产业升级视域下高技能人才培养的现状、困境与对策

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《高技能人才队伍建设中长期规划（2010-
2020年）》（以下简称《规划》）指出，高技能人才
是指具有高超技艺和精湛技能，能够进行创造性
劳动，并对社会作出贡献的人，主要包括技能劳动
者中取得高级技工、技师和高级技师职业资格的
人员[1]。

高技能人才是我国人才资源开发的重要
组成部分，是提高劳动者素质、增强企业核心竞争
力、提升尖端技术应用和创新成果转化的重要支
撑，是推动中国制造从“低端”迈向“高端”不可
或缺的重要力量。

当前我国产业结构调整进入优
化升级的关键时期，无论是做大做强制造业，还
是提升产业服务质量，都需要一大批技能人才，尤
其是高技能人才的支撑。

习近平总书记在同全国
劳动模范代表座谈时指出：“工业强国都是技师技
工的大国，我们要有很强的技术工人队伍。

”近年
来，我国高技能人才队伍建设稳步推进，为经济
社会发展提供了有力支撑。

但就目前来看，高技能
人才培养中仍存在总量不足、供需结构不平衡、
培养质量不高等问题，严重制约着我国经济发展
方式转变和产业结构转型升级。

对此，本文在厘
清产业升级视域下高技能人才培养现状和问题的
基础上，拟从政府、企业、学校三者的视角深入分
析我国高技能人才培养的不足及其制约因素，并
有针对性地提出相关对策建议。

一、我国高技能人才培养现状
（一）人才规模不断扩大，但总量仍然不足　
近年来，为实现经济发展方式转变，增强企
业核心竞争力，我国大力推进高技能人才队伍建产业升级视域下高技能人才培养的
现状、困境与对策
陈小娟
摘 要 产业升级对高技能人才培养提出了更高要求。

当前我国高技能人才队伍规模不断扩大，结构日益优化，培养体系日益健全，但仍存在总量不足、结构不合理、培养质量有待提升等问题。

究其原因在于政府、企业、学校未形成多元协同配合机制，表现为政府宏观调控职能履行不力、企业内部培养机制不健全、职业院校人才培养培训质量不高。

推动高技能人才培养，一要强化政府宏观调控职能，充分发挥政府主导作用；二要健全企业内部培养机制，强化企业主体地位；三要提升人才培养培训质量，增强职业院校基础培养能力。

关键词 高技能人才；产业升级；政府；企业；职业院校
中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）03-0036-05
作者简介
陈小娟（1984- ），女，广州番禺职业技术学院高职研究所助理研究员，教育经济与管理专业博士，研究方向：高等教育管理，职业教育管理（广州，511483）基金项目
广州市哲学社会科学规划课题“广州高技术技能人才培养思路与对策研究”（2016G Z W T11），主持人：陈小娟；广州市教育科学规划重大课题“对接广州产业升级的技术技能人才接续培养研究”（1201514787），主持人：吴强；广州市高技术技能人才协同培养研究基地项目“中国制造2025背景下技术技能人才培养路径研究与实践”，主持人：陈小娟
设。

如表1所示，我国高技能人才鉴定人数逐年增长，随之高技能人才规模也呈现出逐年上升态势。

截至2018年，我国共有技能劳动者1.65亿人，占就业人员总量的21.3%；其中，高技能人才4791万人，占技能劳动者总数的29%[2]。

但从供求数据来看，高技能人才仍然无法满足劳动力市场的巨大需求。

中国人力资源与社会保障部统计数据显示，近年来我国技能劳动者的求人倍率（岗位数与求职人数的比）一直保持在1.5以上，其中，高级技工、高级工程师、高级技师的求人倍率甚至达到2以上的水平[3]，以2018年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求数据为例，高级技工、高级工程师、高级技师岗位空缺与求职人数比率分别达到2.39、2.01、2.01[4]，说明高技能人才供不应求的现象十分突出。

表1 2010-2016
年我国高技能人才职业资格鉴定人数
数据来源：《中国劳动统计年鉴2017》。

（二）人才结构有所优化，但供需结构仍然不平衡
随着高技能人才规模的日益壮大，相应资格认定人数的增多，我国高技能人才占技能劳动者总量的比例也在持续提升。

人社部统计数据显示，我国高技能人才占技能劳动者总数的比重已经由2009年的24.7%[5]，上升至2018年的29%。

在看到成绩的同时，也要认识到在发达国家，高技能人才占技能劳动者总量的平均比例达到了35%，初级、中级、高级技能人才的比例大致在15∶50∶35[6]，其中，日本的高技能人才比例达到40%，德国更是高达50%[7]。

可见，经过几年的发展，我国高技能人才队伍结构有所优化，高技能人才占技能劳动者总量的比重有所上升，但与发达国家相比，高技能人才比重依然偏低，还不能满足我国产业转型升级、提高企业竞争力的现实需求。

从行业和产业分布来看，高技能人才也存在着供需不平衡的问题。

调查数据显示，86.6%的企业用人需求集中在制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业、租赁和商务服务业、信息传输计算机服务和软件业等，以上各行业的用人需求比例分别为33.2%、12.8%、10%、9.4%、8.9%、5.0%[8]。

其中，先进制造业、现代服务业、战略新兴产业所需的高技能人才严重不足。

（三）培养体系日益健全，但培养质量仍有待提升
当前，我国高技能人才培养主要通过高职院校、中等职业学校（包括普通中等专业学校、技工学校、职业高中和成人中等专业学校）以及社会和行业企业力量兴办的各类培训机构等途径。

2018年，我国共有高职（专科）院校1418所，普通中等专业学校3322所，职业高中3431所，技工学校2379所，成人中等专业学校1097所[9]，各类职业技术培训机构8.92万所，初步构建了类型和层次多样的高技能人才培养体系。

但是，我国高技能人才培养质量仍有待提升，还不能很好适应产业发展对高素质人才的需要和人民群众接受优质教育的需求。

相关统计数据显示，我国企业产品平均合格率只有70%，每年因不良产品造成的价值损失近2000亿元；科技成果转化率在15%左右；技术进步对经济增长的贡献率约为29%，与发达国家60%~80%的水平相去甚远。

高技能人才是推动技术创新和科技成果转化的核心力量，产品合格率、科技转化率和技术进步贡献率等指标相对较低，与高技能人才短缺、培养质量不高以及劳动者技能水平整体偏低有着密不可分的关系。

从广东省高等职业教育人才培养质量跟踪系统2016年学生满意度调查结果看，用人单位对高职院校学生毕业半年后总体满意度的加权平均值仅为3.66分（总分为5）[10]，反映了职业院校人才培养质量仍有待提升。

二、我国高技能人才培养面临多重困境
多年来，我国政府、企业、学校在高技能人才培养中并未形成多元协同配合机制，造成了高技能人才培养的诸多困境。

（一）政府宏观调控职能履行不力，主导作用发挥不足
《规划》指出，要“发挥政府的引导和支持作用，构建政府与市场功能互补的高技能人才开发机制”。

作为高技能人才队伍建设的引导者、推动者，就目前来看，政府还没有很好地履行宏观调控职能，不可避免地制约了高技能人才队伍的结构优化和质量提升。

1.政策法规体系不健全，制度保障供给乏力
受我国长期以来“重政策、轻法律”的观念影响，我国高技能人才培养政策制度体系主要是由国家和地方相关规划和意见丰富发展而来，多以“红头文件”形式下发。

在法制建设方面，目前我国除《劳动法》外，与高技能人才队伍建设相关的法律法规只有《职业教育法》，缺乏与技能鉴定、技能培训方面相关的法律依据。

此外，现有政策法规还存在难于落实的窘境。

例如，有企业反映，政府对于企业深度参与人才培养的税费、信贷优惠政策并未落实到位[11]，2015年
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“生均企业实习财政经费补贴”“企业兼职教师人均财政补贴”没有落实的占到80%左右[12]。

2.“条块分割、多头管理”管理模式的内耗多、效能低当前，我国高技能人才的职前培养主要由教育部门负责，职后培训主要由经济部门负责，而职业资格证书标准的制定与考核则由人社部门负责。

由于部门边界障碍，各部门在高技能人才培养中，无法充分实现信息共享、资源互补，降低了高技能人才培养效率。

以我国职业资格证书为例，人力资源与社会保障部门、行业企业、社会培训机构等都具备“发证书”的资格，由于缺乏统一的认证标准，严重影响了职业资格证书的含金量[13]，造成我国就业准入制度执行混乱。

 
3.政府职责不明，“越位”与“缺位”现象突出
在职业资格鉴定上，政府不仅充当管理者和监督者，同时还是参与者，“表现为培训、鉴定一体化，鉴定机构既当裁判员又当运动员[14]，属于政府职能“越位”现象。

与此同时，相应职业资格标准的制定和鉴定远远跟不上企业发展的需要，表现为政府职能的“缺位”。

例如，已经被智能化、自动化设备取代的职业技能鉴定工种和标准取消不及时，而新技术、新工艺的鉴定工种却没有得到及时更新等。

某项调查数据显示，超过50%的企业认为职业资格培训效果一般，57%的企业不会报销职工考证所花费用[15]。

这反映了企业认为职业资格培养对技能水平的提高帮助不大，我国职业资格证书体系亟待完善。

（二）企业内部培养机制不健全，主体地位发挥不够国务院在《关于进一步加强高技能人才工作的意见》中提出，要“健全企业行业为主体，职业院校为基础”的高技能人才培养培训体系。

然而，企业作为培养和使用高技能人才的主体，由于内部高技能人才培养、使用和激励机制不健全，导致企业主体作用发挥不足。

1.内部培养机制不健全，技能人才成长路径不畅在产业转型升级背景下，企业内部高技能人才培养对提高企业竞争力、推动技术创新具有重要意义。

我国规定企业要按职工工资总额的1.5%~
2.5%提取职工教育经费，但实际上，我国技能人才人均培训次数和培训费用均相对较低。

调查数据显示，企业培训经费投入仅占职工工资总额的1%，还未达到国家规定1.5%的最低比例[16]，反映出当前企业内部高技能人才培养机制不健全，技能人才培养投入严重不足，“重使用，轻培训”现象突出，企业内部技能人才成长路径不畅。

2.使用和激励机制建设滞后，技能人才成长动力不足
近年来，随着经济社会发展和转型升级步伐加快，高技能人才的重要性愈加凸显，高技能人才的收入有了一定程度的提升，但受中国社会长期以来“学而优则仕”“劳心者治人，劳力者治于人”等传统观念的影响，一些企业在用人过程中，仍广泛存在一些显性或隐性的歧视性政策。

例如，技能认定与职位晋升不挂钩，技能劳动者在劳动报酬、奖金等福利待遇方面不如管理人员、技术研发人员，严重影响企业广大职工和青年学生学习技能的积极性。

3.参与校企合作积极性不高，技能人才培养路径受阻产教融合、校企合作是适应产业结构调整、培养适合行业企业发展需求人才的重要举措。

企业拥有先进的技术设备和实习实训基地，能够为高技能人才培养提供真实的生产环境和充足的实训条件，但企业出于经济效益、生产秩序、产品质量的考虑，为追求短期利益最大化，往往忽视高技能人才培养带给企业的隐性效益，对校企合作积极性不高，导致人才培养产教衔接力度不足，学生实习实训质量不高，难以有效提高学生技能培养水平，高技能人才培养路径受到阻碍[17]。

（三）职业院校培养培训质量不高，基础性作用发挥不力《规划》指出，职业院校是我国高技能人才培养培训体系的重要组成部分，发挥着基础性作用。

教育部有关数据表明，“现代制造业、新兴产业新增从业人员中70%以上来自
职业院校”[18]。

职业院校作为高技能人才培养的主力军，在
技能型人才培养上仍存在着培养培训质量不高、与产业发展需求脱节的问题。

1.专业结构与产业结构不匹配，技能人才供需结构性矛盾突出
产业转型升级需要与之相适应的技能人才队伍。

2018年，我国高职院校第一产业涉及的农林牧渔大类毕业生6.05万人；第二产业涉及资源环境与安全、土木建筑、装备制造等8个专业大类，毕业生99.15万人；第三产业涉及交通运输、电子信息、公共管理与服务等11个专业大类，毕业生366.47万人[19]；三大产业相关专业毕业生人数比例为1.65∶27.05∶71.29，与同期全国三次产业比重7.9∶40.5∶51.6[20]相比，存在较大偏离，说明当前我国职业教育专业结构与产业结构调整匹配度较低，在专业设置上还没有与产业发展需求形成联动状态。

这在一定程度上导致我国产业转型升级过程中高技能人才出现“用工荒”和“结构性失业”问题。

2.师资素质跟不上产业发展步伐，制约技能人才培养质量提升
高技能人才培养要求教师同时具备理论教学和实践教学能力。

但是，高职院校教师大多是从普通高校毕业后直接从事理论课程教学工作，无行业企业经历，生产实践经验欠缺，导致培养的学生普遍存在动手能力弱、操作技能不足、缺乏创新能力等弱点，无法满足产业转型升级和企业发展对人才知识、能力、素质结构的需要。

3.培训能力弱，难以满足产业转型升级和企业发展需要
开展职业技能培训，是加快高技能人才培养的有效途径。

《国务院办公厅关于印发职业技能提升行动方案（2019-2021年）的通知》要求把职业技能培训作为经济转型升级和高质量发展的重要支撑。

然而，当前职业院校在社会培训方面，存在培训设施陈旧、培训手段落后、培训针对性不强、培训成效不大等问题，技能培训与岗位需求“脱节”的现象屡见不鲜，不能满足产业转型升级和企业发展对在岗员工技术业务知识、实际操作能力和职业素养提升的需要。

三、产业升级视域下我国高技能人才培养的思路与对策
（一）强化政府宏观调控职能，充分发挥政府主导作用
第一，健全相关法律法规，完善制度保障。

对政府、职业院校、行业企业在技能人才培养过程中的权利、义务和责任予以明确规定，并通过完善财政、税收、信贷、奖励、知识产权等方面的政策，引导和激励行业企业积极参与高技能人才培养[21]。

第二，改革职业教育和培训管理体制，成立高技能人才培养统筹管理机构。

减少部门职责交叉和分散，提升高技能人才培养质量和效率。

国际上，发达国家普遍建立了对职业教育进行统筹协调的管理机构, 如瑞士“职业教育与技术署”（BBT）、澳大利亚“国家培训局”（ANTA）、德国“联邦职业教育机构”（BIBB）等[22]。

第三，推动政府职能转变，完善职业资格体系。

大力推进职业技能鉴定中心的职能调整，加强质量监督、提供公共服务等监管服务职能。

同时，严格推行职业资格制度，制定全国统一的证书资格认证标准，逐步实现通过职业资格证书来建立就业准入机制[23]。

第四，积极营造良好氛围，促进高技能人才成长。

加大对高技能人才的评选和表彰力度，提升技能人才的职业荣誉感、获得感和自豪感，努力使“尊重劳动、崇尚技能”的观念深入人心。

（二）健全内部培养机制，强化企业主体地位
企业作为高技能人才培养和使用的主体，要立足长远发展，为高技能人才个体的成长进步和群体的逐步形成提供更加广阔的发展空间。

第一，构建良好的高技能人才激励机制，完善高技能人才成长通道。

企业要深化收入分配制度改革，增加技能等生产要素在工资收入分配中的权重，并对在聘的高技能人才，在岗位聘任、职务晋升、职称评定、薪酬和福利待遇等诸多方面，比照相应层级工程技术人员给予同等待遇。

第二，建立健全职工培训制度体系，强化企业自身的造血能力。

企业要紧密结合生产和技术发展需要，加大高技能人才培养投入力度，按规定足额提取职工教育培训经费（职工工资总额的1.5%~2.5%），定期开展岗位技能提升培训，强化新知识、新技术和新工艺等内容传授，提高企业职工的创新能力，促进一线职工向高技能人才转变。

第三，主动参与校企合作，促进高技能人才培养。

企业通过与职业院校共建实训基地、共同研发课程等方式参与学校教学活动，在产品研发、员工培训等方面与学校实现深度融合，不但有助于提高职业教育办学质量和人才培养水平，而且有助于企业的技术革新和员工素质提高。

（三）提升人才培养质量，增强职业院校基础培养功能
在产业转型升级和教育供给侧改革的背景下，职业院校作为高技能人才培养的主阵地，要坚持以培养生产第一线需要的高素质技能人才为目标，增强人才培养与产业发展的契合度。

第一，紧跟产业发展趋势，调整优化专业结构。

产业结构的转型升级带来了高技能人才需求的巨大缺口。

高职院校作为高技能人才培养的主阵地，只有紧跟产业发展步伐，对专业结构进行适时调整优化，才能为产业结构升级和区域经济发展输送所需要的高技能人才。

第二，对接1+X证书试点，深化教学改革。

职业院校要以1+X试点项目为载体，深入推进教育教学改革，创新校企合作的思路和方法，通过深入参与企业技术研发、科技创新以及职工培训，提高技能人才培养的针对性和适用性。

第三，建立“内培外引”长效机制，加强双师队伍建设。

一方面，落实教师企业实践制度，通过鼓励教师到企业参观学习、接受企业组织的技能培训、参与企业产品研发和技术创新以及在企业兼职或任职等，完善现有师资的知识和能力结构；另一方面，积极聘请“符合教育教学要求的专业技术人员、高技能人才”担任专职或兼职教师，全方位、多渠道地引进专业技术人才和能工巧匠，着力解决实践技能教学师资不足的问题。

第四，提高社会服务水平，增强服务产业能力。

构建开放式培训体系，针对企业对新工种、新技术、新工艺的培训需求，主动向行业企业提供多层次、多类型的培训服务；同时与行业企业深度合作，开展科技攻关和技术服务，满足行业企业技术发展需求，促进企业亟需领域的高技能人才培养。

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Current Situation, Dilemmas and Countermeasures of High-skilled Personnel Training from Perspective of
Industrial Upgrading
Chen Xiaojuan
Abstract The industrial upgrading proposes higher requirements about the high-skilled personnel training. At present, the scale of China's high-skilled talent team is constantly expanding, its structure is increasingly optimized, and its training system becomes more well-established. However, there are still some problems, such as the insufficient quantity of high-skilled personnel, the irrational structure of the talent team and the inadequate quality of training. The causes lie in the fact that there is a lack of coordination mechanism to coordinate the government, enterprise and school. In order to promote the high-skilled personnel training and help it break through the dilemma, it is necessary to, strengthen the macro-control function of the government and allow the government to fully play its leading role, improve the internal training mechanism of enterprise and strengthen its dominant position, and improve the quality of high-skilled personnel training and strengthen the basic training function of vocational colleges.
Key words high-skilled personnel; industrial upgrading; government; enterprise; vocational colleges Author Chen Xiaojuan, research assistant of Guangzhou Panyu Polytechnic (Guangzhou 511483)
参 考 文 献
[1][5]高技能人才队伍建设中长期规划（2010-2020年）[EB/OL].[2011-07-06]./gkml/xxgk/201507/t20150724_215740.html.
[2][3]多措并举加强技能人才队伍建设[EB/OL].[2018-11-01]./n1/2018/1101/c1001-30374864.html.
[4][8]2018年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析[EB/OL].[2019-02-01]./SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/sjfx/201902/t20190201_310090.html.
[6]卢志米.产业结构升级背景下高技能人才培养的对策研究[J].中国高教研究，2014（2）：85-89.[7]文魁.“让技工更有奔头”应成为社会共识[J].就业与保障，2019（8）：21.
[9][19]2018年全国教育统计数据[EB/OL].[2019-08-19]./s78/A03/ghs_left/s182/.[10]广东省教育厅.广东省高等职业教育质量年度报告2017[M].广州：广东高等教育出版社，2017：17.
[11]加快建设高技能人才培养体系[EB/OL].[2019-06-03].https:///s?id=1635268259448633679&wfr=spider&for=pc.[12]上海市教育科学研究院，麦克斯研究院.中国高等职业教育质量年度报告2016[M].北京：高等教育出版社，2016：35.[13][17]刘晓玲，庄西真.高技能人才培养：“中国制造2025”与职业教育的最佳结合点[J].职教论坛，2016（1）：62-66.[14][21]王振洪，邵建东.浙江省高技能人才队伍建设：现状、问题及对策[J].浙江社会科学，2014（1）：146-151.[15]程锦祥.高技能人才多元协同培养模式研究[D].北京：首都经济贸易大学，2016.
[16]洪伟峻.试论我国高技能人才短缺的原因及对策[J].湘潭师范学院学报：社会科学版，2005（2）：50-52.[18]刘育锋.我国职业教育发展迎来新契机[N].人民政协报，2019-09-04（9）.
[20]2018年中国统计年鉴[EB/OL].[2019-08-21]./tjsj/ndsj/2018/indexch.htm.[22]姜大源.关于建立“国家职业教育局”的建议[J].中国职业技术教育，2013（31）：92-93.[23]邱磊.我国高技能人才终身教育的困境与出路[J].教育与职业，2018（19）：41-46.。