城建贷款_风险集中化在潜行

【金融街】ＦＩＮＡＮＣＩＡＬＳＴＲＥＥＴ
近年来，随着经济的稳步发展，各级地方政府明显加快了城市基础设施建设步伐，城市建设资金需求激增，商业银行城建贷款的投放也快速扩张。

由于大多公益性基础设施项目本身没有收益或是收益不足以偿还银行贷款，导致商业银行的城建贷款出现了风险集中化趋势，因而迫切需要研究制定相关管理措施和办法。

城建贷款风险集中化趋势表现目前，商业银行城建贷款风险集中度不断增加，主要表现在三个方面：一是城建贷款占商业银行公司类贷款总额的比例大幅度提高，公司类贷款增量越来越集中于城建行业。

二是城建贷款的承贷主体越来越向政府搭建的各类融资平台集中。

近年来，地方政府部门为了规避地方政府举债的法律障碍，增强城建项目融资能力，在各区政府已分别组建投资公司、土地储备中心、住保中心
等融资平台的基础上，又分片区、按项
目设立各种各样的城市建设类公司，以
进一步扩大融资能力。

三是城建贷款的
还款来源越来越向政府财政收入集中。

由于商业银行涉足的城建项目大都属公
益性、不产生经营收入的城市基础设施
建设项目，因此，目前城建贷款越来越
依赖于政府财政收入，财政资金作为第
一还款来源的城建贷款占全部城建贷款
的比重逐步扩大，贷款风险相应增加。

城建贷款风险的表现
贷款主体法人治理结构和经营机制
存在先天性缺陷目前在商业银行城建
贷款主体中常见的运作模式，是地方政
府专门成立以融资为目的城建投资公司，
将部分资产、收费或专项收入注入这些
公司，这些公司融资后交由当地财政统
一安排，同时根据项目成立公司负责项
目的建设工作。

在这种运作模式下，借
款人法人治理结构存在先天性缺陷，表
现为项目融资主体、资金运用主体与项
目实施主体互相分离；公司产权不明；
受到地方政府过多的干预；项目收入的
支配权不明晰等，容易造成还款资金被
挪用、银行债权在企业转制中悬空等，
从而产生信贷资金风险。

项目资本金不足在“投资拉动经
济增长”、“加快城市化进程”、“加强
城市经营”等意识驱动下，政府部门可
能会在不具备充分财力的情况下，采取
隐瞒项目总投资、降低项目资本金、增
加银行贷款或拖欠工程款等方式上马城
市建设或改造项目，致使企业负债率过
高、财务负担加重、企业资金运转困难，
从而产生信贷资金风险。

普遍存在第一还款来源不足现象
城建项目普遍具有投入规模大、项目建
设超前、资金使用及回收周期长、公益
性强的特点，同时，其产品价格无法完
全按照市场规律定价，从而使得大多数
城建项目经营收入只能保本微利，第一
还贷来源不足。

担保方式中的法律风险十分突出主
要表现在两个方面：第一，财政兜底担
保方式存在法律瑕疵。

按照《担保法》
及有关规定，当城建贷款借款人无法按
期归还贷款时，财政机关履行代偿责任
具有较大不确定性。

第二，特许经营收
费权质押缺乏明确的法律依据。

目前商
业银行在贷款担保中接受作为质押的项
目特许经营收入收费权属于行政事业性
收费，收费资金属于财政资金，纳入政
府预算，实行收支两条线管理，以此作
为质押缺乏明确的法律依据。

第三，第
三方保证中城建系统企业间的担保现象
明显，具有潜在风险。

城建
贷款：风
险
集
中
化
在
潜
行
□
张
蓉
ＬｏａｎｓｆｏｒＵｒｂａｎＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ：ＣｅｎｔｒａｌｉｚｅｄＨａｚａｒｄＰｒｏｗｌｓ
Ａｂｏｕｔ
６２
西部论丛２００６・０４
政策风险值得关注主要表现在两个方面：一是宏观政策的调整使城建贷款面临风险。

政策的调整会对商业银行城建贷款营销和部分存量贷款安全产生深远影响。

二是有关收费政策调整使贷款面临风险。

作为城市建设重要还款来源的城市公共基础设施项目的特许权收入受政策因素影响很大，调整收费标准、调整各级地方政府分成比例等因素，都会对贷款的归还产生重大影响。

导致城建贷款风险增加的原因一是缺乏科学、合理的客户评价办法由于现阶段城建贷款的承贷主体主要为各级地方政府的专设实体（城市建设投资公司）、项目公司和各种专项建设指挥部等，这些承贷主体具有国有独资、法人治理结构不健全、行政色彩较浓等特点，在道理上不应该采用一般的客户信用评价方法来对这类承贷主体进行评价。

但商业银行如何评价和管理这类客户，目前还没有一套科学的方法和模式，这无疑给正确选择城建贷款项目带来一定风险隐患。

二是贷款行对承贷主体信息难以充分了解当前城建贷款承贷主体大都成立时间较短，其背景多是地方各级政府在财政资金不能够满足需要的情况下，为利用银行信贷资金、扩大城市建设规模而组建。

在政府财政收支、负债及偿债能力信息不透明，且银行内部竞争过度的情况下，商业银行往往难以获得满足信贷分析和贷款管理所需的财务等方面的信息，从而埋下风险隐患。

三是财政还款能力难以正确测算和评价具有公益性质的城市公共基础设施项目，贷款实际上是以财政资金作为第一还款来源的，但是目前不仅没有一套科学、可行的测算和评价财政还款能力的方法，而且对预算外财政收支、隐性担保等政府或有负债信息也难以掌握，因此，商业银行对地方各级财政的真实还款能力难以评价。

城建贷款风险的防范措施
研究政府城市建设负债管理对策，从严控制新增信贷投放量商业银行首先要从信贷总量上防范风险，但总量控制应与结构调整并行，即严控新增，压
缩部分风险突出项目贷款，腾出空间用
于部分优质城建项目增量。

判断优质城
建项目的标准，包括属于商业银行信贷
政策中积极支持类项目、当地政府有实
力和信誉、项目本身效益突出、市场前
景明显、贷款行管理水平良好、客户经
理素质良好等。

其次，要加强对地方经济环境研究
和地方财政实力分析，研究政府城市建
设负债合理规模，遏制政府不合理的资
金需求。

城建行业的贷款质量与区域经
济密切相关，其原因在于城市建设项目
具有明显的公益性特点，还款资金来源
很大程度依赖于当地政府的财政收入、
各种规费收入及土地拍卖收入等，存在
较多的政府行为。

因此，应加强对当地经济发展状况、
政府政策、财政收入等方面的研究，综
合评价当地政府的融资能力，使城建规
模与当地经济发展水平和财政承受能力
相一致，防止地方财政过度负债和将相
关风险向商业银行转嫁。

加强对国家产业政策和内部信贷政
策研究，有效规避政策风险一是城建
项目应符合国家产业政策，符合当地经
济发展水平，不受理审批手续不全、资
本金比例达不到要求或存在其他限制条
件的城市建设项目。

二是商业银行应密
切关注国家宏观政策在城市建设投资领
域所产生变化以及采取相应的措施。

目
前，城市建设领域正处在一个迅速变
化的时期。

要积极跟踪了解国家、当
地政府关于城市建设领域的产业政
策、经济政策、收费政策的变化，加
强信息收集、分析工作，并及时调整
信贷政策。

加强信贷业务各环节的管理首先，
要研究制定商业银行城建项目准入原则，
从源头控制信贷风险。

目前商业银行城
建行业发展重点区域应是经济条件相对
较发达、财政实力相对较强的地区。

对
于纯公益性、无明确还款来源的项目，
原则上不受理其信贷需求。

其次，要切实加强项目评估工作。

主要包括客观谨慎分析项目的市场前
景，项目业主的经营、还款能力，合
理安排项目的贷款偿还期限、种类，
禁止以流动资金形式发放固定资产贷
款，避免短借长用，人为造成的多次
转贷风险。

第三，确定合理、有效的贷款担保
方式。

一是应根据贷款客户和项目的具
体情况确定相应的贷款担保方式。

二是
对于还款来源不足的项目，要争取贷款
偿还的资金列入财政预算安排和得到人
大批准；要积极引导政府设立专门的偿
债基金，切实保障还款来源。

第四，加强贷款合规性审查。

主要
包括禁止向未经国家有权部门核准审批
的项目发放贷款；严格执行项目资本金
比例要求，除城市轨道交通项目资本金
须达到４０％外，其余城建项目资本金
不得低于３０％；严格规范贷款用途，
不得以中长期贷款的名义发放股本性
投资贷款。

第五，切实落实项目自筹资金。

主
要包括全面分析项目业主自筹资金的筹
资能力，切实落实自筹资金的来源；在
发放贷款时，应做到贷款资金与自筹资
金同比例到位。

加强对存量贷款的动态化管理加
强对企业资金的监控。

要密切关注企业
资金的流向，掌握企业在贷款银行的存
款余额和结算量的动态和静态全过程。

积极争取企业主营业务结算，以便更全
面地了解企业经营状况，有效监控还款
资金来源，防止该部分资金被挪用。

加强对借款企业的跟踪管理，及时
掌握企业经营管理中出现的重大变化如
兼并、收购、分立、破产、股份制改革、
重组及重大人事调整、法律诉讼等事项。

对于原来的贷款主体因政策变化不再具
备贷款主体资格或因其他原因需变更贷
款主体的贷款项目，贷款银行应提前介
入主体变更程序，切实落实新的有效承
贷主体，严防企业利用主体变更、撤并
逃废银行债务。

对于以土地拍卖收益或征地拆迁收
入作为还款来源的贷款项目，在贷款项
目实现收益时，应及时按合同约定相应
回收贷款，避免还贷资金被企业再挪作
他用，规避由于错失收贷机会而带来的
贷款风险。

建立对重点城建项目和借款人的监
测制度和风险提示制度。

通过加强信息
沟通和反馈，及时发现和化解风险，使
商业银行的城建贷款健康有序发放。

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２００６・０４西部论丛。