公共项目决策

2003年第1期新疆财经学院学报N o.1.2003 (总第6期)Journal of X injiang Finance&Economy Institute G enerl N o.6政府公共投资决策存在的问题及对策叶素文1　邓发云2(西南交通大学经济管理学院,四川　成都　610031)摘　要:转变政府职能和提高公共投资效率是政府再造的重要内容。

本文基于政府公共投资的特点,对我国政府公共投资决策进行了新的审视,并针对存在的问题,在公共投资的科学性、技术性、社会性、生态性、经济性等方面提出了对策建议。

关键词:政府再造;公共投资;政府职能中图分类号:F282 文献标识码:A 文章编号:1671-9840(2003)01-0037-05 一、引言加入WT O以后,我国的对外开放和对内改革已经进入一个新的历史阶段。

尤其是作为“入世”主体的我国政府一举成为享受权利与履行义务的承担者和执行者,各级政府正在按世贸组织规则的要求,积极转变政府职能,迎接挑战。

刚刚召开的“十六大”是进入21世纪和加入WT O以后我国的一次重要会议,党的“十六大”描绘了全面建设小康社会的宏伟蓝图,提出了在本世纪头20年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。

全面实现小康社会的宏伟目标需要政府提高效率、构建创新的运行机制。

作为非盈利组织的政府如何加快其职能转变,成为“服务型政府”、“市场化政府”和“电子政府”,为广大人民群众实现小康目标提供优质、便捷、高效的公共服务,是摆在我们面前的一项重要课题。

政府公共投资要实现进一步倾向基础设施、支柱产业、高科技产业的“三个转变”,实现社会经济的可持续发展,必然要求我们从新的角度来审视和思考政府公共投资决策及其行为,为我们研究政府再造和政府公共决策提供新的途径。

二、政府公共投资决策存在的问题投资是拉动国民经济持续增长的重要因素。

W.W.R ostow教授1960年在经济发展五个阶段论述中认为:一个国家想要使其经济能够起飞,投资是重要的关键所在。

通过增加投资可以扩充国家经济资本的形成,进而加速国家经济的发展。

一般而言,政府公共建设的投资,主要指由政府部门提供国家经济发展所需的公共设施,包括基本公共建设(如铁路、公路、水库、机场、港埠等工程)、公用工程(如污水下水道、焚化炉、垃圾掩埋场、天然气煤气、电力、电信等设施)以及其他设施(如环境卫生、教育设施、休闲娱乐、城市绿化带等)等。

依托公共设施的投资,可提高人民生活的品质以及拉动经济发展。

随着人均收入和城市化水平的提高,市民对公共设施数量和质量的需求也愈来愈大。

国民经济的发展也需要公共投资的拉动,公共投资对经济的贡献主要表现在稳定经济并促进经济发展。

通过大规模的公共投资不仅可以帮助解决一些经济发展的瓶颈问题,而且可以产生经济的乘数效应,也可以通过关联效应刺激外资和民间资本大量投资购买国内设备、投资产业和 收稿日期:2002-11-29 作者简介:11叶素文,男,西南交通大学博士生。

21邓发云,男,西南交通大学博士生。

73实业,带动外国直接投资和民间投资的活跃和提升,促进我国经济的成长。

根据有关资料估计,每增加1元的公共投资,可创造1.7元收入。

我国大连市每投资1元的城市绿化建设,可产生7元的招商引资效果。

特别是在我国目前资金比较宽松(我国目前居民储蓄余额已经达到10000亿人民币)、物价平稳的情形下,加强公共设施投资可以拉动内需增长,促进经济发展。

然而,就像科学技术的异化给人类生存带来生态破坏、战争毁灭等威胁一样,政府公共投资一旦偏离方向,也会产生负面影响。

我国政府公共投资在投资容量、产业结构调整以及公共服务设施建设方面取得了可喜的成绩,但还存在一些问题,主要表现在以下几个方面:11公共投资沉没成本数量大且回收困难,成为再投资的障碍。

政府公共投资大部分属于长期投资,具有投资额大、资源成本高、流动性差、建设投资不可逆的特点,公共投资大部分或全部投资便形成了沉没成本,无法在短期内收回。

21公共投资项目论证与计算指标假设条件的缺陷。

由于我国经济增长模式一直是主要通过规模扩张模式进行的,对投资的饥渴存在一种惯性。

尤其是政府公共投资在决策程序上存在项后论证或不论证、评估分析指标体系的非动态缺陷、指标计算假设条件的不科学性等先天性缺陷。

有些地方政府出于地方利益和官本位制考虑,公共投资决策程序非常紊乱,先立项再论证或不论证的现象经常发生。

可行性研究也是流于形式,片面夸大项目建成投入使用后的效益性和对地方经济的积极影响,而忽略了由于所在地资源条件、能源供应、交通运输能力、市场竞争、产品寿命周期等因素可能带来的投资风险和经营风险,导致许多行业重复建设。

31城市被看成是一个具有科技特征、社会特征和人工特征的系统,没有考虑自然生态的典型特征。

城市规划与建设不太注重城市人类与自然、资源的协调;不太注重城市人类的发展与自然生态系统的发展之间的协调,这与全面提高居民生活水平和质量、全面建设小康社会的目标不相符合。

41城市改造没有实现技术性与人文性的高度统一,与日益增长的居民小康居住条件的需求不相符合。

过去的城市改造没有从功能、结构的科学性、技术性、社会性、生态文明来考虑,城市功能和整体效应不突出,没有通过中心商务区建设来带动住宅建设、社会公益事业建设和其他相关产业的发展;城市改造过多考虑拓路拆迁,而没有与街景建设同步进行;城市改造目标没有建立在城市整体功能结构综合协调的基础上;城市改造规划也是传统的单一体形规划,没有考虑向综合系统规划过渡;城市公共投融资体系也是封闭式而没有走向开放式;城市改造方式大多是采取急剧的突发式。

51公共投资的方向和重点不太突出,没有紧紧围绕着政府的产业政策,通过财政投资带动产业升级与优化。

没有把公共投资与实现经济结构和产业结构的调整、活跃地方经济、培育中小企业活力、充实国民生活、新技术开发、推进科技进步对经济增长的贡献、推进资源能源开发等产业政策联系起来。

61具有公共财产物品性质的设施只单纯依靠政府投资,没有放开让民间资本参与公共设施建设。

通过政府公共投资的增加,可以逐步解决经济发展的瓶颈问题,带动民间投资的提升,而资本存量巨大的民间资本介入公共投资领域会反过来促进政府公共投资的良性循环,从而促进国民经济持续发展。

71农村公共投资匮乏,且投资主体易位。

目前我国农村公共产品和公益事业资金非常短缺,使农村的基础教育、扫盲、计划生育、乡村道路、农田水利、广播电视、乡村电力、优抚定补、农村救济、五保户补助、医疗卫生等公共产品和公益事业建设严重落后于城镇。

农村公共投资不足的主要原因是农村转移支付不足。

农村公共投资不足,影响到农村的消费水平,也影响到整个国民经济发展的内需不足。

2001年全国城镇居民人均收入6860元,农民只有2366元,城乡的实际收入差距为61,虽然农村人口占全国人口近三分之二,但其商品零售额只占全社会总额的三分之一。

我国人均G DP不足900美元,但却会出现内需不足、通货紧缩,其关键就是农民的内需没有通过农村公共投资刺激起来,大部分农村公共产品要靠农民自己负担,农村的义务教育、医疗卫生、公路交通、广播电视、电力通讯、人畜饮水、水利灌溉、83社会保障及社会救济等社会公共产品和准公共产品,基本上由收入最低的农民自己出资解决,甚至许多农村出现教育集资占农村教育支出的70%左右,农村辍学率逐年上升。

相反,在收入较高的城市,这些公共产品由国家提供,且投资渠道多、投资比重大。

政府对北大、清华等少数非义务教育重点高校每年增拨资金都在10亿元以上;国家公务员及事业单位近年来连续大幅度加薪;各级党政机关机构臃肿、财政供养人口太多的问题仍然没有得到有效解决;有些城市大搞“光亮工程”、“形象工程”等,从而使公共投资捉襟见肘。

81公共设施模仿性较强,没有考虑自身城市的环境承载力和可持续发展。

环境承载力是环境系统结构特性的一种抽象表示,它是指一定时期,一定环境状态下,某一区域环境对人类社会经济活动支持能力的阈值。

公共投资应该基于城市环境质量变异规律的深化认识,对城市人类活动的强度、广度和深度进行有计划、有组织、有系统的安排和筹划,所以公共投资必须合理利用城市环境容量,把握环境承载力,并掌握它的多向性和多层次性,走可持续发展的道路。

三、对策建议为避免政府公共投资的非理性决策以及由此衍生的行政腐败,我们可以借鉴市场化和企业化运作思维,从以下几个方面来改善政府公共投资决策理念和行为:11加强公共项目可行性分析,提高政府公共投资决策的科学性和经济性。

公共投资决策不仅要考虑区域经济环境和当地政府的财政实力,而且在投资决策时,都要对其技术上的先进性和实用性、财务上的可行性、经济上的合理性加以论证和研究。

(1)引入不可行性分析的观念。

为了克服项目可行性分析先入为主的缺陷,引入不可行性分析的全新理念,即从反面出发论证可行性研究报告所给定的建设项目方案,对项目所依赖的各方面的条件如资源状况、投资环境、项目布局、项目和产品的经济寿命期等方面进行全面的考核,尽量寻找出不利于项目实施的因素和不利环节以及项目实施障碍,这种对项目实施中由于各因素变动使项目无法持续实施下去的可能性进行分析,使项目评估论证更趋稳妥可靠。

(2)充分考虑时滞(timelag)因素对项目的影响。

时滞是指从项目开始建设到建成投产所经过的时间。

用NPV、IRR、投资回收等贴现的现金流量指标来分析公共投资项目的可行性,既不符合公共投资的服务性和长期性的特点,也无法适应由于未来市场环境变化带来的不确定性因素(如市场利率、物价水平、融资渠道和金融市场的动态变化)。

测算现金流量要充分考虑融资时滞、投资时滞、现金流入和流出时滞对项目的影响,正确测算现金流量。

(3)项目的技术先进性既要考虑论证时技术水平的相对先进性,也要充分考虑技术革新的速度。

由于科技水平的发展速度加快,导致项目的技术性贬值和寿命期缩短,从而使公共设施利用率很低,尤其是在城市规划和基础设施建设中,由于不断改扩建,导致市民既不能尽快享受公共设施带来的服务,还可能影响正常的生活。

(4)合理规划公共投资计划,理性对待项目决策赖以生存的政策环境、市场环境、自然环境、人文环境等因素的权变性。

由于我国正处于经济、法律等各项制度的不断发展和完善阶段,可行性分析中所赖以分析的政策、法律等优惠条件都会在未来发生变化,从而使项目评估分析的准确性难度进一步加大。

由于各种权变性因素的存在,评估分析上的有利因素很可能会变成不利因素,可行的投资项目会导致很大的投资损失。

同时,从过去已完成的各项公共建设计划及发现,如果缺乏合理的规划公共建设经费,经常会发生实际支出与计划预算有很大的出入。