试论中国加入世界贸易组织政府公共政策的适应性

试论中国加入世界贸易组织政府公共政策的适应性—— 一种“系统范式”的宏观视角北京大学政府管理学院 曹堂哲一、 概念的界定与概念工具以及分析方法1、 适应性。

“适应性”是一个生态概念，达尔文的“适者生存”理念将“适应性”概念引入人们对世界的思考。

20世纪30年代美籍奥地利人冯.贝塔朗菲（L.V.Bertalanffy）在思考生物学中的机械论和还原论的时候走向了“开放系统和稳态的系统”[1]（p83）并将这一理论扩展为一般系统论，一般系统论的主要理念在于将系统与环境之间的相互作用作为理解世界的起点，划定系统与环境的动态边界，研究系统与环境的相互适应，即关于适应性的条件、机制、规律的研究成为一般系统论的基础性内容之一。

受一般系统范式的影响，行政学、管理学以及公共政策科学学界开始将系统范式作为一种具有逻辑、数学、哲学性质的学科引入对行政现象、管理现象、公共政策现象的研究中。

在行政学界，系统范式激励了同时代的行政学家。

以行政系统与环境之间的相互作用，即行政系统的适应性为核心沿着两条路径推进了行政学的研究。

一条路径以“系统范式”为逻辑内核，通过经验归纳的实证的、比较的、历史的方法研究不同的“行政型态”以及这些型态之间的转换，即“比较行政”的研究[2]（pp1-15）另一条路径着重研究“增加制定和执行影响环境的集体决定的能力。

”[3]（p2）即“发展行政”的研究。

同样的以“系统范式”作为概念框架，从而以“适应性”作为核心理念和旨趣的方法也很快影响到人们对公共政策问题的思考。

一是，在“系统范式”的概念框架下重新思考公共政策与公共管理之间的关系，将公共政策和公共管理结合起来看待。

[4]（p39）二是，促成了70年代以来比较公共政策的发育。

（比如安德森的著作《比较分析中系统和策略》）[5]（p38）总之，“系统范式”和适应性理念为理解变化中的公共政策和行政发展以及政策发展提供了基本的理念、工具和范式。

为此有必要明确适应性的含义，可以这样定义适应性：特定开放系统与环境相互作用而形成的互利性的良性循环模式。

2、公共政策适应性和公共政策环境。

虽然人们对公共政策有不同的理解，但基本上在以下方面还是有所共识，公共政策与公共利益相关，公共政策与公共权力相关，公共政策与政府职能相关，公共政策与公共行政管理相关，公共政策与公共产品和公共服务相关。

据此可以认为所谓政府公共政策是：政府为了适应时代的发展，适应稳定的和变化的“政府环境”[5]（pp.175-234）通过政策制定系统形成并通过公共行政管理系统执行的，旨在有效增进和公平分配[6]（p31）以及积极维护、保障公共利益的行为规范和行动准则。

这一定义将公共政策定义放在适应性理念下进行考察，为理解政府公共政策的适应性提供了基础。

于是公共政策的适应性可以这样规定：公共政策系统与公共政策环境之间的相互作用、相互适应，在保证公共政策目标得以实现的同时，使得公共政策环境得到改善。

包括两个方面：一是，公共政策系统通过自身的调整与环境形成功能耦合；另一方面，政府公共政策以自身特性的优化（诸如目的、手段、体制、模式等）影响环境的优化和提升。

这两个方面使得公共政策与公共政策环境之间能够形成较大的亲和力，朝向开放的高一层级的系统演变。

接下来的任务是如何定位公共政策的环境。

“从广义上说，环境就是组织界限以外的一切事物。

”[7]（p166）而“工作环境是与个别组织的决策、转换过程相关联的更具体的力量。

”[7]（p167）对于公共政策环境的分析，划出一般环境和具体环境的方法同样适用，从广义上讲影响公共政策的环境，构成对公共政策制定、执行等环节的约束，包括自然环境（比如：资源、土地、河流、矿藏等）、经济环境、政治环境、文化环境、历史环境等诸多因素。

中国加入世界贸易组织，无疑会改变公共政策的环境，这一环境理应包括以上提及的广义的公共政策环境。

但出于加入世界贸易组织直接影响的是中国的外贸体制，以及这一体制的实质——经济体制，这直接影响到公共政策的调适。

因此，本文将政府公共政策环境作狭义的理解，以便具体的探讨如下这些问题。

首先，继续推进全球化时代的市场经济体制这一经济生态环境对公共政策的理念定位和职能定位的影响。

其次，权威性的世界贸易规则这一“制度”环境对公共政策诸多环节所依据的原则、方式、重点的影响。

再次，公共政策是公共管理的政策基础，公共管理是公共政策的展开和落实，即已经形成了政府通过制定公共政策，进行公共行政管理提供公共服务和公共产品的一般模式。

也就是说，公共政策理念、职能的重新定位，从而公共政策过程所依据的价值基础、原则、方式、重点的重新定位，要求特定的公共行政管理体制环境，有必要从公共政策适应性的角度探讨公共行政管理体制环境对公共政策的影响。

最后，鉴于公共政策改变的基础在于公共政策制定系统的改进，即公共政策的适应性以公共政策制定系统的改进作为前提，同时公共政策制定系统的改进又成为公共政策调适的环境。

因此有必要从公共政策制定系统的角度阐明公共政策的适应性。

本文即依此思路展开。

这一思路展开的另一前提是：在理解中国加入世界贸易组织公共政策适应性问题的时候，必须理解公共政策适应性中一般与个别的关系，不但需要明确世界贸易组织对公共政策适应性的一般要求，还需要阐明中国入世公共政策适应性的特殊要求和基本内容。

总之，制约公共政策适应性的四大环境变量是逻辑的视野，公共政策适应性的一般与特殊的内容是比较的视野，都是“系统范式”的题中之意。

二、中国加入世界贸易组织导致的政府公共政策环境的变化承接第一部分的逻辑，对政府公共政策环境的四大变量进行解析。

1、全球化与市场经济体制。

近代以来，随着资本主义世界体系的建立，内含时间维度、空间维度、组织维度、逻辑维度的全球化进程成为世界发展的主导性特征之一。

[8]（p4）全球化作为一个多维的现象，如果从经济全球化的角度看，特指：在高新技术特别是信息技术和信息产业推动之下，经济资源在全球范围内自由地配置和利用，这当中多边的自由贸易体制成为经济全球化的重要载体。

从关贸总协定到世界贸易组织正体现了这一进程。

由这一定义的逻辑可以看出，世界贸易组织规则作为经济全球化的体现，在现象上，世界贸易组织规则只是一个国家贸易体制，进一步是一国政府行为的约束机制，但从本质上看，却是经济体制的必然要求。

也就是说经济全球化和市场经济体制构成了中国加入世界贸易组织政府公共政策的深层次政策环境。

并由此形成了对中国政府公共政策理念、职能重新定位的诉求。

可以将这一环境特征概括为：市场作为基础性的资源配置手段；市场作为优先性的资源配置手段；市场作为长期性的资源配置手段；市场作为稳定性的资源配置手段。

这一特征从地位、功能、范围、深度不同层次上反映了全球化自由贸易的要求。

也是重新定位公共政策的逻辑起点。

2、权威性的多边经济贸易规则。

实践证明，世界贸易组织规则具有广泛的普适性，权威的约束力和行为的有效性。

公共政策作为一种行为规范和行动准则，与世界贸易组织的贸易规则在规则这一层面上具有共同的属性。

这使得权威性的多边贸易规则成为政府公共政策更为直接的“具体工作环境”，考虑到政府改革会由浅入深涉及“观念更新——典则替换——范式转换”[9]（p88）三个层次，可以认为世界贸易组织的经济规则及其基本价值、程序构成了中国政府公共政策重新定位的“典则规范”和制度变迁的内生变量。

可以从以下几个维度对权威性的多边经济贸易规则进行概括。

首先，这一规则是经过长期博奕的规则，具有普适性和权威性，从1947年关税与贸易总协定（Gerneral Agreement on Tariffs and Trade）经过8轮的多边贸易谈判而到1994年通过《建立世界贸易组织协议》，期间经历了漫长的过程；同样，中国从申请复关在到入世也经历了艰辛的历程，这使得这一规则具有充分博奕后的权威性和普适性。

其次，世界贸易组织规则既是一个国际组织活动规则，也是体现世界经济贸易的行为规则，还是对各国政府进行约束的规则。

即世界贸易组织作为一种“制度”[10]（pp225-226）能形成各成员国及各经济活动主体之间的有效的“激励结构”。

降低经济生产与经济活动的“交易成本”。

这一特质成为政府公共政策的环境意义在于：公共政策的适应性必须考虑到制度设计的有效性、经济性以及制度变迁的可能性。

再次，世界贸易组织规则是一种具有法律地位的法律体系。

这一环境对于公共政策的理念、职能、过程提出了新的要求，构成了政府公共政策的工作环境。

这一环境为依法行政和依法制定执行公共政策提出了要求。

最后，从制度和规则层面上市场经济实质上是一套理性的、普遍化的具有稳定性预期的规则、契约体系。

按照《建立世界贸易组织的协议》的基本精神，这一规则体系具有几个核心的原则：一是，非歧视待遇原则包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。

二是，对等原则。

三是，关税减让原则。

四是，一般取消数量限制原则。

五是，透明度原则。

六是，公平竞争原则。

七是，以过渡方式体现差别待遇原则。

以上原则贯穿在整个世界贸易组织的法律体系中。

作为一种规则约束构成了政府公共政策环境，其意义在于政府公共政策应该以此为导向实现“典则规范”的更新替换，使新的公共政策“典则规范”与以上原则具有较强的亲和力和适应性。

3、为适应新的政策制定、执行、评估而形成的崭新的公共行政管理体制环境。

与本文的命意相关，20世纪70年代随着全球化以及内蕴的信息化、后工业化、知识经济时代的到来，西方政府面临经济衰退和公民对政府服务普遍不满的外部危机和政府规模庞大，机构臃肿，财政难以为继的内部危机，引发了一场规模宏大、波及整个西方社会、影响深远的结构性行政改革。

整个西方进入“行政改革”时代。

[11](p298)这场改革的前提性和基础性特征在于重新架构国家与社会、政府与市场之间的关系。

重新反思这一关系格局中政府公共管理方式，寻求“治道变革”的理念、途径、方式。

从而形成了西方国家有利的公共政策环境。

前已述及,公共政策和公共管理在“系统范式”下出现了融合的局面，“政策是管理的一环，而公共政策则是另一种形式的战略管理。

组织、计划、指挥、管制管理工具的运用，对于公共政策产生预期的效果是至关重要的。

”[4]（p38）这意味着崭新的公共行政管理体制成为公共政策理念、职能、作用方式和作用重点的环境，而公共政策的合理定位又可以推动公共行政管理体制的变迁。

4、公共政策制定系统环境。

与本文的命意相关，政策科学自20世纪50年的诞生以来就开始强调公共政策适应性问题的研究，拉斯韦尔认为“政策科学必须具有发展的概念”[12]（p38）德罗尔则更强调“政策科学中的基本模式、概念及其方法论证，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境政策过程的变化。

”[13]（p6）80年代，在政策科学领域由于出现大量的新的公共政策问题——这些问题毫无疑问与全球化的多维特征相关——当代公共政策陷入某种“困境”[14]（p354）于是研究公共政策的适应性问题在新的条件、新的视野、新的历史诉求下提高到了更为显著的高度和地位，成为摆脱“政策科学缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设”[15]（p3）的重要途径。