理，本文采用八条标准与条件评估分析各类政策工具。

详见表1。

由表1可知，在不同的标准与条件下，政策工具的“强制”程度是以组合形式存在的，难有统一标准。

同时，从时间角度看，区域大气污染治理政策工具体系的“强制”程度应因时而变。

2、区域政府间大气治理政策工具的协同程度
协同程度主要是判断政府组织在应对区域大气污染时，其使用的政策工具间的相互关系，包括中央政府与区域内陆方政府间政策工具的纵向关系和区域地方政府间政策工具的横向关系。

环境的“分区”治理既是国家整体行政体制在环境领域的延伸和再现，也在一定阶段和程度上，契合了各地在环境“损害成本”的异质性，但治理工具在应对具有流动性的大气污染问题时稍显不足，亟需从区域整体出发，通过纵向上央地间政策工具的互动与横向上地方间政策工具的协调整合，实现区域大气污染治理成本的最小化。

现实中，区域政府间大气治理政策工具的协同程度则因时因地而包含冲突、
互动、合作、协调等多层含义。

3、区域大气治理政策工具的整合程度
整合程度主要是衡量或判断在区域大气污染治理中，政策工具系统聚合的广度与深度。

区域大气治理政策工具中，整合的主要内容包括组织架构、信息系统和资金管理三个方面。

区域大气治理政策工具的选择包括环境认识、目标确定、工具分析以及最终的工具选择和改进等多个环节，需要做好工具本身特性的分析评估，以及区域大气治理政策环境和政策目标等影响因素的分析界定。

结合以上理论基础和概念体系的研究，本文提出区域大气污染治理政策工具的分析框架。

如图1。

二、我国区域大气污染治理政策工具的实践历程
四十多年来，我国大气污染治理经历了从点源治理到集中控制，从城市环境综合整治到区域污染防治的转变，治理工具也经历了从单一管制型向多元组合型发展的转变。

本文结合第一部分所提出的政策工具分析框架，尝试以对我国发展具有重大影响的“五年规划”的时间节点为划分依据，将我国区域大气污染治理实践划分为两个阶段，分别研究我国在两个时期内的政策工具特点、选择与效果。

具体如表2。

1、主要大气污染物控制区中的政策工具实践
1995年，我国二氧化硫和酸雨污染问题已非常严重，采取有针对性的措施进行治理已迫在眉睫。

1995年—2005年这一阶段的政策工具在日渐丰富的同时，依赖纵向上的中央权威进行区域政策工具协同整合的特征十分明显。

针对于二氧化硫和酸雨等污染严重、危害较大的主要大气污染物的控制，高“强制性”的政策工具因其易于操作、效果明显而被更多地选择使用。

具体表现为：一，管制型政策工具居于主导地位，并不
断细化完善；二，市场型政策工具被渐进引入；三，自愿型政策工具初现端倪。

这一时段，主要大气污染物排放控制的政策工具在横向上政策工具间的互动与协调上处于缺位状态，两控区中的政策工具整合主要体现在二氧化硫和酸雨的信息监测和管理加强方面。

“控制区”的划定，多种防治政策工具的选择使用对我国酸雨和二氧化硫污染恶化势头的控制起到了重大作用。

但仅就主要大气污染物划定控制区的做法，在应对以细颗粒物（PM2.5）为主要特征的区域复合型大气污染时就显得非常单薄。

2、重点区域大气污染防治中的政策工具实践
2006年至今这一时期的政策工具也有了较大的发展，突出表现为层次分明、形式多样、内容丰富、应用广泛，尤其是横向上的区域政府间大气治理政策工具的互动协调取得了突破性的进展。

在应对当前区域复合型大气污染时，为取得可控效果，管制型政策工具仍处于主导地位，选择使用率高，市场型和自愿型政策工具则较好地起到了辅助作用。

在这一阶段，区域政府间大气治理政策工具的协同程度得到进一步增强。

在这一时期的区域性重大空气质量保障活动以及区域大气污染综合防治中，中央政府更多扮演指导和督促的角色。

北京、上海等工具实践较发达的地方政府在工具选择使用上，对区域内其他地区也起着积极的引领示范作用。

通过组织架构、信息系统的建设以及资金工具的多元化发展，区域大气污染治理政策工具的整合创新也有了坚实的基础。

就目前来看，通过近些年区域大气污染防治工具的广泛应用，重点区域大气污染防治工作取得了一些阶段性成绩，大气环境恶化的势头得到有效控制。

但我国区域性复合型大气污染形势依然非常严峻。

长远来看，这一时期的政策工具的实施效果有待进一步的观察研究。

三、我国区域大气污染治理政策工具的优化选择
我国区域大气污染治理政策工具选择的环境因素包括以下三个方面：
首先，我国区域大气污染的基本情况。

现阶段，我国区域污染呈现复合状态，区域大气污染的同步性、整体性明显。

我国现在及未来一段时间内，所应对的大气污染主要是重点区域复合型大气污染，这一判断在现行或正在编制的法律法规和中长期规划中均有印证。

其次，区域大气治理政策工具选择的制度与技术背景。

在制度层面：纵向上，中央政府相对主动，而区域内的地方政府往往只是遵照执行或有条件地贯彻实施；横向上，尚难以实现政策工具自发协调、整合、创新的目标。

在技术层面，我国近年来已基本完成了重点区域环境空气质量监测体系建设，但挥发性有机物、扬尘与移动源排放等的监测统计体系还不甚完善，大气监测、统计能力仍显薄弱。

最后，工具选择实践中的突出问题。

一是过度依赖管制型政策工具，不仅容易形成工具选择上的“路径依赖”，实施的成本也相当高。

二是区域政府间横向政策工具协调不足，缺乏系统长效的区域政府间横向工具协调。

通过分析区域政策工具选择的环境及其存在的问题，政策工具选择还需完成以下两个步骤的工作。

1、完善区域大气污染治理政策工具体系
现阶段，我国区域大气污染治理政策工具体系的完善，需从强制程度下的三个工具类别进行有协调的努力：
第一，进一步完善管制型政策工具，提高执行效率。

当前污染物排放总量仍远高于空气自净能力，且我国尚处于推进工业化和城镇化的重要时期，需要进一步完善管制型政策工具，选择运用更加严格的控制标准与规定，并逐步提高工具在应对新情况的执行效率。

第二，发挥市场型政策工具的积极作用。

可从以下两个方面进行着力：一方面，具体分析与完善“利用市场”型工具，如扩大排污收费工具的应用范围、推进税收工具与我国税制的整体改革相衔接、丰富补贴的应用形式等。

另一方面，推进“创建市场”型工具的适时应用，基于“节能减排得收益、获补偿”原则的区域生态补偿工具的应用，可通过纵向和横向上的财政转移支付来实现。

第三，细化自愿型政策工具。

如：完善信息的收集、识别、公开
与共享；有序推进节能减排自愿协议在区域政府间和区域内企业和社会组织等主体两个层面的达成；从自我管制、监督管理、智力支持等多个方面实现公众参与；全方位开展环境宣传教育，促进绿色发展理念的树立和大气环境保护知识的普及。

2、推进区域大气治理政策工具的整合创新
基于区域整体理性的“协调性整合”是推进区域大气治理政策工具的整合创新的根本之策，其中的关键抓手包括组织架构、信息系统和资金管理三个方面。

第一，组建区域大气治理政策工具的协调机构，政府组织处于主导地位，中央政府扮演指导和监督角色，各地方政府主动参与工具的优化选择，同时积极引入社会和公众力量，不仅利于工具的高效执行，也是当前“政府组织工具”的一次整体重构。

同时，要注意这一区域协调机构的路径依赖问题，引入“学习型组织”的概念，推动区域协调机构不断地自我完善和革新。

第二，构建区域大气治理信息系统。

该系统不仅能为区域工具协调选择提供统一的治污数据信息，节省每个主体自己收集整合信息的成本，而且也可为大气环境监管提供信息技术上的帮助，提高区域大气治理工具协调选择的效率。

第三，设立区域大气污染防治专项基金。

该基金可在聚合中央和区域内陆方环保专项资金的基础上撬动民间资本和社会资本，为区域大气污染防治提供多元化的资金来源渠道，同时从根本上解决区域内大气治理工具分散、失调的问题，引导并实现区域各项政策工具的高效整合。

作为一个动态演进的建构过程，区域大气污染治理政策工具的优化选择还需要依据环境和目标做不间断的评估和改进。

本文尝试探索了当前我国区域大气治理政策工具优化选择的普适性着力方向，由于我国存在众多的区域，且每个区域在地理特征、协同发展水平、大气污染控制类型、减污和损害成本等方面差异性较大。

因而，因地制宜的工具优化选择，需要具体区域具体分析研究。