城市治理中的公众参与和制度保障

城市治理中的公众参与和制度保障
作者：史杨
来源：《上海城市管理》 2011年第6期
文 \ 史杨 \ Shi Yang \ 广州大学公共管理学院
导读：转型期国家城市的“大政府”管理模式正面临严峻挑战。

公众广泛参与城市治理已
成为推动社会进步和发展的必然趋势。

因此，须全面增强公众参与城市治理的主人意识和治理
能力；完善公众参与城市治理的制度保障；拓宽公众参与城市治理的多元渠道。

一、城市治理与公众参与的内涵
目前，有关治理的概念有多种定义，不同的机构与学者从各自的角度给出了不同的解释。

世界银行在《治理和发展》一书中对治理的定义偏重规范和管理：治理是通过建立一套被接受
为合法权威的规则而对公共事务公正而透明的管理，是为发展而在管理一个国家的经济和社会
资源方面的权力。

世界银行还将治理分为高、中、低三个音域。

高音：在治理的背景下，公共
行政部门的现代化；中音：“善治”在政治、经济及行政层面的正常状态；低音：参与、人权
和民主化。

欧洲联盟在2001年发表的《欧洲治理白皮书》中认为：治理是影响到欧洲的权力的行使，特别是从开放、参与、责任、效率与和谐的观点出发的程序和行为。

法国人类进步基金会对治
理的定义：是公民利益间关系，以及地方、国家和全球等各不同层次间关系在公共空间中的组
织艺术；是具有意义、兼顾各种社会复杂性并有利于对话和集体行动的游戏规则的创造艺术。

全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利
益得以调和并采取联合行动的持续的过程。

这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也
包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。

它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调，既涉及公共部门，也
包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

R?罗茨指出：治理标志着政府管理含义的变化，是一种新的管理过程，或者一种改变了的
有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。

俞可平认为，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；意味着涉及
集体行为的组织必须依靠其他组织；意味着参与者最终将形成一个自主的网络：意味着办好事
情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

在明确了治理的概念后，我们就容易明白城市治理的涵义：在现代城市中，对公共事务的
最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调——这种由各级政府、机构、社会组织、个
人管理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理。

构建一个既公平、公开，又具竞争力的
治理系统，对保障城市的可持续发展具有特别重要的意义。

在现有城市治理的诸多范式中：城市治理的主体包括城市的国家机构、城市政府、私营部
门和市民社会。

城市治理强调“过程”，城市治理是政府协调非正式组织、私人利益集团，实
现集体目标的过程，是政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程，它反映了政权与市
民社会、传统的约束与被约束、管理者与被管理者之间的新型关系。

城市治理就是要建立一个
整合的政府或专门的机构和委员会，发现和采用一种新的机制，运用和动员社会及非政府组织
的力量，充分地鼓励公众参与，解决城市宏观和微观问题。

公众指的是政府为之服务的主体群众。

公众参与，是指在社会公共事务中，公民有权通过
一定的程序或途径参与自身重大利益相关的事项和政策的决策活动，从而使该项决策符合广大
公众的切身利益。

二、公众参与城市治理的必要性
改革开放以来，我国的城市化进程不断加快。

城市已不再仅是公众居住的物质之所，更是其情感依托的精神空间。

城市功能的现代化转变表明，公众才是城市生活的真正主体。

从政府
主治到公众参与，从城市管理到城市治理，意味着一系列理念的更新和实践的转变。

在我国，
公众参与城市治理不仅是逻辑的必然，也是转型期社会实践发展的要求。

历史的经验表明，公众参与城市治理是在城市地域内实现公共利益的最佳途径。

现代城市治理的根本目的无非是为市民营造良好的生活、工作和学习环境，不断提高人们的生活质量。

作为城市治理的最直接受益者，公众有最大的动力关心和关注自我生活空间的规划建设和变化
发展，从而成为促进、保障和实现公共利益的忠实捍卫者和监督者。

而公众对现代社会生活的“公共性”需求，要求政府改变行为模式，从以往的“单方管制”发展成为接受公众参与的
“共同治理”。

城市治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。

这样，在现代城市公共管理中，城市治理通常能获得公众对政府政策的理解和支持，更容易实
现政策的预定目标。

公众参与城市治理可以整合社会各利益集团的声音，充分体现政府在公共
管理决策中的民主理念，从而有助于协调好各种社会矛盾；有助于将社会每一份子对社会的创
造活力激发出来。

三、我国城市治理中公众参与的现状
进入2 1世纪以来，政府与民众在参与理念和政府治理模式转型上的耦合促使我国很多城
市进行了公众参与城市治理的有益尝试，取得了一定的成绩。

例如，深圳在城市规划领域开展
的全过程公众参与，北京、南京等城市进行的社会评议推进法治政府建设，沈阳、厦门、北京
等城市在环保领域开展的公众参与制度建设及个案尝试，西安、福州等城市在古城、古建筑保
护领域进行的公众参与地方制度建设，北京、温岭、兰州等城市在社区治理领域开展的公众参
与实践，深圳、广州、武汉等城市通过有奖举报吸引公众参与城市交通整治的尝试等等。

然而，由于历史、观念和制度等方面的原因，我国在公众参与城市治理方面仍存在一些不足：
（一）公众参与城市治理的能级较弱
近几年，我国各城市都逐渐认识到了城市治理过程中公众参与的重要性，公众参与的范围
涉及城市规划、物价、环保等多个领域，公众参与也得到越来越多组织和公民的认同，但公众
参与城市治理的主动性、自觉性和理性化程度不高。

相当数量的公众对公众参与的热情较低，
缺乏主动性，表现过于冷漠，主要原因在于他们是在从众心理的支配下参与进来，而不是真正
把公众参与当作自己应有的权利。

我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想、臣民意识等
严重地压抑了公众参与，公众因此形成了一种权威崇拜、与世无争的政治心理。

在传统的计划
经济体制下，多数公众习惯了长久以来默默接受国家对其生活与命运的安排。

这样长久的顺从
使得他们即使有了参与的机会，也表现得沉默、被动，对政策少有独立的见解，最终沦为“表
决机器”。

从公众参与的能力来看，我国城市公众的受教育程度普遍提高，公众对城市问题的理解程
度以及对政策目标实现的可能性和途径的认识都有了很大提升。

科学技术的发展，带来了崭新
的政策议题，然而人们掌握的科学知识是有限的，知识更新的速度也是有限的，因此，面对由
于科技进步而日益增多的政策问题和逐渐筑高的参与门槛，公众常常感到力不从心和疲于应对。

（二）公众参与城市治理的制度缺失
我国《宪法》规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式管理国家事务。

如前所述，最近十年来执政党和中央政府的一系列文件也对扩大公民有序政治参与作出了重要阐述。

然而
这些规定和阐述多是原则性的宣示，需要具有可操作性的制度加以落实。

近年来，随着我国公民个体独立意识的增强，公众参与意识也显著增强。

公民开始积极地
关注与自身利益有关的各项公共事物，但是我国公众参与积极性的增长速度远远超过了制度设
立的速度，阻碍了城市健康有序的发展。

造成我国现阶段制度性供给不足的原因是多方面的，如：建国之初对公众参与制度的认识不足，把公众参与看成是政府对公民的恩赐；还有公众参
与行为的缺乏，使参与制度的建立在一定程度上缺乏实践经验的有效补给；再有政府对公众参
与的必要性、重要性认识不足，对制度性建设没有投入应有的精力和人力资源支持，影响了制
度建设的质量和速度。

虽然我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但是保证参与实
施的制度却不够健全。

这样，政府虽然鼓励公众参与治理过程，但是由于参与的形式、方法、
渠道和手段等都没有具体的规定，公民的参与具有太大的随意性和不稳定性。

再由于公众参与
治理的结果政府又不予考虑和重视，依旧是按照自己的意图来实施管理，使得公众参与不参与
都一个样，这不仅严重挫伤了公众参与的积极性，使公众参与的热情随之消减，而且还有可能
引起公民的不满，使公众参与以非制度化的形式出现，给社会增添不稳定的因素。

（三）公众参与城市治理的方式陈旧
现有的城市治理在很大程度上仍属于传统城市管理模式，其主要特征表现为政府是城市管
理的唯一主体，私营部门、非政府组织以及普通老百姓在城市管理中的作用很弱，政府在城市
治理的方法和手段上，主要表现为权力控制、行政命令和制度约束，导致老百姓反映问题和意见、公众参与城市治理的渠道堵塞严重。

虽然近几年参与渠道和参与方式有所创新，公示制、听证制，甚至基于互联网平台的电子
政府等网络参与正蓬勃发展，但往往流于形式的多．有实际效果的少。

比如公示的时间和范围
很有限，公民监督的方式不利于操作；公民特别是弱势群体上访无门，网络系统利益表达无力，电子政府动作迟缓，听证过程受到权威部门导向等。

这些公众参与的直接阻力会造成公民对政
府的不信任，打击公众参与的热情，甚至引发公民对政府的不满情绪和过激抗议行为，造成不
必要的损失和严重后果。

四、我国城市治理中公众参与的对策强化与优化
（一）增强公众参与城市治理的意识能力
一方面，必须强化公众是城市主人的意识，增强其主人翁责任感，要有意识地引导民众关
心公共事务、思考社会问题，要进行公民美德教育，帮助其合理运用生活理性、将来源于生活
的知识用演绎的方式上升为有预见性的公共利益目标。

另一方面，政府部门必须端正对公众参
与城市治理的态度，树立“人民公仆为人民”的信念，发自内心地接受公众参与。

在现代社会，城市治理是事关广大民众切身利益和全社会整体利益的事业，有理由使全体社会成员知晓、思考、理解和最大限度地参与其中。

这固然是公众应该积极争取和认真对待的公共事务，但同时
更应是政府部门必须认真对待、切实保障的重要事业，是其政务公开、建设法治政府工作的必
要组成部分。

建立规范的公众参与的教育和培训制度十分重要。

早在20世纪上半叶，美国政府就已经意识到了公众参与的重要性，于是国会专门设立基金项目，由高校和某些政府机构专门承担了公
众参与技能、技巧的培训和公众参与意识的教育。

中国也有必要进行类似的参与培训和教育，
一方面会提高公众的参与意识和参与能力，另一方面也可以增加公众对政府政策的理解，获得
更多的公众支持，便于后期的政策执行。

同时有公众一起来承担政府治理的责任，增加公众对
政府的信任和合法性认同，有助于和谐社会的构建。

（二）完善公众参与城市治理的保障制度在城市治理中，由政府是唯一的治理主体转变为
基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织多元主体共同治理，这种多元化主体的城市治
理模式的真正实现，必须要由相关的制度和机制来保障。

首先，必须建立公正机制。

这就要取消或改革现行的一些制度和政策，如户籍制度、公务
员及事业单位招录中的一些限制性规定；要加快制定出民意调查制度、信息公开制度、听证会
制度、协商谈判制度、公民投票制度，特别是在这些制度的制定时将相关程序作明确的规定；
要加快制定行政程序法和信息公开法。

其次，要建立激励机制。

对积极参与城市治理并有特殊
贡献者政府应设立一种专门奖，要充分激发公众参与城市治理的主观能动性，建立相关的一些
奖励制度。

再次，要建立责任机制。

对城市治理中擅自决策，没有充分听取公众意见，引起公
众不满的，要给予一定的处罚。

最后，要建立保障机制。

对公众参与城市治理中的付出，要适
当给予补偿，特别是对那些积极参与城市治理的公民社团的领导者，要为其建立相关的养老保障，解除他们的后顾之忧。

（三）拓宽公众参与城市治理的多元渠道
完善和落实已有公众参与的制度需要有效机制，通过有效机制，将选举制度、重大事项社
会公示制度、公开听证制度、社情民意反映制度落实到实处。

完善公众接待工作日制度、省长、市长热线电话制度、人民建议征集制度、信访制度等比较有效的参与渠道。

针对其中出现的一
些形式主义现象要通过有效的制度安排加以根除。

目前，我国城市大多建立了电子政府，电子政务具有简洁、远程的特点，它可以使公众随
时随地了解政策信息，并且可以实现政府、公众在网上的双向互动。

电子政务在发展的过程中，一方面制约着政府行为，要求政府行政透明，另一方面，电子政务的发展，又要求政府对于公
众的参与实现有序化的管理。

有必要利用现代信息技术，建立、健全大众传媒的组织机构，使
新闻传媒成为多维度、多层次、多渠道的网络体系，使大众传媒代表公众利益、表达公众意见。

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责任编辑：王缙。