芬兰_冰岛_荷兰农业补贴政策的基本情况及特点[1]

摘要：欧洲国家长期实行较高水平的农业补贴，并建立了比较完整的补贴政策体系，对稳定农民收入，促进农业、农村经济发展和农业生态环境保护发挥了重要作用，随着经济社会发展形势变化，农业补贴的重点和目标取向也在相应的调整和强化。

由于国情和经济发展阶段差异等原因，这些成功经验虽然不能简单复制，但很值得中国在建设现代农业的过程中参考和借鉴，结合中国农业、农村实际，不断加大农业补贴力度，完善农业补贴管理，突出粮食等主要农产品生产供给，强化重点产品、重点区域、关键环节的生产性补贴。

关键词：农业补贴政策；欧盟；特点
芬兰、冰岛、荷兰
农业补贴政策的基本情况及特点
笮
李健华
近期，农业部与财政部组成欧洲农业补贴政策考察团①赴芬兰、冰岛和荷兰就农业补贴政策进行了考察，详细了解了这3个国家农业补贴政策的框架体系、具体内容和组织实施情况，掌握了很多很有价值的一手资料。

考察团认为，当前中国正处于建设现代农业的关键时期，这些国家的补贴政策虽不能直接复制，但对完善中国农业补贴政策有很好的借鉴意义。

一、3个国家的农业
补贴政策基本概况
（一）芬兰农业补贴政策
芬兰农业比较发达，但在GDP
中所占份额不大，目前仅占1.9%。

农业生产以畜牧业为主，种植业为辅，大部分农业用地用于饲料作物种植或放牧。

总的来看，芬兰所需的谷物、肉类、奶制品基
本能够自给，蔬菜和水果需部分进口。

芬兰农业生产经营主体是私人农场，在市场竞争压力和政府鼓励下，通过合并，农场数量已从20年前的10万多个减少到目前6.12万个（面积在1hm 2以上），每个农场平均耕地面积37.25hm 2，以中小型家庭农场为
主，面积100hm 2以上的只占6%。

在家庭农场中，28%的农场从事畜牧业，主要是奶牛养殖，67%的农场主要从事作物种植，作物包括大麦、燕麦、黑麦等。

芬兰农业补贴政策主要根据欧盟共同农业政策（CAP ）规定的支持计划制定，包括直接补贴、环境欠佳地区补贴、农业环境补贴和芬兰本国补助4个部分。

2012年，芬兰农业补贴支持总额为18.68亿欧元，与近年来的补贴水平基本持平，占本国财政支出的比重约3.6%。

其中，欧盟共同农业政策补贴13.24亿欧元，包括直接补贴5.39亿欧元、环境欠佳地区补贴4.22亿欧元、农业环境补贴3.63亿欧元；芬兰本国用于农业和园艺方面的补助总计约5.44亿欧元。

直接补贴主要按照2003年通
①欧洲农业补贴政策考察团成员：李健华、赵鸣骥、潘学峰、陈金强、王衍、刘璐。

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分组成，1/3是由历史产量折合为补贴权益的脱钩补贴，2/3是要在满足环境保护等要求基础上的补贴，总体上补贴占养羊收入的30%~35%。

目前，冰岛每年的农业补贴约120亿冰岛克朗（约合7600万欧元），支持水平相对较高，生产者支持总量占农业总产值的47%，比欧盟支持水平高1倍，但占财政支出的比重不到3%。

冰岛农业补贴政策由渔业和农业部全面负责，具体由食品和兽医局、农场主协会组织实施。

所属食品和兽医局负责与生产者负责牛奶生产记录、绵羊生产记录等的统计、核实，所有补贴都以这些记录为依据。

农场主协会依据有关法律以及与渔业和农业部的协议、与食品和兽医局的协议，负责并维护许多数据库记录，兑付补贴，政府按照补贴额的0.17%安排其工作经费。

为有效管理农业生产和补贴，冰岛建立了完整的农业生产信息网络数据库。

冰岛对农业的补助主要是对农场主的直接补贴。

此外，还有几个小的补贴，包括某些产品的营销支持、推广服务和家畜改良支持、温室的电费，羊毛的使用、储存和营销，以及教育和科研等。

为促进农村发展，对有机农业、谷物种植、放牧管理和土地利用、环境措施、排水、土地施钙等方面也有一些支持。

（三）荷兰农业补贴政策
荷兰是世界上重要的农业强国，农业生产总值约占其国内生产总值的9.5%。

农业以畜牧业和园艺业为主，其产品在世界农产
品市场上占有十分重要的地位。

荷兰是世界第二大农产品出口国，其中蔬菜出口量约占整个欧洲出口量的1/4。

在农业产值构成中，畜牧业占50%、园艺业占38%、农田作物占12%。

全国约有1/3土地是牧场，主要饲养奶牛、猪、羊及家禽等。

荷兰生产的肉、蛋、奶、黄油、马铃薯、蔬菜、糖等除满足国内需求外，大量出
口国外。

荷兰农业补贴政策主要执行欧盟共同农业政策。

2011年，荷兰得到欧盟共同农业政策支持9.8亿欧元，分为两大部分，第一部
分主要是直接补贴和少量的市场政策补贴，约占支持额的91%，其中直接补贴8.17亿欧元；第二部分是农村发展政策补贴，约占支持额的9%。

在欧盟共同农业政策外，荷兰政府安排农业部农业预算5亿欧元，主要是欧盟共同
农业政策第二部分农村发展政策荷兰承担部分约1.8亿欧元，农业知识创新1.7亿欧元，以及温室投资补贴、年轻农场主投资补贴、渔业投资补贴等。

此外，荷兰农业部还直接负责农业教育预算约7.8亿欧元，主要用于瓦赫宁根农
业大学以及其他农业教育支出，以及培养农业人才。

为促进农场发展，荷兰早在
1951年就建立了农业贷款担保基金，支持农场，特别是中等规模农场的建立、兼并和提升等。

目前，每年担保基金规模达1亿欧元，担保贷款额达5亿欧元，占到每年农业投资的10%，每笔贷款担保一般在5万~250万欧元之间。

由于管理得当和投资有效，过去15年担保的损失率仅为
0.6%。

从2009年开始，担保基金由农业部负责管理，政府每年补
助200万欧元。

二、3个国家农业补贴
政策的共同特征及趋势
笔者此次考察的3个国家，芬兰和荷兰加入了欧盟，主要执
行欧盟共同农业政策，冰岛虽没有加入欧盟，但补贴水平更高。

从3个国家对补贴政策来看，具有以下4个特点：
1.长期坚持农业补贴，并在农
业发展过程中不断调整完善农业补贴政策内容
从20世纪60年
代，欧盟通过特定产品市场的共
同组织启动实施了共同农业政策，从此一直坚持巩固和完善农业补贴，并在欧盟经济政策占据十分重要的地位。

2011年，欧盟共同农业政策安排预算586亿元，占欧盟总预算的41.3%。

同时，根据农业发展的需要，政策经历了以市场价格干预为主的生产激励政策、通过挂钩直接补贴并减少价
格政策进行生产限制、以脱钩直接补贴及生产环境和农村发展为重点的更宽泛农业补贴3个阶段。

现行政策是2003年改革后的第三
阶段政策框架，主要包括所谓第一、第二两个支柱，大量资金用于第一支柱，2011年预算为429亿欧元，占共同农业政策预算的73%，单一农场补贴为398亿欧元，已经成为主要的农业支持手段，市场支持仅有30亿欧元，份额下降到了1%以下；第二支柱资金用于农村发展措施，预算为157亿欧元，占27%。

冰岛虽未加入
欧盟，但农业政策也随农业发展及时调整，比如2002年取消了园艺作物的关税政策实行直接补贴。

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2.当前农业补贴的主要目标是
保持农民收入稳定，生态环境和农村发展日益受到关注
目前，无论是欧盟成员国的芬兰、荷兰，还是未加入欧盟的冰岛，农业补贴的对象主要是农场主，目标重点是在保持国内生产稳定的基础上，保障农民收入稳定。

芬兰农民收入的27%来自于各项政府补贴，冰岛奶农收入的40%、养羊收入的30%~35%来源于政府补贴，这些补贴大多与农民的当年生产不挂钩，成为农民每年稳定的收入来源，奠定了农民收入稳定的基础。

近年来，欧盟共同农业政策将农业生产中的水资源保护、肥料用量、食物安全，以及动物福利等指标与获得直接补贴挂钩，并逐步加大农村发展的支持，目标是确保农业可持续发展，确保生态环境不被破坏，这也是下一轮欧盟共同农业政策改革中重点强化的方向。

在冰岛，养羊补贴中2/3的直接补贴与生产环境保护进行挂钩。

3.农业补贴均以相关法案为基
础，补贴预算具有强制性和稳定性
对于欧盟成员国，欧盟共同
农业政策是各项补贴的基石，各个成员国都要遵守，在荷兰每4年要进行一次本国预算法案的研
究，确定补贴政策。

由于有比较明确的法律依据，每年补贴预算
法定安排，补贴额相对固定。

比
如芬兰2005—2012年，每年补贴总额基本固定在18亿~19亿欧元，补贴资金结构也趋于稳定（表1）。

欧盟从2000年以来每年安排的农业补贴基本稳定在500多亿欧元。

冰岛农业补贴主要基于1993年的农产品生产定价和销售法案、1998年的农业法案，直接补贴则依据3个生产协议执行。

因此，农民对其享受的补贴项目
和补贴金额有比较明确的预期，能够合理地据此安排生产活动。

同时，大量实行基于历史数据的脱钩补贴，既相对稳定了农民每年享受的补贴数额，也有利于比较准确地核定补贴规模。

4.补贴政策既强调公平性，同
时又对重点地区和重点产品进行重点补贴
目前，欧盟的共同农
业政策和冰岛的农业补贴政策多为脱钩直接补贴，依据是历史面积或产量，各项补贴能够全面覆
盖所有农场，补贴标准基本一致，农户得到的补贴相对比较公平。

同时，为减少农场间的补贴规模差距，欧盟2009年将给予一年直接补贴在5000欧元以上的农场主补贴削减了7%（每个农场的第一
个5000欧元补贴不削减），之后每年提高1个百分点，2012年已削减了10%。

同时，重点地区和重点品种也是补贴政策倾斜支持的方向，芬兰将北部地区列入重点补贴，冰岛集中资金重点补贴牛羊的饲养，荷兰的贷款担保基金着重扶持中等规模的成长型农场。

此外，笔者考察的3个国家都有在不断弱化市场价格支持政策，减少市场干预的力度。

欧盟共同农业政策中涉及市场价格补
贴资金规模已经低于预算的1%，下一步改革中还将进一步压缩价格支持的空间。

冰岛价格支持虽是农业支持政策的重要组成部分，但核心政策措施是直接补贴。

三、几点启示
中国与芬兰、荷兰和冰岛农业发展存在较大的差异，从生产主体看，中国人多地少，农户数量庞大、生产规模偏小，而上述3
个国家农业生产均以中等规模的农场经营为主，经营管理和技术应用水平较高；从农业产业结构看，中国农业生产复杂多样，种植业尤其是粮棉油等大宗农产品仍居主导地位，而这3个国家产业则多以比较发达的畜牧业为主；从发展目标看，中国农业生产的核心任务是确保粮食等主要农产品有效供给，特别是确保粮食基本自给，同时促进农民持续增收，欧洲国家目前都走过了刺激生产的阶段转而适当控制生产，农业政策的目标更多立足于保持农民收入稳定、提高农产品质量和促进农业
、农村生态可持续发展。

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