修改——推行省直管县财政体制利弊分析

推行省直管县财政体制利弊分析
摘要：随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。

近几年来，“省管县”财政体制改革的试点与实践迅速引起了社会各界与各级政府的普遍关注和积极重视。

实施“省管县”财政体制会产生诸多正面效应，但也会产生一些负面影响，应该如何完善？因此，本文以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，为省管县财政体制的完善提出配套的政策性建议。

关键词：省直管县；财政体制；利弊分析
Implementation of direct control of the financial system, the pros and cons of the county
Abstract: With the development of regional economic, as well as the economic gap of cities and counties is narrowing, the contradiction between cities and counties is growing, the "city governing counties" fiscal system can not able to mobilize county governments for economic development initiative, the county's economic development on the creation of an institutional obstacles. In recent years, "Provincial governing County," fiscal system reform and practice quickly caught the pilot community and the general concern of all levels of government, and active attention. Implementation of the "provincial governing counties," the fiscal system would have many positive effects, but it can also produce some negative effects, it should be how to improve? Therefore, this article in Zhejiang province, "provincial governing county" for example the concrete analysis of the financial system to explore the province, counties pros and cons of the fiscal system, but to save the financial system of counties supporting the improvement of the policy recommendations put forward.
Key words:provincial governing County; the fiscal system; Advantages and Disadvantages
一、引言
随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。

2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。

这无疑是对地方政府“省管县”财政体制改革的一种肯定。

近几年来浙江、湖北、湖南、安徽、吉林、江西、海南等一些省纷纷试行由市管县改为省直管县，那么，实施“省管县”财政体制有哪些好处，实践中又存在哪些问题，如何进一步完善？这些问题的探讨对进一步完善“省管县”财政体制具有重大的理论指导意义和实践推动作用，对解决县乡财政困难具有重要的客观现实性。

因此，本文对省管县财政体制进行了系统概述，以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，并针对当前省管县财政体制存在的缺陷，提出了一系列的政策性建议，不断促进我国财政体制的完善。

二、省管县财政体制概述
（一）“省管县”财政体制的涵义
所谓省管县财政体制是指，省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，即在省与县之间建立直接财政关系，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接对县财政进行管理的财政体制。

从目前各地试点实施情况来看，推行“省管县”财政体制的目的都是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以缩短地方财政链条，简化地方财政层级，提高工作效率，降低行政成本，抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，不断壮大县域经济，
促进城乡经济和区域经济协调发展。

（二）“省管县”财政体制的基本模式
目前各地试行的“省管县”财政体制模式主要有两种模式:一种是注重财政体制突破的浙江模式，一种是重视行政体制突破的海南模式。

1．浙江模式
新中国成立以来，浙江省一直实行“省管县”财政体制，即浙江省级政府将财政体制和结算直接管到了县级政府，其大致的路径就是从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权。

（1）省对县分税制财政体制
省管县财政体制核心即是县财省管，其管理主要依靠省对县分税制财政体制进行。

1994年，浙江省为保证省有一定的调控能力，在确定分税制财政体制时，省对市、县财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县适当照顾。

（2）“抓两头、带中间、分类指导”的政策
所谓抓两头，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。

所谓带中间即指带动介于二者之间的少数较发达县，与发达市、县一样享受“两保两联”财政政策。

所谓分类指导，即对发达和较发达县、欠发达和贫困县两类采取不同的工作方法和实行不同的财政政策，不搞“一刀切”。

（3）制度创新，实行财政增长综合分成的财政政策
浙江省先后制定了“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“两保两联”、“三保三联(挂)”等政策，把地方增收、地方收益和地方官员奖金直接挂钩，鼓励地方着力培养财源，尽全力做大地方财政的蛋糕。

第一，对贫困县实行“两保两挂”财政政策。

“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期为消化历年赤字）；“两挂”是激励：体制补助随地方收入增长的1：0.5比例增长，个人奖励为地方收入增长的5%。

实行范围为丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县共30个市、县。

第二，对发达县实行“两保两联”财政政策。

“两保”不变；“两联”为按增收额，环比奖励发展资金（4%～4.5%），环比奖励个人（1%～0.5%）。

第三，对贫困县和发达县均整合归并为“两保一挂”财政政策。

“两保”不变；一挂为省奖励与地方财政增收额挂钩。

实行范围为除宁波地区外，杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6市及27个县共33个市、县。

①
（4）实行以下放经济管理权为核心的强县扩权改革
1992年，浙江省对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。

1997年，浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限。

2002年，浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。

这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。

2006年，又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作，决定除了规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。

实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。

2．海南模式
海南模式是注重行政管理上的省管县，从1988年建省开始，海南省就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。

（1）放权，增强县域经济发展活力
海南岛陆地面积3万多平方公里，人口有800多万，建省时由19个市县构成了省的框架。

与内陆省级建制区相比，地域小，人口少，不存在省级管理幅度过宽和人口过多管不过来的问题。

权力的下放，逐步增强了县级政府发展经济的自主性、积极性和创造性，增强了县域经济的发展活力，促进县域经济的发展。

随着省直管市县体制不断完善，海南县域经济发展实力明显增强，一批过去地方财政收入长年徘徊在1000万元至3000万元之间的贫困市县，现在多数进入了“亿元俱乐部”。

（2）开展各种培训
有效承接事权，将下放的权力用好，最根本的还在于市县的行政能力和素质。

为将下放到权力用的更好，海南省有针对性地开展了干部培训，立志提高市县的
①苏明:《财政理论研究》,中国审计出版社,2001年版。

行政能力和素质。

省政府首先统一针对全省各市县和省有关部门分管下放行政管理事项工作的主要领导和业务处室负责人举办培训班。

随后，大部分市县和省直有关部门也迅速行动起来，组织下放行政管理事项的培训工作。

2008年7月，海南省委五届三次全会通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，对完善省直管市县管理体制，下放行政管理权限，赋予市县更大发展自主权、决策权，决定向市县下放197项行政管理事项，凡是属于直接影响行政管理相对人的行政审批和许可的事权基本下放到位，没有出现管理缺位或者不到位的情况，这表明取得了很好的效果。

浙江模式（财政意义上的省直管县）与海南模式（政府管理体制上的省直管县）都存在异曲同工之处，其坚持向县级政府放权的内涵是一致的，根本目的都是通过放权，增强县域经济的发展活力，都具有非常强烈的改革意识和创新精神。

三、“省管县”财政体制条件分析
实行“省管县”财政体制，对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，符合我国经济发展的客观要求，是改革的大势所趋。

但省管县财政体制改革并不是万能的，能否取得实效，关键取决于以下三个因素：
（一）省级财政的宏观调控能力
一些经济水平比较落后的县还没有形成适合本地区经济发展的支柱产业和主体财源，仅靠弱势的农村经济和县域工业经济来支撑。

实行省管县财政体制改革后，要加大省级财力对经济欠发达地区的转移支付力度，重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难。

因此，省级财政需要有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展。

否则，只是管理形式上的不同，换汤不换药，与“市管县”财政体制并无实质区别，最终也将不利于县域经济的发展。

②
（二）县级财政自身经济情况
省管县财政体制模式不是万能的，各县级需根据自身发展情况，具体问题具②贾康、白景明:“县乡财政解困与财政体制创新”，经济研究，2002(9)：3-9
体分析，因地制宜，不搞“一刀切”，努力寻找符合自身发展的体制模式。

同时，省管县后，县级作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力，自主权的扩大并不意味着发展能力的增强，各县级需量力而行。

浙江和海南等地正是因地制宜，具体情况具体分析，才取得了良好的效果。

（三）市级财政实力
市级财政实力的强弱是决定实行“省管县”还是“市管县”的重要标准。

如果市级财政实力比较雄厚，那么可以推行省管县财政体制；若市级财政实力本身就比较薄弱，一味跟风实行“省管县”财政体制，将不利于省、市、县的长远发展，相反，实行市管县财政体制会更好。

四、“省管县”财政体制优势分析
（一）省管县财政体制对县域经济的影响
实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，它一方面让县级财政拥有更多的财政资源；另一方面通过激励手段，使县级政府有更强的动机和更多的财力来促进本县域的经济发展。

浙江省县域经济全面发展，与该财政体制密切相关，通过浙江模式省管县财政体制改革，可以看出其对县域经济的影响主要表现在以下几方面：
1．增加县级财力，缓解县级财政困难
在我国的一些省份，由于财政积累能力较弱，经济发展水平相对落后，而且县域之间的经济发展水平很不平衡，县级的财政收支矛盾非常突出，财政十分困难。

实行省管县财政体制改革后，省对县将实行项目直达，省里的转移支付资金、专项补助资金将直接分配和下达到县，减少了资金调拨环节，减少了资金在途时间，从而使得县财政在预算资金调度上有更大的回旋余地。

这样，能避免地级市集中县级财力的“市刮县”问题发生, 使得县级能够获取更多的项目资金支持、财力支持。

此外，“省管县”财政体制的一个核心思想就是“留利于县”，县级财政的留成比例也将大大增加，将会有更多的财力来发展经济，有利于缓解县级财政困难。

2．缓解资金调度压力，确保工资正常发放
实行省直管体制后，省政府采取一系列措施，确保干部职工的工资能够按时兑现。

一是省财政统一控制资金调度，资金直接通过省国库集中收付中心拨付到县，加快了资金周转速度。

二是省财政将严格审查县级预算，促进县财政科学合理地安排预算，对擅自变更预算，导致干部职工工资不能按时发放的，将采取扣减转移支付资金的办法予以惩罚。

三是加强税收征管，税收收入越多，地方财政留用越多。

四是建立激励机制，对通过自身努力保证了收入目标任务完成和工资正常发放的县，省将予以奖励。

这一系列措施，解决了因收入的季节性和不稳定入库造成的资金调度困难，保证县财政预算的正常执行，从而确保县干部以及职工的工资及时发放和社会保障等重点支出资金及时拨付到位。

3．扩权强县，推动县域民营经济的发展
实行省管县财政体制改革，赋予了县域单位更多的财政决策权，能使县域经济发展的自主性增强。

随着县级财政权力的加大，财政部门可以积极运用自身的优势，发挥自身的职能，优化县级财政支出结构，从而大大增强县级政府为县域民营经济发展提供公共产品和公共服务的能力，这增加了县域发展自主权，全面提升了县级财政实力, 可以使县级财政集中更多的财力来发展县域经济。

此外，县域在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面有了更大的自主选择权，使得县域单位引导本县域内民营企业发展的积极性大大增加，使得县级政府更加注重其在民营经济发展中的服务职能的发挥，有利于促进县域的民营经济发展。

③
(二)省管县财政体制对省市级政府的影响
1．有利于提高财政管理效率，降低行政成本
省管县财政体制实质上就是实行扁平化管理，省级政府直接跳过市级这一层次，在管理层次上直接对县，可有效地避免管理效率的递减，防止财政资金被地市级截留、挤占和挪用，增强省级财政的调控能力，提高财政资金的利用效率和周转速度。

此外，由于省管县财政体制减少了中间环节，从而减少了信息传送链条，如省下发文件和县项目申报等方面，省与县之间信息直达，不存在市级这一中间环节转报等问题，使得信息传递速度加快，有利于减少财政开支，降低行政成本。

③孙开、彭健:《财政管理体制创新研究》，社会科学出版社，2004年版。

2．加强了财政管理，充分合理利用资金
财政省直管县后，省财政厅将根据财政部统一规定的预算收支科目，明确各县的收入入库口径，统一全省标准，可以真实反映各地的收入水平。

省、县之间信息直达，使得省财政在通盘研究全省对县级转移支付等补助扶持政策时，能更科学合理、多寡适度，把扶持发展补助资金项目投向绩效较高的县，把保吃饭、兜底类的资金真正安排在有实际困难的县，切实发挥好财政分配机制的导向作用，将省级财政资金用在刀刃上，发挥最大的功效。

3.改变了市级的理财思路
实行“省管县”财政体制以后，截断了市级财政通过截留、侵占、吸取县级财政资金的路径。

市级财政被迫在维护其既得利益的基础上，逐步将主要精力转移到发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点上，充分调动了市级发展经济的积极性，确保财政收入的稳定增长。

由过去靠集中县级财力来维持市级政府工作，转变为市级政府要靠发展本级经济来增加财力的发展思路，有利于促进市级经济的持续健康发展。

五、“省管县”财政体制缺陷分析
（一）省管县财政体制是对省级政府管理的挑战
目前我国省级政府管理在许多方面与“省管县”体制的要求是背道而驰的，这势必会影响到“省管县”的推行和实施。

推行“省管县”财政所带来的新变化对目前的省级政府管理将提出以下几个方面的挑战：
1．财政管理体制与行政管理体制相脱节
从“强县扩权”到省直管县，是一个逐步深化的改革过程，这项改革的第一步，是在财政上实行省级直接对县的管理体制，即将财政收支、结算等由省直接分配下达到县市。

④显然，在财政上实行省级直接对县的管理体制，必将要求行政管理体制与之相匹配。

然而，目前地方行政框架是省管市、市管县，若财政实行省管县后，无形中从财政上越过市级，使其对县没有了财政管理权，这必然会
④徐竹青:“省管县建制模式研究—以浙江为例”,《中共浙江省委党校学报》,2004年第6期：94-99。

导致体制内部运转不协调，甚至会产生矛盾和冲突。

作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑也会直接影响到行政管理权的实施。

2．管理幅度的扩大，增加了省级财政的压力
省管县财政体制遇到的最大的障碍就是省政府的管理幅度和管理难度加大的问题。

推行省直管县，财政上越过市级，那么在行政上市对所属县的困难和问题基本上也就不会过问，也很少会关心并尽力帮助解决，这不利于同时调动市级的积极性来帮助解决县的实际困难和问题，致使县的困难和问题都集中到省里，省级压力较大，从而在强化对县级行政的直管上很可能力不从心，最终导致地级市和省级行政对县级行政的监督和约束力都被削弱。

（二）对省级城市的不利影响
第一，制约了区域性中心城市的发展。

地级市作为区域中心城市,在发挥其对周边地区的集聚与辐射作用的同时，其自身的发展也离不开周边腹地资源、产业、市场等方面的有效支撑。

“省管县”将打破“市管县”形成的以中心城市为核心, 以市域为腹地的城镇体系格局，这使得中心城市的建设集中不到所需要的财力，不利于地级市自身的发展，不利于城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设，影响区域发展格局的优化。

第二，可能对走向成熟的省域城镇体系造成不利影响。

省管县(市)财政体制由于在事权、财权等方面增加了县域发展的自主权, 必将使县域的发展加快，并直接表现为规模扩大、功能优化、实力增强，进而提升其在省域城镇体系中的地位。

实行省管县(市)财政体制所带来的县域扩张，将有可能干扰发育过程中的省域城镇体系的合理性。

（三）削弱县域经济的发展
第一，抑制市级帮扶县级发展的积极性。

浙江模式财政体制上实行省直管县，使得市级财政与县级财政的关系变成了平等关系，形成了良机有利益的事项相互争夺。

受利益驱动的影响，使市级中心城市在统筹县域经济与社会协调发展中的作用大打折扣，市在区域经济规划布局、项目建设、资金和政策扶持上往往偏重于本级，难以合理有效地调配和利用区域内的资源和财力共同促进区域经济的协调快速发展，体制的变化会减弱市级帮扶县发展的积极性。

第二，可能造成县域开发的无序进行。

“省管县”释放了县级行政权力，其
实质是扩权强县的改革，所导致的直接结果就是地级市政府对县级行政监督和约束力度的削弱。

县域发展的自主权加大，各县由于受“县与市平级”思想的影响可能会出现“开发热”现象，从而导致各县(市)之间盲目攀比、重复建设和无序开发，这不仅会导致大量耕地流失，而且会严重削弱财政资金的使用效益[13]。

第三，县乡财政收支矛盾仍然突出，短期内会增加县级行政成本。

省管县财政体制在一定程度上缓和了县乡财政的困难，但由于种种原因，县乡财政收支矛盾仍然突出。

此外，推行省直管县财政体制改革，并未改变县级的行政隶属关系，在行政管理上仍然是省—市—县关系，其行政成本并没有降低。

相反，随着省县财政业务联系不断的密切，其费用支出也不断增加，行政成本反而增加，给县级财政也造成了一定的压力。

六、完善“省管县”财政体制政策性建议
随着省管县财政体制的不断实施和深化，当中的问题也不断暴露，相对于“市管县”财政体制也产生了许多新的矛盾。

如何有效的解决这些问题和矛盾，将关系到省管县财政体制的不断推进的进展速度和效果。

因此，本文针对上述存在的种种弊端，提出了相对应的政策性建议，以期能不断完善省管县财政体制，促进经济的发展。

（一）实施“省管县”财政体制的基础性改革
1．推进行政体制的“扁平化”，构建“三级政府”
“省管县”后，财政体制变成了中央、省、县三级模式，实现了财政分权，最后必然要求在行政上分权。

浙江模式在财政上实行了分权制，但在行政上分权还存在欠缺。

因此，我们应积极通过财政体制的“扁平化”带动行政体制的“扁平化”，逐步取消地级市的行政和管理层级，把本应该属于县级政府的职权下放回归到县级政府，放权强县，推动行政上的扁平化管理。

⑤同时还要进实行“精兵简政，裁撤冗员”，达到“既拆庙又减和尚”的境界，以减轻财政负担，缓解县乡财政收支压力。

2．调整政府管辖范围和数量
⑤贾康:《地方财政问题研究》,经济科学出版社,2004年8月版。

实行“省管县”会增加省级政府的管理幅度和数量，加重了省政府的工作负担，并降低了行政效率，容易出现管理疏漏，对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。

省级财政要不断增强综合调控能力，对省级行政区进行规划调整，降低管理层次，适当减少管理数量，减少管理和调控盲区，避免效率损失。

浙江省实际管辖范围较其他省份相对较小,省政府权力的延伸范围相对较广。

由于此种优越的地域条件便于省意下传、县情上达,利于省管县体制的开展。

（二）完善转移支付制度，促进地方均衡发展
实行省管县财政体制后，浙江海南模式尽管都取得了良好的效果，促进了各省的经济发展，但是各省地方发展却不尽均衡，各地方还存在一定的差距。

因此，应不断完善财政转移支付制度，平衡市县之间差异，解决“公平与效率”问题，调节资源配置、收入分配及公共服务水平差异。

完善转移支付制度，促进地方均衡发展可以从以下几方面着手：一要转移支付制度的设计原则，在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。

二要简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。

规范转移支付资金分配方法，解决分配中的人为因素，体现客观公正的原则。

三要以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本地实际，推进省以下转移支付制度建设。

四要控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性，并加强监，提高专项转移支付资金的使用效率。

（三）统筹规划省、县、市三者关系
第一，重新构建市与县之间的利益关系。

实行省直管县财政体制，无形中弱化了市对县的带动效应，不利于城乡统筹和区域协调发展。

由于涉及到县市利益的重新分配,浙江省政府采取分阶段扩大县市的经济自主权这种渐进的方式,避免与地级市的正面冲突。

因此，应探索构建新型的县与市之间的利益联结关系，有效发挥中心城市对县在财政和经济总体发展上的带动作用。

对地市本级财政进行合理定位，在促进市、县财政平稳运行基础上调整财政管理体制，妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系。

第二，加强对县级财政监督与约束。

在实行“省管县”后，扩权强县的同时，。