我国土地资源管理和利用中存在的问题及对策

我国土地资源管理和利用中存在的问题及对策
杨占国
(自然资源部沈阳督察局，辽宁沈阳110013)
［摘要］从土地资源的功能上讲，主要有生产功能、生活功能和生态功能。

从我国土地资源利用的现状上看，土地的生产功能和生活功能在工业化、城市化的背景下得以强化，而土地的生态功能却在退化。

从大的方向上看，“建设用地不足就挤占耕地、耕地不足就挤占生态用地”，这种趋势并没有大的改观。

突出表现就是在发展空间上城市与乡村间、工业与农业间等的博弈，在发展权和用地指标上地方与中央间的博弈。

为此，必须树立山水林田湖草是生命共同体的理念，发挥国土空间的规划管控作用，进一步明确城镇空间、农业空间、生态空间，为各类开发建设、生产经营提供平台、边界和依据。

要严格落实节约集约用地政策，强化督察监督与执法监督，确保各项政策落地。

键词］土地资源;土地利用;土地管理
［中图分类号］F301.2［文献标识码］A［文章编号］1008-4053(2020)04-0065-05
从土地的功能上讲，大而言之就是它的生产、生活和生态功能。

土地使用的理想状态就是地尽其力、各展其能，也就是党的十八大报告所描绘的：生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。

从土地的价值上讲，民间有“靠山吃山，靠水吃水”的说法，可见土地中有民生;从中国历史上把土地作为管理客体的各种土地制度，如井田制、阡陌制、一条鞭法、“耕者有其田”“打土豪分田地”以及家庭联产承包责任制等制度中,可以看到社会文明进步的身影和脚步，也就是说土地中还有文明。

一言以蔽之，用马克思的话来讲，那就是：“土地是一切生产和一切存在的源泉。

”⑴因此,必须合理利用土地资源，使其向着科学化、规范化的方向发展。

一、我国土地资源管理和利用中存在的倾向性问题分析
土地涉及许多权利，如所有权、使用权、经营权等。

自1987年深圳响起土地使用权拍卖“第一锤”起，土地就作为生产要素正式进入了市场，与房产市场、资本市场、劳动力市场、技术市场一起成为商品经济和市场经济的一部分。

事实上，涉及土地的一切经济行为、行政行为都是围绕上述权利而展开的。

2019年，国家自然资源总督察办公室在部署耕地保护督察任务时，明确要求督察工作要“看动态、看问题、看趋势、看变化”。

通过督察,发现当前土地利用中存在一些倾向性问题，主要表现为以下“五种博弈”。

(一)城市与乡村间的博弈
随着国家工业化、城镇化的快速发展，特大城市、大城市、中小城市均在快速城市化的过程中得到突飞猛进的发展，中国的城市面貌日新月异。

例如，新中国成立初期苏州市建成区面积为19.2平方公里,2007年建成区面积为228.5平方公里闪,2017年建成区面积为473.33平方公里叫2017年建成区面积是新中国成立初期的24.65倍，是10年前的2.07倍。

再如，武汉市2003年建成区面积为216.22平方公里旳,2017年建成区面积达628.11平方公里叫是14年前的2.9倍。

城市化的过程，就是在土地总量一定的前提下，城
［作者简介］杨占国(1968—),男，自然资源部沈阳督察局监督室主任。

市新增建设用地与城市周边的农用地此消彼长的过程。

因城市扩张而形成的城乡之间利益的调整、城乡之间的矛盾贯穿了整个城市化的过程。

某些地方还曾发生过因农用地转为建设用地而引发的群众信访，相应的利益诉求就是城乡博弈的外在表现。

（二）地方与中央间的博弈
我国土地市场分为一级市场和二级市场，二级市场是真正意义上的土地市场，而一级市场由政府控制。

在一级市场上，土地要素投放的数量、区位、规模和时序均由政府来控制。

在一级市场的争夺中，地方政府更积极、更主动，因为投放市场的计划指标往往就是他们许多“政绩”的来源，也就是说，没有土地或土地计划指标，地方政府的许多“政绩”和项目都“无法立足”，很多建设项目就会处于“违法违规占地”或“边报边用”的状态。

因此，省级政府与中央政府、市县政府与省级政府的博弈也主要表现在土地计划指标的争夺上。

从下级政府的角度来说，争来的土地即使供不出去或者闲置下来也要争，因为争的是“发展权”。

（三）工业与农业间的博弈
主要表现是各级各类工业开发区与农业争地，特别是争远郊和近郊的农业用地。

众所周知,农业是弱质产业,农业资本与工商资本相比自然呈弱势。

这种争夺的“冰山一角”是工业开发区内部存在的批而未供土地、供而未用土地和用而未尽土地。

这种争夺的结果有二:其一是直接导致农用地特别是优质耕地的减少;其二是间接导致了林地、草地、湿地等生态用地的减少。

（四）建设用地与农用地以及生态用地间的博弈
从全国范围看，“建设用地不足就挤占耕地、耕地不足就挤占生态用地（含未利用地）”，这种态势多年来并没有根本改变。

这是土地利用效益显化和利益驱动的必然结果。

（五）耕地与林地间的博弈
在地类划分上，耕地与林地同属于农用地大类。

但是耕地管理与林地管理却分属于两个部门和两套管理体系，至少在“多规合一”①之前是这样的。

而且这两套管理体系各不相同，虽然都“守土有责”地履行职责，但也一直在政策和面积方面存在一些冲突的现象：要么是耕地在悄悄地侵占林地，要么就是退耕还林，甚至有的上图入库的永久基本农田都列入了退耕范围。

二、土地资源管理和利用存在倾向性问题的原因分析
恩格斯说过,人们创造历史的活动，如同无数力的平行四边形形成的一种总的合力问。

从这个意义上来分析和观察我国土地资源管理和利用中各种“力”的强弱，会更接近事物的本质。

（一）在领会中央精神方面，还存在层层递减的现象
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对全面深化改革作出了总体部署,其中就包括“两统一”职责②的行使，释放出自然资源管理体制整合和重构的重大信号。

《决定》明确规定：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。

”这些规定是“多规合一”的政策源头。

但是，无论是“条条”上的各级自然资源管理部门，还是“块块”上的各级党委政府，学习贯彻《决定》还存在不深、不透、不具体的地方，更存在思想认识上的层层递减现象，甚至还有个别地方或个别人在等待观望，有的人连应该用什么样的地类对应“生产用地”、用什么样的地类对应“生态用地”，还没有完全搞清楚。

（二）在发展理念方面，还存在一个新旧转换的漫长过程
执政理念决定执政行为。

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念。

新发展理念是党中央根据我国发展阶段和资源禀赋与时俱进地提出来的，其要义在于摆脱对过去经济社会发展传统模式和路径的依赖。

自然资源的硬约束已经多次敲响了警钟，靠
①“多规合一”是指主体功能区规划、土地利用规划以及城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。

②“两统一”职责是指统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

“拼资源、硬投入”的粗放发展模式已经难以为继。

虽然不同部门都在节能降耗（能耗、水耗、地耗）方面出台了相应的文件，但是政策转化为行动还需要一个漫长的过程。

建设用地的数量某种意义上代表着金山银山的多寡，而生态用地的数量则代表着绿水青山的价值。

在某些地方或经济发展的某个阶段，人们对金山银山的渴望要胜过对绿水青山的追求，这也是当地不能摆脱传统发展模式的根本原因。

（三）在对经济规律和自然规律的认识方面，还存在忽视自然规律的现象
当前，一些地方为了眼前的经济利益，占用农林牧用地以作他用，既造成土地资源严重浪费，又破坏了绿水青山。

经济社会发展要尊重经济规律和价值规律，而生态文明建设则必须尊重自然规律，否则就会遭到自然界的报复。

我们不能“过分陶醉于人类对自然界的胜利”，因为自然界一旦“发怒”，就会把人类的文明成果（如城市文明、工业文明、农耕文明）化为乌有。

习近平总书记多次指出，“山水林田湖草是生命共同体”“人与自然是和谐共生的关系”，这些高瞻远瞩的思想提示我们,人类绝不能顾此失彼,更不能为所欲为。

人类一旦忽视自然规律，就会陷入“人有多大胆，地有多大产”的误区，所以必须尊重自然规律。

比如，年均降水量400mm以下的草场是不适宜开垦为耕地的，即使开垦了，也不会持久，这是气象学的基本常识。

因此，“宜林则林、宜草则草”的意见应该由气象部门依据多年的气象数据来判定,这才是科学决策。

（四）在发展重点方面，还没有走出重城轻乡、重工轻农的旧有范式
我国存在着城乡二元结构，同时也存在着一个经济社会发展的“沿海一次沿海一中西部”的梯度转移结构。

“城乡二元”体现在发展理念上就是重城市、轻农村。

这一理念不仅在教育、医疗等领域有所体现,在基础设施建设、土地指标分配方面也有体现,客观上导致城市的变化和进步要比农村大得多。

尽管国家围绕“工业反哺农业、城市支持农村”出台过许多政策，但制度绩效尚未完全显现,而“沿海一次沿海一中西部”的梯度结构表明，我国距离城乡一体、城乡统筹的目标要求，还有很长、很艰难的路要走。

（五）在占补平衡方面，还没有找到更好的替代办法
18亿亩耕地红线是我国粮食安全的生命线。

目前的占补平衡制度、建设用地增减挂钩制度以及补充耕地承诺制度，都可以视为我国最严格的耕地保护制度的子系统。

但这些子系统制度在“保发展”“保耕地”两种发展目标的博弈之中，并没有得到有效执行。

从各地耕地保护和永久基本农田划定的实践看,我国的土地管理尚没有走出“建设用地不足就挤占耕地、耕地不足就挤占生态用地”的老套路。

目前占补平衡中存在的问题,主要表现为“占多补少，占优补劣、占近补远、占水田补旱地”叫除此之外，还有一个隐含的问题,那就是“占甲补乙”。

用农民的话来说就是占了“张三”的地，用“李四”的地来补。

这个占补的要害在于不仅存在优劣、远近、水旱的变化,而且存在责任心的变化。

也就是说“乙”种地的责任心与“甲”相比是大打折扣的，补充耕地存在“摺荒”现象，大部分与此有关。

有学者认为,实施耕地表土剥离再利用是一个不错的出路，因为保表土就是保耕地叽可是有关部门无论理念还是行动上，都没有对表土循环利用给予足够的重视。

三、土地资源管理和利用的几点思考
有问题解决问题、有矛盾则宜面矛盾，这是中国共产党人对待工作的一贯态度。

市场经济并不否定竞争，但反对竞争无序和竞争失范。

它天然地要求市场要素和商品交换必须在一定的市场平台和市场规则内进行。

仅就土地资源管理而言，当务之急是做好以下五个方面工作。

（一）宣传贯彻中央精神，增强自然资源管理部门贯彻执行的自觉性
自然资源管理部门必须学懂弄通做实中央精神，站稳国家立场。

要告别一提土地资源管理就是“建设用地和耕地管理”的固有思维，进而形成山水林田湖草生命共同体的“大国土”概念。

要清楚已利用的土地如何管理，也要清楚未利用的土地如何治理;要清楚耕地、建设用地如何管理，也要清楚林地、草地、湿地、水面如何治理；要明确城市建设要有足够的建设用地作支撑，粮食安全要有足够的耕地、园田地作支撑，也
要明确生态文明要有足够的生态用地来支撑,这才是应有的思维方式。

与此同时,要充分发挥自然资源管理部门宣传机构的作用,加大政策宣传力度，减少地方在政策掌握和执行上的偏差，全面增强党员干部的看齐意识和大局意识,使其树立同步思维、系统思维、底线思维及创新思维。

（二）切实发挥国土空间规划龙头管控作用，逐级落实“三线”①划定
从目前的工作进展情况看，全国各地正处于新旧规划的交替期。

自然资源部《省级国土空间规划编制指南》下发后，有的省份已经进入实操阶段，甚至已经取得了初步成果。

“多规合一”的目的就是解决过去政出多门、九龙治水的问题,就是要尽快结束原有各类规划之间冲突问题和图斑面积重叠问题，从而进一步明确城镇空间、农业空间、生态空间，为各类开发建设和生产经营活动提供平台、边界和依据，让各类市场主体在规定区域内“跳舞”，而不是越界“开采”、越界“砍伐”、越界“开垦”、越界“造城”。

不顾自然规律和地理环境约束，不顾耕地后备资源多寡,一味地扩大或划定某一地类面积的行为是不可取的。

确切地讲，基本农田、草地以及林地的划定要按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则进行。

新一轮的“多规合一”一定要注入科学元素，要更加注重自然规律。

比如，400mm等降水量线要受到格外的重视，因为在气象学意义上，它是我国重要的地理分界线：是半干旱区与半湿润区的分界线，也是农业与畜牧业的分界线，还是农耕文明与游牧文明的分界线。

如果人为地把不适于开垦的草地变成了耕地，或是规划成了耕地，那么这样的耕地是不会持久的，因为大自然用年均降水量规定了它的耕地属性或草地属性。

“三线”划定是避免前文所述的“五种博弈”行为的法宝,是禁止因各种博弈而导致的“越红线发展”等无序行为的“紧箍咒”，是严格落实用途管制并行使“两统一”职责的尚方宝剑。

从这个意义上讲，规划编制与用途管制是一枚硬币的两个面。

规划编好了，各种功能区在图斑和坐标上固定下来了，各种市场主体和利益主体在各自的功能区和规划区范围内活动，这正是市场经济所要的“又有规则又有自由”的场面。

同时，自然资源管理部门也要尽快解决原土地规划使用的地类（分区）与地籍调查使用的地类不一致的问题,这些问题解决了，“多规合一”才会达到理想的效果。

（三）强力贯彻节约集约用地政策，全力扼制土地资源粗放浪费的势头
前文讲过土地中有民生、土地中有文明，无论从哪个角度讲,都应该万分珍惜和合理利用每一寸土地。

过去讲面积和地类是一个“二维”的概念，今后讲节约集约则一定是一个立体的“三维”的概念。

节约集约是在一定的边界内完成的，有了边界意识,人们才会进一步想到节约和集约。

按照胡焕庸线的划定，我国至多有280万~300万平方公里的土地适宜于高密度、高强度开发建设。

当前如果再像以往那样大踏步地开发，实际上就是在理宜气壮地“吃祖宗饭，砸子孙碗”。

对此，党中 央一再强调:发展是硬道理，节约是大战略。

响应中央号召，具体的思路和对策是：在生态用地方面坚持自然恢复为主的方针，适当地加以人工干预（如退耕还林、还湖、还草）;在农业生产领域，要坚持间种、套种和循环利用，切实保护被各种建设占用的耕地表土层;在城市规划圈内，尽量减少批而未供、供而未用、用而未尽的土地，尽力扼制脱离产业依托、超出人口吸纳能力以及无视资源环境承载力而无限扩张的人造“空城、鬼城、荒城”现象,全力降低单位GDP的地耗。

在具体操作上，可以按照“沿海一次沿海一中西部”三类地区，分别制定不同的“降地耗”标准，切实把我国2015年已达到的“人均城镇工矿用地149平方米、人均农村居民点用地317平方米”囱的数据降下来,并逐步降到国家规定的标准，即人均城市建设用地在100平方米以内②、人均农村居民点用地在150平方米以内何。

这是一种倒逼机制，也是一种必然选择。

（四）重视市场作用，也要发挥政府作用
市场是看不见的手，因为有利益驱动;政府是看得见的手，必须有政策驱动。

顺应市场经济的正效应，扼制市场经济的负效应，必须要有政
①“三线”是指耕地红线、城市发展边界线以及生态保护红线。

②详见《国家新型城镇化规划（2014-2020）》,https:///p—2174644487.html.
策的逆向驱动，否则就是政府无为。

从地类变化和地类管理的大体流程上看:林业、草地、湿地等生态用地变为耕地，园田地再变为建设用地，在某种程度上反映了利益驱动的结果;相反，进行矿山治理、生态修复以及实施退耕还林、还湖、还草等则必须由政策驱动才能完成。

过度任由利益驱动，可能会暂时得到一些利益，如土地出让金的增加、财政收入的增加、市容市貌的改观,但从长远看，如果没有政策的逆向驱动，建设用地就会无休止扩大下去，所以政府必须加强管控。

(五)
强化督察监督和执法监督，确保政策落实落地
督察机构立足于地方、受命于中央，其使命基于贯彻落实党中央、国务院制定的关于自然资源管理和利用的各项方针政策,其核心就在于横向上的“三严”制度和纵向上的“三严”方针。

横向上的“三严”,就是最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度。

纵向上的“三严”方针是：源头“严防”,过程“严管”，后果“严惩”。

落实“严防”就是要做到宣讲到位、预警到位以及巡察手段到位；落实“严管”就是利用各种手段发现数据不实(甚至数据造假)、审批把关不严以及查处不力等问题，并督促其处理到位、整改到位;落实“严惩”就是对重大典型问题(如秦岭违建别墅案件等)开展移交移送，彰显督察和执法利剑。

“严防”应体现在巡察环节，“严管”应体现在督察环节，“严惩”应体现在监察环节。

各个环节要全链条配合,并全程实行政务公开,加强舆论监督。

四、结语
土地利用的程度既是以往经济社会发展的结果，也是未来经济社会发展的引擎。

这是土地政策参与宏观经济调控的支点所在。

工业文明需要工业用地来支撑，农耕文明需要农业用地来支撑，那么生态文明也同样需要正确的生态理念和足够的生态用地来支撑。

工农之间、城乡之间、建设用地与各种非建设用地之间、耕地与各种非耕农用地之间的博弈一直在持续。

“五位一体”总体布局昭示我国已进入生态觉醒的时代。

要走出各种用地上的误区，必须回应时代的召唤,牢固树立山水林田湖草是生命共同体的理念，防止顾此失彼、厚此薄彼;必须逐级划定“三线”，切实发挥国土空间规划龙头管控作用，强力贯彻节约集约用地政策，全力扼制土地资源粗放浪费的势头;必须发挥市场作用，重视利益驱动，也要发挥政府作用，重视政策驱动;必须强化督察监督和执法监督,按照“设计一控制一制衡”的逻辑，确保最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度落到实处。

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[责任编辑：战晓华]。