14W李莉2P[楚天法治]浅析风险预防原则

浅析风险预防原则
李莉
新疆大学法学院新疆乌鲁木齐 830046
摘要：随着科学技术的发展以及对环境的探索开发的不断加深，人们对环境问题及其伴生物——环境风险越来越关注。

但科学在面对一些新的环境问题时，常常无法给出确定的结论，这突出表现在臭氧层空洞、全球变暖、生物多样性减少、转基因作物等领域。

正是在这种背景下，风险预防原则(Precautionary Principle)应运而生，预防原则是环境法中用以预防具有科学不确定性的环境风险、保护人类和环境。

其产生以来在许多国际环境公约中得以运用。

我国提出要加快推进生态文明建设，深入实施可持续发展战略，现已进入了以保护环境优化经济增长历史性转变的新阶段，而我国现行环境保护法的基本原则还不能很好地适应环境保护历史性转变的新需求。

风险预防原则作为一项基本原则如果能在我国环境保护法中确立并贯彻，对于整个环境法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向都将具有重要的现实意义。

关键词：风险预防；环境保护；WTO；立法
一、风险的概念
肇始于欧洲的现代化的一个重要维度就是通过科技的发展给人类提供美好愿景的预期。

无论是从基于国际化逻辑的历史经验上还是从基于本土关怀的规范认知上，我们都可以看出，当下的社会已进入风险社会[1]。

如何应对各种天灾或者人祸，是人类社会无法回避的问题。

工业革命以后，社会的发展对自然环境造成了重大的破坏。

第三次科技革命以后，人们才开始意识到环境保护的重要性。

但欧洲等工业国家都走上了“先污染，后治理”的道路，随着人们对环境保护的认识不断加深以及环境保护意识的增强，人们愈发认识到污染造成后治理的成本过大以及成效的不显著。

在合理的成本基础上预先防范风险成为当今环境立法的必然选择，法律意义上的风险预防原则也随之而产生。

环境法中的风险指的就是指因某种化学的、物理的或者生物的作用引起人员或者环境的危害实践的可能性。

用概念关系可表示为：Risk= [f(I)×f(P)]－f(D),在这个公式当中，f(I)表示“内在的风险因素”，它体现在该自然力本质特点或者物质的危险特性的功能；f(P)代表“存在”因素，他体现的是泄漏并且进入环境的物质量和产品的物理和化学参数有关的积累方法和转移方法的功能，以及具体地点的典型环境参数的功能，f(D)代表“防护”因素，它体现的是社会可以采用什么样的方法预防和保护措施将问题物的有害影响减少到最低限度[2]，而在这个等式中f(D)是一个非常重要的因素，它既包括了一般的减少危害的防护措施，也包括了解释诸如有助于将与运输有关的风险减少到最低程度的运输条件等因素的立法措施。

环境风险一般也指环境遭受损害的可能性，同时包括环境遭受风险
的可能性以及风险所致损害的严重性，用公式：R=P×I来表示(其中R代表环境风险。

P代表风险的概率，I代表损害的严重性)。

二、风险预防原则的要素
风险预防原则作为一项原则是比较抽象的，而且不同的国际环境条约或文件中对于风险预防原则的表述也不尽相同。

因此，要实现正确、合理地适用风险预防原则必须对风险预防原则的核心要素进行分析，对其核心要素的分析不仅有助于我们更好的理解风险预防原则的内涵和外延，也能在实践中给予我们更好的指导。

很多专家学者都对风险按预防原则进行分析，对其核心要素进行了总结和归纳。

根据联合国教科文组织的《关于风险预防原则的报告》的总结，风险预防原则具有以下共同的要素：
1.不能确定环境损害的因果关系、范围、大小、可能性或损害性质。

2.风险预防原则的适用仅来自于那些有相似性、又有科学依据的担忧，对于这些担忧不能是凭空想象的，而应当基于一定形式的科学论证与分析。

3.风险预防原则与防止原则不同，防止原则只能适用于已经进行了量化的风险，而风险预防原则对可能发生的风险的因果关系和发生的可能都知之甚少，即使未经量化的可能性已可能适用风险预防原则。

4.即使适用了不同的表述方式，只要都指向那些在伦理或者道德价值判断上都不能被接受的风险，风险预防原则即可适用。

5.政府或国际社会需要在损害发生之前进行干预，或者是在对损害的发生有肯定认识前进行干预。

6. 进行预防的措施及对环境的保护应当与损害大小相适应，经济上的花费只是相适应的一个考虑因素而已。

全面禁止某项活动只可能对某些案件来说是符合相适应原则的，也不能否认，在某些情况下对于特定的环境风险，只能通过禁止来应对。

除了禁止措施，限制损害风险的措施、允许一定程度损害的措施亦可以在对损害范围进行限制的情况下适用。

[3]
在综合《关于风险预防原则的报告》以及一些学者的观点，本文认为风险预防原则的核心要素应当包括以下三个方面的内容：风险的严重程度，科学的不确定性以及符合成本效益。

[4]
三、风险预防原则的完善
风险预防原则在适用上具有内容、措施、效力、后果的不确定性，因此如何完善风险预防原则就显得十分必要。

主要从以下两方面出发：
1、加速使其成为国际习惯法。

目前，一般国际上都不承认风险预防原则具有国际习惯法的效力，这也造成了其适用的不便，比如在WTO争端解决机制中，其法律地位问题一直都被上诉机构所回避，原因则是这一原则并不是国际习惯法规则。

应当对风险预防原则进行更加深入的探索与研究，使其不仅仅体现某一环
境保护领域，比如气候或者海洋，而可以将风险预防原则引入更加广泛的全球性的环境保护领域。

各个国家也应当对该原则引起高度的重视，完善国内立法，将这一原则引入国内的环境保护等，被更为广泛的认可与稳定的实践，被承认为国际义务，使其具有法律约束力，这样风险预防原则才能更好的发挥自己的作用。

2、风险预防原则并不是要对一切的前在风险采取措施，而是对某些环境所不能接受的风险进行预防。

所以说，绝对的风险预防原则是不可取的，风险预防的关键是如何实现风险的防范与效益的最大化。

应当在风险预防原则中引入这一平衡因素，使得该原则得到更加合理的运用。

风险预防原则的目标是保护环境安全，环境保护法的目标是实现环境可持续发展，可持续发展的目的是为了使人们更好的生活，但是绝对的风险预防原则不仅不能使环境更加安全，反而会对环境造成破坏，不利于人民的生活水平的提高。

二者如何平衡是一个难题，有待遇环境管理者根据本国或本区域的实际情况进行权衡，具体的这个“度”也需要管理者自己来把握，既要做到追求利益的最大化，也要注重环境的安全性。

这种“效益”与“安全”的平衡，不仅能帮助我们在对待风险时更加客观与理性，而且在制定相关预防措施时能够给予指导。

四、我国立法现状及建议
根据风险预防原则在国际环境法中的应用以及其他国家的具体操作，虽然在我国的法律制度中并没有对该项原则做出明确清晰的规定，但该原则在我国的大发展是与世界历史发展的共同指向相一致的，也与我国现有的法律建构方向紧密关联。

风险预防原则尚未成为我国环境法的基本原则之一。

第一，目前我国较为明确接受了风险预防原则的立法主要还是以行政法规、部门规章为主，立法层次较低，法律效力不高，缺乏权威性，不利于风险预防原则充分发挥其独特的功能和作用。

第二，环境基本法并没有对风险预防原则进行确认。

因为时代的局限，作为我国环境基本法的《环境保护法》仅规定了适用于环境损害的“预防为主、防治结合”的原则，没有规定和体现风险预防原则。

[5]中国是一个发展中国家，环境保护起步相对较晚，政府对环境保护的力度不强，人民的环境保护意识有待于进一步增强，中国将该原则在国内立法中的引用是有重要意义的。

1994年由国务院批准的《中国21世纪议程》指出要“在有关立法中规定建立可持续发展影响评价制度，要求政府部门在制定政策、规划过程中⋯⋯对可持续发展可能产生的影响做出评估”。

这一制度虽然没有明确说明风险预防原则，但可以说很好的体现了风险预防原则的精神。

不仅仅是环境影响评价制度，我国的土地利用规划制度，清洁生产制度，企业环境信息公开制度也都或多或少体现了风险预防原则。

综上所述，在现阶段我国还没有关于风险预防原则的立法。

风险预防原则日益发展为国际环境保护的一项重要原则，国际社会也普遍接受并转化为国内法，现阶段我国的环境保护仍然处在初级阶段，有待于进一步深化和发展，所以有必要在我国引入风险预防原则。

要在我国实行风险预防原则，应当明确做到以下两点：
1、明确我国风险预防原则
应当在法律规范文件当中体现出风险预防原则，将该原则明确地规定在条文当中，做到有法可依。

比如在宪法中明确风险预防原则为我国环境保护的基本国策，在现有的《环境保护法》中增加风险预防原则条款，对其做出原则上的规定，制定相关的配套法律，对风险预防原则进一步做出明确的规定。

根据我国的行政制度和体系来建立具有中国特色的风险预防体制，形成中央和地方的有效监管与互动。

风险预防原则主要涉及人类、动植物健康领域和生物安全等领域，在这些领域的法律法规中我国应加入与风险预防原则的相关规定或具体制度。

由立法机关和相应领域监督执行机关相互配合相互协调，制定相应具体的制度与规范。

做到风险预防制度落实于土地使用，水资源利用，生物产品进口，动植物健康领域，将各个部门进行协调规制，并通过法律法规构建多层次的风险预防原则制度体系，将风险预防落实到实处，紧密协调风险预防原则与现有原则的关系，
2、完善现有环境影响评价制度
我国现有的环境影响评价制度仅仅停留在环境影响评价层面，没有实施战略环境影响评价。

而环境影响评价制度流于形式，监管不力，收效甚微。

应当从环境影响评价的主体和客体方面进行完善。

首先，将一些对环境影响较大但没有纳入环境影响评价的项目纳入评价范围，比如我国的政策，将环境影响评价的项目范围做适当合理的扩大；其次，完善环境评价影响制度的主体，我国环境评价制度的主体是环境监管部门，应当将评价主体范围也相应扩大，比如扩大到项目周边居民以及民间环境保护团体组织等；最后，完善环境影响过程中的公众参与机制。

注重公民与政府的互动，建立公民参与的畅通渠道，使体现风险预防原则的法律法规和程序具有较高的可行性和可接受程度，并使公民成为实施风险预防原则的中坚力量，发挥群众作用。

环境影响评价制度在我国起步较早，发展至今相对科学完善，可以对我国在其他环境领域构建风险预防机制，贯彻风险预防原则起到很好的示范性作用，对其他领域产生促进作用。

[6]
五、结论
科学技术的不确定性决定了在环境保护领域应当适用风险预防原则来对可能产生的环境问题进行防范；风险预防原则是公平和正义的体现，其主要体现在贯彻可持续发展的思想上。

可持续发展是既满足当代人的需求，又不对后代人满
足其需求的能力构成危害的发展。

要求同时实现代内公平和代际公平。

风险预防原则是符合经济学成本效益理论的。

现阶段风险预防原则只是作为不具科学确定性的环境风险进行决策所依据的一个标准，而不是一个强制性的国际规则。

鉴于风险预防原则涉及法律、经济、政治、社会等多方面因素，在迄今为止提交WTO 争端解决机制的案件中，很多都涉及该原则。

在WTO层面下。

贸易与环境的关系已经引起了广泛的讨论，对于“风险预防原则”尚未做出明确的定位。

但可以确定的是在国际贸等领域对于风险预防原则应采取审慎的态度，否则其适用很可能对贸易产生壁垒作用。

我国现阶段并未确立风险预防原则，在将风险预防原则引入的过程中应当充分尊重和重视我国国情，将这一国际原则与我国特色社会主义建设相结合。

[1] 赵倩莹.论我国适用风险预防原则的法律制度构建[D].2010.
[2] 陈维春.国际法上的风险预防原则[A].现代法学2007.9（5）:113.
[3] see The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization: The
Precautionary Principle, published in 2005, p13.
[4] 刘蕊. 论国际环境法中的风险预防原则[D].中国政法大学,2009.
[5] 张志勋.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].江西社会科学,2010,(10).
[6]邓纲.论风险预防原则对传统法律观念的挑战[J].社会科学研究,2009,(3).
作者简介：李莉，女，新疆伊宁人，1990年10月生，系新疆大学法学院2013级法学硕士研究生，研究方向：国际法。