中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑——基于２０个案例的定性比较分析

中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑———基于２０个案例的定性比较分析
李强彬　支广东　李延伟
【摘要】政策试点已被广泛视为中国特色的治理模式之一，是解释“中国奇迹”的关键所在。

然而，既有研究主要从政策试点的发生机制、推广逻辑和知识生产等视角来解析试点中政府的运作过程，并未对中央通过选择差异化政策工具来推进政策试点给予足够的关注。

从中央干预程度与地方自主性两个维度出发，论文区分了中央推进政策试点的四类政策工具：指令型、激励型、诱导型与自主型。

进而，论文构建了政策工具选择的“政策属性－政策环境”分析框架，运用定性比较分析法，对中央发起的２０个试点案例进行深入分析，揭示差异化政策工具选择的生成机理。

研究发现，中央选择何种类型的政策工具受试点内容清晰度、议题紧迫性、执行难度、政策支持和权威压力之间相互作用的影响，主要呈现出内外复合驱动、外部权威驱动和外部政策驱动三种不同的逻辑。

其中，内容清晰度是政策工具选择的前置条件，议题紧迫性调节中央干预程度，权威压力凸显中央对政策工具的总体控制。

研究丰富了对中国政策试点机制和试点差异化推进方式的解释，对政策试点的科学设计也具有启示：围绕政策试点目标的达成，政策试点的推进需要根据试点目标群体、政策属性和政策环境特征选择与之相匹配的政策工具。

【关键词】央地关系　政策试点　政策工具选择　政策属性　政策环境【中图分类号】Ｄ６３ 【文献标识码】Ａ
【文章编号】１６７４－２４８６（２０２３）０１－０１６１－２０
一、问题的提出
“政策试点”是极具中国特色的标识性知识凝练与话语表达，这种以“摸着 李强彬，四川大学公共管理学院教授、博士生导师。

通讯作者：支广东，四川大学公共管理学院博士研究生；李延伟，南京师范大学公共管理学院副教授。

感谢匿名评审专家和编辑部的宝贵修改意见。

文责自负。

本文曾在第三届“理解中国公共政策”工作坊宣读，感谢杨宏山老师、钱蕾老师和王建国老师的点评和有益建议。

基金项目：国家社科基金重点项目“民主协商推进基层群众有效自治的长效机制与实现路径研究”（２１ＡＺＺ００５）。

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石头过河”为特征的治理风格在我国经济社会发展中起着重要作用，被认为是创造“中国奇迹”的关键密钥（韩博天、石磊，２００８ａ）。

时至今日，政策试点在我国诸多领域的政策形成过程中都发挥出了作为“排头兵”的作用与价值，学界对政策试点的阐释也形成了丰硕的研究成果。

大量研究聚焦于政策试点的发生机制上，着重通过试点运行过程来透视中国的政治过程和政府运作逻辑（Ｈｅｉｌｍａｎｎ＆Ｐｅｒｒｙ，２０１１），代表性的解释框架有：“分级制政策试验”（韩博天、石磊，２０１９ｂ），“双轨制政策试验”（杨宏山，２０１３ａ），“竞争申请制”（朱旭峰、张超，２０２０），“吸纳－辐射”过程模型（周望，２０１３ａ），以及“众创试验”（陈昭，２０２２），等等。

遗憾的是，尽管既有研究对政策试点发生机制与推广逻辑的解释较为丰富，但对推进试点①的政策工具选择问题讨论不足。

尤其对中央干预和调控地方行为的具体工具选择及其解释缺乏关注（李娉、邹伟，２０２２）。

在我国政治体系结构中，面对改革和发展中的新问题、新目标，中央经常成为政策试点的发起者（梅赐琪等，２０１５），以授权、命令、指导、直接干预等手段介入地方运作，通过各种途径来控制试点的范围、方向、时机、速度和形式，或“深度参与”到政策试点的整个过程中，或采取观察式、旁观式的“不干预”立场（周望，２０１３ｂ）。

不难发现，中央对不同政策试点的干预程度不尽相同。

实质上，不同的干预程度反映了中央运用差异化的政策工具来调控试点过程。

因此，对于政策试点的有效推进，需要追问：中央干预试点的程度及其相应政策工具选择主要受哪些因素影响？这些影响因素是如何作用于政策工具选择的？回答上述问题，一方面有利于廓清政策试点推进中差异化政策工具选择的迷思，另一方面也有助于政策试点的科学设计。

二、现有研究回顾与新的研究切口
（一）现有研究回顾
梳理已有文献，有关政策试点推进方式和政策试点中政策工具选择的研究主要集中在三个方面。

一是遵循传统路径，从央地互动模式来阐述试点的推进过程。

这一路径下，形成了三种不同的代表性观点。

第一种观点认为中国的试点推进依赖自上而下的“分级制政策试验”（韩博天、石磊，２０１９ｂ），强调试点是中央政府有意设计的产物，其过程深受中央的控制与引导。

在具体方式上，
①需要说明的是，本文政策试点推进中的政策工具选择主要聚焦于中央在试点启动阶段政策工具的选择，即中央选择有利于推进试点顺利开展的工具。

已有的经典范式认为，政策试点作为一种“试点－推广”模型，包括“先行先试”和“由点到面”两个阶段，前一个阶段是试点的执行落实阶段，后一个阶段则是试点的创新扩散阶段。

因两个阶段政策目标的不同，政策工具选择也有所差异。

中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑◆中央主要通过行政命令、直接干预、过程监管等方式介入地方政府的试点运作过程（刘培伟，２０１０），实现对试点地区工作的参与和指导（丰雷、胡依洁，
２０２１）。

第二种观点认为中国的分权结构给予地方较大的自主权，政策试点往往通过自下而上的“试验－认可”框架来推进（石晋昕、杨宏山，２０１９）。

因治
理需求和治理任务的需要，中央授权地方通过自选动作和自主创新进行因地适宜的试点，以此激活地方积极性（吴昊、温天力，２０１２）。

试验首先在地方发起，等取得良好绩效后，自下而上寻求中央的认可与肯定，进而将地方性知识吸纳进国家政策。

第三种观点在中央控制与地方自主之间寻求平衡，以“中央选择性控制的试验”（刘培伟，２０１０）和“双轨制政策试验”（杨宏山，２０１３ａ）为代表，认为在政策试点推进中，中央并非完全干预和参与试点过程，也并非完全放任，而是有选择性地进行控制。

比如政治改革领域的政策工具是清晰的，经济发展领域的政策工具是模糊的（李萌等，２０２０）。

综而言之，中央对试点的干预程度和地方对试点的自主性选择是政策试点中的一对基本关系，中央通常以不同的政策工具来干预和控制试点推进过程。

二是关注特定试点情境中不同的推进模式和推进策略。

就推进模式而言，在中央推动力和地方竞争力两个基本因素的交互作用下，形成争取、指定、追认、自发四种类型（周望，２０１３ａ）。

寻找恰适的政策工具是政策试点的目标之一，政策工具内部效度与外部效度的具体情境也会产生示范、扩面、择优、综合的不同模式（赵慧，２０１９）。

就推进策略而言，在不同情境下有不同的组合方式。

一项关于“留守儿童社会政策试点”的研究指出，中央会选择差异化的政策工具来推进试点。

在前试点阶段以“政策信号释放”和“弱行政指令”为主，试点执行中以“强行政指令”为主，后试点阶段则在“强行政指令”的基础上增加“政治激励”手段（冯锋、周霞，２０１８）。

在“智慧城市试点”推进过程中，前期以“自主探索”为主，后期则主要依赖于中央的“制度诱导”工具（李智超，２０１９）。

由此可知，在政策试点的不同阶段，中央干预试点的程度及其相应的政策工具选择存在显著差异且可能具有不同的行为逻辑。

三是聚焦于试点推进中具体政策工具的运用。

工具主义研究者们试图通过开发具有不同特征的政策工具，为试点的有效推进提供完备的工具箱。

比如，有研究发现，在市域社会治理现代化试点推进中，不同地区会选择差异化的工具来实现试点目标，在基础型、创新型、协同型、激励型四类工具选择上各有侧重（谢小芹、姜敏，２０２１）。

此外，有学者通过对“环境立法试点”的研究发现规制型工具呈现出“中央控制的试验”特征；激励型工具呈现出“地方自治的试验”特征；自愿型工具兼具二者的特性，呈现出“央地共治的试验”特征（李萌等，２０２０）。

归结起来，政策试点推进中，基于不同政策工具类型的应用研究揭示出了中央与地方之间的互动模式。

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（二）新的研究切口
文献回顾表明，已有研究从不同面向关注到了中央在推进不同的政策试点中选择差异化政策工具的问题。

但是，囿于研究方法的局限，单一的案例研究无法细致揭示中央在不同领域的政策试点中为何干预程度不同，也并未揭示差异化政策工具选择的内在机理。

在不同的政策目标和政策内容下，推进政策试点的工具选择必然受到多种因素的影响。

因此，既有研究有待拓展的空间是：第一，央地互动论的探讨多以中国政治过程和政策过程来解构不同层级政府间的互动策略，中央的授权、放权与地方的自主权是贯穿政策试点过程的两条主线；但既有研究缺少对政策试点推进中中央干预程度（强弱）与地方自主性程度（强弱）之间关联与匹配的解释，尤其缺乏从政策工具的角度对两者互动匹配后形成的调适结果进行类型学意义上的归纳。

第二，对于具体情境下政策试点推进模式和推进策略的讨论，并未明晰中央为何会选择不同的政策工具来推进试点，就差异化政策工具选择背后的缘由缺乏系统性的分析。

第三，关于具体政策工具的应用研究虽然建构了不同的工具类型，但亦未涉及中央干预政策试点的强弱程度及其相应政策工具选择差异的形成机制，而这正是本研究致力于探究的核心问题。

不管是中央发起的试点还是地方的自主试点，其过程都会涉及如何推进（执行）的问题，尤其是选择何种政策工具来推进的问题。

从政策设计理论来看，政策工具是政策设计的关键要素，政策工具对于政策试点的目标实现与结果达成尤为关键。

而设计一项政策的重点在于工具选择背后的逻辑依据，包括政策工具的特性以及工具如何改变目标群体的行为预期（Ｓｉｄｄｉｋｉ＆Ｃｕｒｌｅｙ，
２０２２）。

基于以上考量，本文从政策工具切入，在央地关系下从中央干预程度与地方自主性的调适匹配来类型化政策试点推进中的政策工具，以政策工具类别
勾连央地关系，并创新性地从政策属性和政策环境两个方面建构政策工具选择的分析框架。

从组态视角对试点推进中差异化政策工具选择的复杂因果进行解析，以识别中央在推进政策试点中的行为逻辑。

三、分析框架建构
（一）基于中央干预程度－地方自主性调适的政策工具类型阐释
从央地关系的分析视域出发，本文试图构建政策试点推进中的政策工具类型，进而回答中央的政策工具选择为何不同。

之所以选择中央和地方两个维度，主要是基于两个方面的考虑。

首先，在政治体系层面，我国的治理过程和政策实践依赖于中央的顶层设计，突出党中央对国家和社会统揽全局的优势。

映射
中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑◆在政策安排上，表现为从中央至地方自上而下“统－总－分”的政策结构，总体上显示以顶层设计为主、顶层设计与地方探索相结合的政策风格（杨志军，
２０２２）。

在中国情境下，尤其是中央发起的试点自身带有政治属性与行政干预基因，试点并不是放任自流地反复试验，或者允许随心所欲扩大政策范围（韩博
天，２００９ｃ）。

相反，试点始终处于分级制结构中，地方的分层对接以服务中央主导的权力秩序为出发点和归宿（刘培伟，２０１０）。

通过对不同领域与不同内容政策试点推进工具的考察，可以依托试点场域窥探央地关系特征。

其次，就政策工具本身而言，作为调控手段，差异化的政策工具是中央干预程度强弱与地方自主性强弱的直观体现，不同的工具选择形塑不同的央地互动模式。

在这个意义上，中央干预程度、地方自主性与政策工具有内在的一致性。

作为政策试点的发起者，中央通常会制定某项试点的总体规划。

试点的目标、内容、推进、考核、评估、验收等均以政策设计方案的方式体现出来，并以政策文件的形式传达给试点执行主体。

以中央干预试点的强弱为政策工具选择的测量指标，可以将其区分为“强干预”“弱干预”两种类型，在程度上有“完全干预”“较多干预”“较少干预”“没有干预”四种。

相应地，地方的自主性则有“弱自主”“强自主”两种类型，在程度上有“很弱”“较弱”“较强”“很强”四种。

从中国的实践场域出发，地方自主性是相对中央干预程度来界定的，解释效力来源于中央权威的规定性和约束力。

中央干预程度影响地方自主性的强弱，是自上而下的单向负相关调适关系，不存在中央干预与地方自主性都强或中央干预与地方自主性都弱的情况，从而匹配形成四种基本的政策工具类型，具体如表１所示。

表１　中央干预程度－地方自主性程度和政策工具类型
中央干预程度
弱干预强干预
没有干预较少干预较多干预完全干预
其中，自主型工具指代中央没有干预，而地方政府自主性很强。

通常，中央主要发挥政策倡导与宣传功能，地方政府可以结合自身实际情况，选择执行或不执行制定主体的政策倡导。

诱导型工具指代中央较少干预，地方政府自主性较强。

多数时候，中央扮演催生者角色，不直接提供支持与帮助，而是通过提供信息、政策、资源，以及以权力下放等形式来让地方政府有能力完成任务或采取特定行动。

激励型工具指代中央较多干预，地方政府自主性较弱。

意味
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着中央通过直接或间接性干预（主要以实质性物质奖励为基础），诱导地方政府执行特定政策或者鼓励其采取某些行为。

指令型工具指代中央完全干预，地方政府自主性很弱。

意味着中央基于正当权威，在限定情况下允许、禁止或要求地方政府必须履行某些职责和采取特定行动。

（二）政策试点推进中政策工具选择的“政策属性－政策环境”分析框架公共政策学家马特兰德指出，特定的政策工具选择会受到政策议题特征与议题属性的影响。

针对一些冲突性与模糊性较强的议题，决策者可考虑通过选择实验设计等推动政策执行（Ｍａｔｌａｎｄ，１９９５）。

同时，一些学者也认识到政策工具的选择要“适配于”特定的环境因素（盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘，
２００７）。

只有将政策工具更好地嵌入到特定的环境中，才能最大程度发挥其应有效能。

基于此，本文整合两种研究取向，着重从政策属性（ｐｏｌｉｃｙａｔｔｒｉｂｕｔｅｓ）和
政策环境（ｐｏｌｉｃｙｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ）两个方面构建中央推进政策试点的政策工具选择。

分析框架，如图１所示
１　
资料来源：作者自制。

１．政策属性与政策工具选择
识别政策属性是政策执行的重要环节之一（Ｍａｔｌａｎｄ，１９９５）。

首先，作为政策自身内在特征、内容、性质的体现，政策属性可以反映出不同政策的差异性（Ｒｏｇｅｒｓ，１９８３）。

在政策试点中，不仅试点机制受到政策属性和政府间关系等因素的影响，政策属性还作用于政府的行动选择和政策的发展过程（赵慧，
２０１９）。

其次，就政策自身的特征来说，政策问题的重构意味着因果关系的重新识别，政策偏好的调整会改变政策方案的优先顺序，政策成本的考量会促成政
策的新陈代谢，政策工具则会提供更多的选择机会（魏镛，２００４）。

就此而言，政策试点的推进与问题界定、执行成本密不可分。

不同的试点在其复杂性、利
中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑◆益兼容性和实施门槛方面均有差异（章文光、宋斌斌，２０１８），根据政策属性来选择恰当的政策工具，决定着政策问题能否被解决（范绍庆，２０１３）。

换言之，政策试点推进中需要根据不同试点的内容清晰性、难易程度、紧迫性和可观察性来选择相应的政策工具。

本文主要聚焦三个重要的政策属性：内容清晰度、议题紧迫性和执行难度。

（１）内容清晰度。

试点内容是政策试点得以开展的基础，而内容的清晰度会直接影响中央干预试点的程度及其相应的政策工具选择。

不少试点在提出之时，其政策要素并不清晰、明确，只是粗略勾勒了新的愿景、使命和定位（杨宏山，２０１６ｂ）。

作为某项政策试点的发起者，当政策内容和目标不清晰时，基于有限理性原则，中央一般倾向于选择稳健的政策工具来推进试点项目，弱化对地方的干预，这种情况下主要选择激励型或者自主型工具，给予试点地区较大的自主创新空间。

反之，试点目标越是单一、清晰，试点越可能成功（张克，
２０１５ａ），此时中央偏好指令型或者诱导型工具来推进试点。

（２）议题紧迫性。

试点议题有轻重缓急之分，紧迫性议题需要迅速作出回应，留给决策者寻找解决方案的时间十分有限，有时甚至会打破常规的议程设置程序，影响政策工具的选择。

紧迫性意味着议题重要程度的优先性排列，它决定了决策者对信息的优先关注程度（Ｂｏｕｓｈｅｙ，２０１１）。

因此，各级政府对于紧迫性的议题通常给予更多的注意力配置，更加注重政策实施的效率和速度，对具体的执行过程也会做出更为刚性的规定。

政策试点推进中，当试点议题的紧迫性比较高时，中央会加强对地方的干预，趋向选择指令型或者激励型工具来推进试点。

当试点议题紧迫性比较低时，中央对地方的干预变弱，趋向选择诱导型或者自愿型工具来推进试点。

（３）执行难度。

试点执行难度是对目标实现程度的一个综合性衡量，作为发起方的中央通常会根据试点的执行难易程度来确定对地方的干预程度，并选择相应的政策工具来保障试点的顺利推进。

就此来讲，问题解决的难易程度会影响政策的执行（萨巴蒂尔，２００４），进一步也会影响到政策工具的选择。

当政策问题比较复杂，涉及切实利益的协调与分配时，执行的难度往往很大，为了打开局面，中央更可能会为试点破冰，选择指令型工具进行强调控（李娉、邹伟，２０２２）。

当政策问题相对简单、执行难度较小时，中央便会倾向于选择诱导型工具推进试点。

２．政策环境与政策工具选择
政策工具研究的经典范式遵循“政策内容———政策目标———政策工具”的序列递进变化来分析工具的选择与变迁过程，其不足在于仅仅考虑了政策本身的内在特性而忽视了外部环境对政策工具选择的影响。

正如权变主义路径研究者所批判的那样，政策工具选择具有情境化特征，是在特定情境下被选择应用的，并非是在预设好的问题与解决方案之间的一种简单匹配（盖伊·
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彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘，２００７）。

当外部环境发生变化时，工具选择也会发生相应的变化。

简言之，政策工具选择是要寻求那些能够与具体政策环境相匹配的“技术”。

从广义来讲，政策环境因素包括意识形态、政治制度、社会价值观、行政文化、政策资源、经济压力、偶然事件和外部利益相关者等，这些因素深深植根于国家的政治生态中（陈水生，２０２２）。

本文遵循狭义的理解，将政策环境定义为除政策试点自身性质和特征之外，影响试点推进的制度安排、政策支持和权威压力等外部因素，尤其聚焦政策支持和权威压力①两个要素。

（１）政策支持。

对政策试点的执行者来说，中央（政策设计者）的物质支持、制度创设与政策配套虽然不能直接决定试点推进中的政策工具选择，但作为激励机制，中央的政策支持有注意力配置的重要作用。

相较于没有给予支持的试点项目，中央给予支持的试点项目更具有任务属性，体现着中央的重视程度，承载着期望压力，这类试点的推进隐含着权威引导和政治激励。

比如，在关系民生和社会公平等领域的改革试点中，由于对重大改革难以达成一致性的共识，中央对试点执行主体和试点地方会辅之以物力、财力或政策红利等方面的政策支持，试点地区则承当起“先锋者”角色。

对于给予政策支持的试点项目，中央趋向选择激励型或诱导型政策工具来推进。

（２）权威压力。

我国的政治和行政过程具有典型的压力型特征，在委托－代理结构中，作为党中央的代理人，国务院各部委以及各级地方政府都要对中央负责，中央会通过行政链条向下传导压力，凸显眼下工作的重要性和紧迫性，进而干预政策试点的推进。

而且，中央通常以多种方式释放政治信号，并以相应的政策工具来约束、监督各部门和地方政府在政策试点推进中的行为。

一方面，中央可以通过直接干预、间接指导或予以物质激励，以达到对试点推进过程的总体控制。

另一方面，也可以通过问责压力、政治势能来高位推进政策落地。

问责压力的大小不同，政策所蕴含势能的高低不同，推进主体的行动策略也会做出相应的调整（贺东航、孔繁斌，２０１９）。

当权威压力越大时，中央更倾向于选择激励型或指令型工具。

四、研究设计
（一）研究方法
复杂的社会现象难以用量化的相关关系去描述和解释，同一社会现象的发①政策支持和权威压力主要是指政策设计者（党中央和国务院）对政策执行者或推进者（国务院下属的各个不同的部委部门、各级地方政府执行主体）的支持和压力。

生可能由多重因素的组合所引起。

如同雪山崩塌，没有一片雪花是无辜的。

作为社会科学领域的一种研究方法，基于集合论与布尔代数运算逻辑的定性比较分析（ＱｕａｌｉｔａｔｉｖｅＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＡｎａｌｙｓｉｓ，简称ＱＣＡ）最早由拉金创立，其优势在于能够分析多因并果的社会现象。

这一方法改变了传统案例论证过程中简单的描述性分析，使论证过程与论证结果更具科学性。

在本研究中，中央推进政策试点的差异化政策工具选择受多种因素影响，运用ＱＣＡ方法可以揭示政策工具选择的复杂因果逻辑。

（二）案例选择
在案例获取上，本文从人民日报图文数据全文检索系统和国务院政策文件搜索系统中查询中央发起的政策试点项目，并以北大法宝数据库为补充，搜集
相关政策试点文本，最终选取了２０００年至２０２１年间的２０个政策试点案例，具
体如表２所示。

之所以选择这些案例，主要基于以下４个方面的考虑：一是案例的覆盖度。

所选择的案例尽量涵盖了经济发展、社会治理、环境保护、政府改革、农业农村发展、社会治理、社会福利、社会保障与发展、医疗和财税等多个领域，这些都关涉我国经济社会发展中的诸多关键议题。

二是案例的关注度。

所选案例均是社会各界较为关注的，媒体也进行了聚焦报道，社会影响比较大。

三是案例的时间跨度。

为做到新旧兼顾，收集了横跨２１年的代表性试点项目，以便更好把握试点推进中政策工具选择的长时段特征与规律。

四是所选案例均由中央发起并推动，适合做横向比较。

在资料收集上，本文整理了２０个案例的总共１２２份政策文件，这些文件均由中央颁布（包括国务院、国务院下属的各个部委部门），包含中央在不同阶段出台的总则性指导意见和个别细则方案。

在文件筛选与取舍上，遵循以最早出台的总则文件为主，辅之以其他不同类型的文件补充完善，相互印证。

同时，同一政策试点会有不同部委重复发文的情况，为避免引发政策冲突和政策打架问题，首选国务院发布的文件，以各部委联合发布的文件为补充。

表２　政策试点案例与内容概要
编号时间（年）试点名称内容概要１２００６国家创新型城市试点以实现创新驱动发展为导向，培育国家创新型城市２２０１０低碳省区和低碳城市试点降低碳排放强度，积极探索低碳绿色发展模式３２０１０公立医院改革试点围绕群众看病难、看病贵问题，实施公立医院改革政策４２０１２智慧城市试点促进城市规划、建设、管理和服务智慧化新理念和新模式５２００２
全国科技特派员试点引导科技人才深入农村基层一线开展科技创业和服务中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑◆。