从《北京反腐宣言》谈引渡制度的完善

从《北京反腐宣言》谈引渡制度的完善
作者：仲琴
来源：《法制与社会》2015年第03期
摘要近年来，我国政府高调向外逃贪官宣战，先后引渡了如赖昌星、余振东等多名外逃贪官回国。

2014年11月8日在北京举行的亚太经合组织峰会上，中方推动通过了《北京反腐宣言》，并成立APEC反腐执法合作网络，这意味着亚太各国在共同清楚腐败毒瘤、加大追逃追赃、携手打击跨境腐败行为等方面的合作认识更加趋于一致，中国与美国、加拿大等APEC 成员国在引渡条约、司法协助等领域的谈判步伐加快。

本文从《北京反腐宣言》出发，以国际法为视角，就引渡制度发展与反腐败国际合作进行探讨。

关键词《北京反腐宣言》引渡制度依据
作者简介：仲琴，浙江省嘉善县人民检察院。

中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-261-02
一、《北京反腐宣言》的背景及意义
（一）《北京反腐宣言》的背景
2014年7月上旬，我国公安部召开了电视电话会议，部署公安机关从即日起至年底，集中开展“猎狐2014”缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人的专项行动。

这一大规模的缉捕行动硕果累累，通过引渡、司法协助等一系列追逃手段缉捕了大量潜逃境外的经济犯罪分子。

与此同时，该大规模缉逃中也叶暴露了追逃的短板：与我国有引渡条约国家不足全球的六分之一，且大多数为发展中国家，而贪官所“青睐”的美国、加拿大等“避罪天堂”与我国均无引渡条约，导致大部分贪官逍遥法外，中国加强海外反腐合作已经时不我待。

今年11月中旬恰逢亚太经合组织（APEC）第26届部长级会议在京召开。

亚太经合组织包括了环太平洋的21个国家，外逃腐败分子最优先考虑的“避罪天堂”几乎都在其中。

借此契机，中方通过部长级会议通过了《北京反腐宣言》，加大反腐败的国际合作，协同他国共同打击腐败。

（二）《北京反腐宣言》意义
《北京反腐败宣言》秉承《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国由组织犯罪公约》多国合作的国际法宗旨，促进执法、检察、监管和金融情报单位之间有效开展合作，翻开了反腐败国际合作的新篇章。

根据这一宣言，亚太地区的反腐网络将真正成型，各经济体就APEC反腐败合作重点及发展方向达成了共识，点亮了追逃的“盲点”。

同时，《北京反腐宣言》立足于国内外现状，重申拒绝庇护涉腐败人员的承诺，并通过采取引渡、司法互助及国际追赃等方式来落实，将与美国在内的多国引渡条约的签订放到了重要位置。

今年以来，我国在该项工作中
取得了重大进展，共完成10项引渡和刑事司法协助条约的谈判。

截至11月，我国已对外缔结39项引渡条约和52项刑事司法协助条约。

二、引渡的国际法依据
（一）引渡的国际法依据
引渡在现代意义上指的是国家依据条约或基于其他理由把在其境内而被别国指控或判定犯罪的人，应该国的请求，移交改过审判或处罚的行为，是国家之间刑事司法协助的一种形式。

引渡的国际法依据一般有以下三类：
第一，引渡国际公约。

既包括如《美洲国家间引渡公约》、《欧洲引渡公约》、《阿拉伯联盟引渡协定》、《非洲和马尔加什共同体组织公约》等专门关于引渡的公约，也包括如《防止及惩办灭种罪公约》、《关于制止非法劫持航空器条约》、《联合国反腐败公约》等一些规定有引渡条款的国际专约，均对可引渡之犯罪作了规定。

第二，引渡的双边条约。

在国际实践中，国家间的引渡条约是促成引渡的主要依据。

引渡条约往往是双边的，如1971年加拿大和美国之间、1972年英国和美国之间订立的引渡条约、1993年8月中国和泰国之间的引渡条约、1995年6月中国和白俄罗斯共和国之间签订的引渡条约等等。

第三，互惠关系。

国家间还可以根据事实上的互惠关系相互引渡犯罪嫌疑人或罪犯。

但是，这种互惠除非是以相互的承诺为条件，否则不构成法律上的义务。

如原辽宁大连某国企经理袁同顺涉嫌职务犯罪一案，袁同顺潜逃日本三年，2007年最高人民检察院通过外交部向日本提出引渡请求，日本法院作出准予引渡袁同顺的裁定，随后袁同顺被成功引渡回国受审，这便是基于互惠关系。

（二）引渡是我国追捕外逃贪官的主要途径
我国目前引渡外逃贪官的法律依据一般包括引渡国际公约、引渡的双边条约及互惠关系这三种。

在国际反腐败合作中，正式生效于2005年12月14日的《联合国反腐败公约》是目前国际上最主要的指导国际反腐败斗争的法律文件。

我国作为该公约的成员国之一，拓宽了与其他成员国进行国际刑事司法合作的途径。

但目前我国国际追逃主要还是依赖引渡，因为《联合国反腐败公约》有其局限性，两国即使均是《联合国反腐败公约》的成员，可以援引相关条款开展合作，如果没有引渡条约仍会面临很多限制，如死刑不引渡原则等。

一个国家对另一个国家没有必须引渡的义务，除非签订了引渡条约。

而引渡条约不仅为缔约国规定引渡的权利和义务、更重要的是我国主管机关有了处理引渡的法律根据。

无论对外国请求引渡案件的受理、审查、为引渡采取强制措施和引渡的执行，还是向外国请求引渡都应以我国的引渡法、刑法和刑事诉讼法为据进行。

《北京反腐宣
言》为亚太各国搭建了一个新的平台，在打击腐败上进一步达成共识，对签订引渡条约等方面国际合作的重申，必将使APEC成员在引渡条约等领域的谈判加速。

三、完善我国引渡制度的路径考量
（一）变通陈旧观念，扩大引渡条约签订范围
我国通过引渡条约实现的引渡为数不多，与我国缔约的国家不足世界各国的七分之一，尤其是我国与美国，日本，加拿大等外逃贪官青睐的“避罪天国”均无引渡条约。

那如何能扩大我国引渡条约签订的范围呢？笔者认为，引渡制度作为国际法上的一项制度，具有司法性和政治性这两大属性，而要处理引渡制度中的一切问题，最主要的就是如何看待和解决这两者的关系。

我国要拓宽国际合作途径，就应排除政治方面对引渡的不必要干涉，更多地关注引渡的司法性，适应时代的发展。

引渡条约的生效将加速中国编织国际引渡网，缉捕以贪官为主的外逃案犯。

我国应继续致力于与他国签订引渡条约，使引渡有法可依，有理可凭，有章可循。

唯有如此才能扩大引渡条约签订的范围，更广泛地和他国进行引渡合作。

（二）重视引渡合作，发掘引渡替代措施
《北京反腐宣言》还提到了要加强反腐国际合作。

自我国2000年正式颁布《引渡法》以后，我国与外国进行了许多卓有成效的引渡合作，并正在就一些疑难的引渡案例进行磋商。

反腐败国际合作的方式可以多种多样，笔者认为除了注重与其他国家签订和执行好双边和多边引渡条约或公约，重视国际刑警及“红色通缉令”的作用外，还应当积极摸索无引渡条约情况下的引渡及其替代措施，完善中国的引渡制度和引渡替代措施机制。

笔者认为主要有以下几种方法：一是遣返，如“赖昌星遣返案”就是在中国做出不判处死刑后被加拿大方面遣返回国受审的成功案例；二是驱逐出境，对于驱逐到第三国的刑事外逃人员，中国可以通过与第三国开展的执法合作等方式，将其押解回国受审；三是可以借鉴“欧洲逮捕令”制度，尝试与周边关系比较密切的一些国家建立执法合作机制，通过签订条约等方式，共同探讨实施简便易操作的逮捕令方式，将逃往这些国家的犯罪嫌疑人由该国警方协助逮捕归案。

（三）突出检察机关职能，简化引渡程序
反腐败国际合作是一项长期而又艰巨的工作任务，从境外引渡罪犯花上5年、10年甚至更长的时间，不足为奇，我们必须清楚地认识到引渡的长期性，那如何提高其效率是国际社会都应该思考的问题。

笔者认为，国际追逃中应突出检察机关的作用，着重提高引渡执行机关的工作效率。

我国《引渡法》中规定的执行机关包括司法部、检察院、法院和公安机关。

笔者认为，反腐败追逃应以具有惩办贪腐职能的检察机关为主要部门，检察机关在前期侦查过程中往往已经搜集到了大量证据材料，掌握了部分涉案财物的去向，这就决定了检察机关需走在追逃和追赃国际合作的第一线，让检察机关在主动引渡和境外追缴犯罪所得的国际合作中发挥主角
作用，与被请求国司法机关合作，克服在引渡或遣返犯罪嫌疑人等司法合作中遇到的法律困难和障碍。

这样不仅有利于节省时间，还可以更快更好得惩罚犯罪，维护正义。

（四）推进司法体制改革，完善引渡相关审判制度
引渡是一项跨国的诉讼行为，在审查与审判过程中必然涉及到双方当事国的法律制度和司法制度。

中国需要一如既往地推进司法体制改革，并积极地与国际上先进的司法制度接轨，确保被控诉人的辩护权和上诉权等正当权益能够得到实现，进而最终确定一套符合现代法治社会要求的公正合理的诉讼制度。

另外，中国也需要加强国际交流与对外宣传工作，展现我国法治领域的最新成果。

《北京反腐公约》就是借助了亚太经合组织部长级会议的一次对外法治宣传，借此我国向全世界表明了反腐决心及寻求国际合作的信号，搭建最大反腐败国际追逃追赃平台，是我国法治文明进程中的又一里程碑。

注释：
中国新闻网，2014年11月26日，《中国已对外缔结39项引渡条约、52项刑事司法协助条约》http：///c/2014-11-26/152931206548.shtml，访问日期：2014年12月2日
百度百科“引渡”词条，网址http：///view/56925.htm.访问日期：2014年12月3日.
齐文远，刘代华.国际犯罪与跨国犯罪研究.北京大学出版社.2004年版.第244页.
舒洪水.略论我国引渡制度的现实困局与应对出路.法律科学.2008（5）.
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[5]成良文著.刑事司法协助.法律出版社.2003年版.
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