法律文本中的地方立法权流变化

法律文本中的地方立法权流变化

一、宪法文本里的地方立法权

最早在宪法上确认地方国家权力机关地方立法权的是1982年《中华人民共和国宪法》即现行宪法(以下简称《宪法》)。现行《宪法》除了以第116条延续了前两部《宪法》授予民族自治地方的人大以自治条例和单行条例的制定权外,并通过其第100条规定:省、直辖市的人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”,可以制定地方性法规,报全国人大常委会备案。同时,1982年《宪法》第116条还赋予民族自治地方的人大有权制定和发布自治条例与单行条例,报全国人大常委会批准后生效。从1982年《宪法》的规定看,有两点需要特别提请注意:其一,《宪法》仅赋予省、直辖市人大及其常委会以地方立法权。换言之,在宪法层面上,自治区的人大及其常委会并非如人们印象中的那样拥有地方性法规的制定权;其二,地方立法权仅赋予特定的地方国家权力机关。现行《宪法》并未赋予除国务院以外任何行政机关———包括所有地方人民政府在内———“行政规章”制定权。此后,现行《宪法》虽分别于1988年、1993年、1999年和20XX年历经四次修改,所通过的修正案亦有31条之多,但有关地方立法权的规定却没有任何变化。也就是说,根据现行《宪法》之规定,除民族自治地方人大的自治法规制定权外,仅有省、直辖市人大及其常委会拥有地方立法权。然而,所有研究文献和地方立法实践都告诉我们,拥有地方立法权的地方国家机关的范围远远大于1982年《宪法》之规定。立法权又是通过何种方式流向宪法规定之外的地方国家权力机关,甚至是地方国家行政机关的呢?

二、省级地方国家政权机关地方立法权的变迁

如此所述,1982年之前的各部《宪法》并未授予任何地方国家政权机关以地方立法权。但如果我们据此认为地方国家政权机关是自1982年才开始获得地方性法规的制定权,却无疑是有违事实的。实际上,最早从法律上确认地方国家政权机关享有地方立法权的并非《宪法》,而是1979年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称《地方组织法》)。该法第6条和第27条(1982年修改时改为第27条第1款,1986年修改为38条第1款,1995年和20XX年修正文本则为第43条第1款)分别授权省、自治区、直辖市人大及其常委会可以“根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下”制定地方性法规。同时,1982年

全国人大常委会在修改《地方组织法》时,同时增加了有关地方政府制定行政规章的规定:第35条第(一)项最后增加:“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府,还可以根据法律和国务院的行政法规,制定规章;”省级人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府的地方规章制定权由此获得,并再无更改。1986年全国人大常委会修改《地方组织法》时,除了将原第6条改为第7条第1款外,重新公布的《地方组织法》第7条第1款并依全国人大常委会1986年修改《地方组织法》的决定第26条第2款关于“此外,根据宪法和本决定对部分条文的文字和条、款、项的顺序作相应的调整和修改”之规定,径行修改为“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”,从而实现了有关省级地方性法规制定前提条件(或限制)方面与1982年《宪法》第100条之间的一致。

需要特别注意的是,1979年的《地方组织法》和1981年的授权决议与稍后于1982年制定的《宪法》存在重大差异:拥有地方性法规制定权的,不仅仅是省、直辖市人大及其常委会,而且还包括《宪法》未授权的自治区人大及其常委会,同时增加了特定地方政府制定行政规章的内容———地方立法权领域内普通法与《宪法》之间的“第一个”不一致由此而生。而且,在自治区人大及其常委会地方性法规制定权问题上,《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《民族区域自治法》)、《立法法》均依《宪法》之规定,未确认其地方性法规制定权,由此形成了宪法之外普通法之间的“不一致”。此外,1981年,第五届全国人大常委会第21次会议进一步通过专门的授权决议,授权广东省、福建省人大及其常委会“根据有关的法律、法令、政策规定的原则,按照各该省经济特区的具体情况和实际需要,制定经济特区的各项单行经济法规。”1988年4月13日,七届全国人大第一次会议在决定设立海南省的同时,通过了《关于建立海南经济特区的决议》,规定:“授权海南省人民代表大会及其常务委员会,根据海南经济特区的具体情况和实际需要,遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规,在海南经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”从而扩大了三省地方立法的权限。因为两决议规定的“单行经济法规”、“法规”的前提分别为“根据有关的法律、法令、政策规定的原则”和“遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则”,而有异于1982年《宪法》“不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”之规定,由此出现了第二点与《宪法》规定相左之处。

三、“较大的市”地方立法权的由来

除省级人大及其常委会外,拥有地方立法权的还有“较大的市”。根据20XX年制定的《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》),较大的市包括三类,即省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。如前所述,现行宪法并未赋予除省、直辖市以外任何其他地方人大及其常委会以地方立法权。这也就是说,较大的市的人大及其常委会的立法权均非源于《宪法》。从历史上看,最早获得地方立法权的“较大的市”有两类,一是省、自治区人民政府所在地的市,二是经国务院批准的较大的市。二者的地方立法权均源于1982年全国人大对《地方组织法》的修改。根据全国人大1982年通过的修改决定,在原《地方组织法》第27条的基础上,增列第2款,规定:省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”由此,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市获得了部分立法性权力———“拟订”地方性法规草案的权力。在此基础上,全国人大常委会又于1986年进一步扩充了其立法权的内容。根据1986年12月2日全国人大常委会修改《地方组织法》的决定,省、自治区人民政府所在地的市和国国务院批准的较大的市人大常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以“制定”地方性法规。与此同时,该决定还将1979年《地方组织法》第6条修改为第7条,并增列1款作为其第2款,规定:省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会也可以在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,制定地方性法规。但是,尽管如此,这两类较大的市的地方性法规制定权仍然是不够完整的———都须报其所在的省或自治区人大常委会批准后始得生效,因而在学界有“半个立法权”之谓。①而且,在此后对《地方组织法》进行的各次修改均未再有任何变动,并为《立法法》所确认。但正如前文已经述及的那样,无论是省、自治区人民政府所在地的市,还是“经国务院批准的较大的市”,其人民政府的行政规章制定权,在1982年授予时就已经是全面而完整。“较大的市”的第三类是经济特区所在地的市,其人大及其常委会的地方立法权则是通过另一途径———全国人大常委会或全国人大的特别授权决定获得的。1992年,根据全国人大常委会的授权决定,四个经济特区所在地的市之一的深圳市率先获得了地方性法规的制定权。授权决定规定:“授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在深圳经济特区实施”,并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案。②1994年、1996