公安机关责令停业整顿法律适用问题探析

公安机关责令停业整顿法律适用问题探析
摘要：责令停业整顿是公安机关对社会秩序和公共安全存在现实危害的单位或场所采取的行政处罚方式，是公安机关对娱乐场所、互联网经营场所、收购废旧金属企业等进行行政管理的常用手段，能够有效预防和制止违法犯罪，消除安全隐患，但因实践中责令停业整顿存在性质之争、适用范围不清、执行程序不明等问题，因此有必要运用行政法学的基本理论，对公安机关责令停业整顿的性质、适用范围及执行程序等问题进行研究，增强责令停业整顿的实际可操作性。

关键词：公安执法；停业整顿；法律适用
一、责令停业整顿的法律性质
对于公安机关责令停业整顿属于何种性质的行为，存在两种不同的认识。

一种观点认为责令停业整顿属于行政强制措施，另一种观点认为责令停业整顿属于行政处罚。

行政强制措施具有强制性、从属性、限权性、临时性和非制裁性的特征，是为了保障其他具体行政行为，对行政相对人采取的限制性措施，这种限制性措施是临时性的，不是最终处分，采取行政强制措施的目的是保障行政目标的实现，并不是行政制裁。

行政处罚与行政强制措施一样具有强制性，但在从属性、限权性、临时性和制裁性上存在差异，行政处罚并不从属于任何行政行为，可独立适用，其结果具有制裁性，表现为对违法行为人科以义务或者剥夺已取得的权益，具有最终处分权的效力。

公安机关作出责令停业整顿的决定，被责令人原有的生产、经营权利在一定期限内被剥夺，被责令人必须在公安机关的监督指导下履行整顿的义务。

在责令停业整顿期间，被责令人的权益必然受损，其结果对行政相对人具有制裁性。

根据公安部法制局2010年下发的《关于责令停业整顿属于何种性质问题的批复》中明确，《娱乐场所管理条例》“法律责任”一章中规定的“责令停业整顿”，是对违反有关规定的行政相对人作出的最终决定，属于可以独立适用的行政处罚。

按照此批复精神，笔者认为责令停业整顿应属于行政处罚。

二、责令停业整顿的适用范围
（一）责令停业整顿的适用对象
公安机关责令停业整顿所针对的对象必须是具有影响社会秩序和公共安全现实危害的场所和部位，通常涉及特种行业和有关部门单位，由具体的法律、行政法规作出规定。

如《中华人民共和国枪支管理法》第40条规定的责令停业整顿对象为依法被指定、确定的枪支制造企业、销售企业；对旅馆业、饮食服务业等单位，即使发生违法犯罪活动，只要不是卖淫嫖娼，公安机关无权作出停业整顿的处罚。

（二）责令停业整顿的适用行为
公安机关责令停业整顿必须是出现了法律、行踪法规所规定的事实。

法律、行政法规授予公安机关责令停业整顿的权力，并不是任何情况下都可以实施，必须有法律、行政法规规定的情形才能适用。

如全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第7条规定，对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动放任不管、不采取措施制止的，对旅馆业、饮食服务业、文化娱乐场所、出租汽车等单位可以作出停业整顿，必须是上述单位发生了卖淫、嫖娼行为并且单位未采取措施、放任不管的，才可以对其责令停业整顿；《废旧金属收购业治安管理办法》第13条第5、6项规定违反规定收购生产性废旧金属未如实登记以及收购禁止收购的金属物品的，可责令停业整顿。

（三）責令停业整顿的适用前提
责令停业整顿与警告、罚款等行政处罚相比，对被处罚人的影响更大，因此很多法规都规定了适用前提，并不是一经违反规定即适用停业整顿。

如《娱乐场所管理条例》第44条、第45条、第50条中规定了警告、罚款、责令停业整顿等多种处罚措施，适用责令停业整顿的前提是“情节严重”；《互联网上网服务营业场所管理条例》第30条、第32条、第33条中作出了类似规定，即首先适用警告、罚款等处罚方式，情节严重的再适用责令停业整顿。

上述行政法规中并未列举“情节严重”的情形，实践中如何认定，应由公安机关根据个案情况具体判断。

三、责令停业整顿的执行
（一）责令停业整顿的主体
责令停业整顿的主体必须是公安机关，其他任何单位和个人无权代为行使，责令停业整顿的主体包括具有决定权的主体和具有执法权资格的主体。

决定权的主体是指有权作出责令停业整顿的公安机关，即县级以上公安机关，派出所无权作出。

执行权主体是指具有执行责令停业整顿资格的人员，即作出决定的公安机关内部取得执法资格的公安民警。

（二）责令停业整顿的期限
对于责令停业整顿的期限，法律、行政法规有三种规定。

第一种是对整改措施简单、效果可预见的，规定了明确具体的期限，如《公安部关于认真贯彻执行全国人大常委会的通知》规定，“停业整顿期限一般掌握在7日以内，违法行为情节严重的，不超过15日”；第二种对停业整顿的期限规定了明确的区间，由公安机关自由裁量，如《娱乐场所管理条例》第43、44、45、46、50、53条，规定了1—3个月或者3—6个月的停业整顿期限；第三种因违法行为复杂多样，立法者无法预见停业整顿所需时间，未对停业整顿的期限作出具体规定，如《互联网上网服务营业场所管理条例》第30、32、33条，仅规定了责令停业整顿措施而未規定期限。

无论法律、行政法规对停业整顿的期限是否做出明确的规定，在
公安机关做出责令停业整顿决定时，都应在行政处罚决定中明确停业整顿的起始日期，时间应当精确到小时。

（三）责令停业整顿的实施
目前有关责令停业整顿程序性问题缺乏明确系统的规定，结合一般行政处罚的程序性规定，公安机关作出责令停业整顿决定，应至少经历以下环节：受案、调查取证（包括询问、检查等）、处罚前告知、审批、执行等。

在受案、调查取证、执行等环节，必须由两名以上的公安民警进行，查明违法事实清楚、证据确实充分，责令停业整顿符合法律条件，履行处罚前告知程序，报经县级以上公安机关负责人批准，以书面形式作出停业整顿决定并送达执行。

作为执行程序的后续环节，被责令人可通过行政复议或行政诉讼获得司法救济。