来自浙江省温岭市新河镇公共预算改革的阳光试验

来自浙江省温岭市新河镇公共预算
改革的阳光试验
吴玉明申芍
温岭市行政学校副校长
温岭市行政学校理论教员
来自浙江省温岭市新河镇公共预算改革的阳光试验
内容提要：新河的阳光试验为我们提供了一份以体制外嬗变到体制内为过程，以公众参与、民主理财、缩短委托代理链为主要内容，以激活人大机制为目的，以优化政治生态环境为基础，以重构政治生态环境为指归的一份独特的文本。

本文通过对这一独特文本的解读，回答了公共预算改革为什么会发生在温岭新河？如何使政府的目标函数与公众的偏好相符合？通过什么样的路径缩短委托代理链？新河预算改革的实际意义何在？今后的指归是什么？
关键词：公共预算嬗变偏好委托代理链优化重构
一、问题的提出
2006年3月8—9日，在温岭市新河镇召开的第十四届人民代表大会第七次会议上，将民主恳谈引入政府的预算编制，提高了公众对“公共理财”的认知度和参与度，引起了社会各界的广泛关注和强烈反响。

公共预算改革为什么会发生在新河？在公共预算的编制过程中，如何使政府的目标函数与公众的偏好相符合？应该通过何种路径才能缩短委托代理链，使权力的所有者人民能有效实施对权力的实际使用者政府的监督？新河的阳光试验是一种基于公民与政府之间和谐理念而设计出来的制度安排，其实际意义在于试图通过激活人大而对政府实行真正的制衡，这有利于政治生态环境的优化与重构。

本文结合新河的阳光试验对此进行论述。

二、从体制外到体制内的嬗变
（一）新河的预算改革是经济社会发展阶段变化的产物。

一方面，随着人们生活水平的不断提高，2005年新河镇农民人均年收入7558元①，公共需求呈现出多层次、多元性的特征，公众对生活环境、生活质量和福利水平的要求随之增加，迫切盼望社会能提供充分、优质、高效的公共产品；另一方面，随着经济的发展，政府的财政收入也相应增多，2005年，新河镇财政总收入9681.2万元，比上年增长31.8%，其中地方财政收入4186.5万元，比上年增长42.7%②，于是支出的范
①、引自新河镇长郭海灵2006年3月8日在新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上所作的《政府工作报告》
②引自新河镇长郭海灵2006年3月8日在新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上所作的《政府工作报告》
围、项目也在不断扩大。

公共预算反映的是政府做什么与不做什么的选择，其实质在于配置稀缺资源，即将要实行的目标任务与完成这些目标任务所必须的资源联系起来，由于资源的有限性，这就产生了公共产品优先权的取舍问题，为了有效地设计和安排好公共支出，
客观上需要政府与公众之间通过对话来求得共识，只有这样，才能使政府的目标函数与公众的偏好相符合。

（二）新河的预算改革是民主恳谈深化的要求。

温岭的民主恳谈始于1999年6月，至今已有7年的历史，最初她是作为一种政府吸纳群众意见的方式提出来的，其间经历了三个阶段：
第一阶段，恳谈的议题呈发散状，即群众提问题，干部作解答，属泛主题阶段；
第二阶段，恳谈的议题呈收敛状，建立了民情挂牌销号处理制度；
第三阶段，民主听证会，即将民主恳谈作为政府重大事项决策的前置条件。

但这些都只是一种工作作风和工作方式的民主，是一个民意沟通与表达的体制外制度安排，并没有法律依据要求政府非得这样做或那样做。

怎样才能使公众的民主参与对政府的决策产生实质性的影响？即要解决政府必须这样做或那样做的问题，在这种情况下，随着民主恳谈的不断深化，客观上就产生了要与体制内接轨的要求。

（三）与人大制度对接是嬗变的路径选择。

温岭新河的实践者发现，体制内最好的接口是人大。

乡镇人大作为人民代表大会的基础，既是基层的国家权力机关，又是公众参与民主政治、行使当家作主权利的主要形式，因而，将民主恳谈与人大制度对接才会对政府的决策产生实质性的影响。

人大具有四项重要的法定职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和监督权。

新河的预算改革将民主恳谈引入人大程序，正是对重大事项决定权和对政府监督权的行使。

如果说通过民主恳谈的形式，将公众的意见与政府决策对接，这在温岭市属首创的话，那么，将民主恳谈引入预算编制，并与人大制度对接，则是新河镇的首创。

民主恳谈，由此从体制外进入到体制内，这是一个由蛹化蝶的嬗变过程。

三、偏好显示、优先次序、权重与集合
公共预算的编制是对公众偏好有目标的选择过程，因而要体现公众的意愿、利益和需求。

在这一选择过程中，需要回答以下几个问题：（一）公众的偏好显示；（二）偏
好的优先次序与权重；（三）公众的偏好集合。

对此，新河的预算改革为我们提供了一份可供解读的独特文本。

早在2005年，新河镇就对预算的细化进行了改革，其具体的做法是：将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的全部（包括各子项目细化了具体内容）进行讨论并提出自己的修改意见之后，再由镇政府、人大主席团和人大财政预算审查小组共同召开办公会议，根据人大代表所提的意见共同修改预算，在此基础上形成新的预算方案，然后再提交人大会议上表决通过。

2006年的改革在此基础上有了新的改进和突破：
（一）新增了初审程序。

通过初审对预算方案进行修改，使代表的意见能够得到充分的表达。

（参见附表（一）——附表（六））。

（二）设置了联名提议案。

规定五个以上人大代表联名可以对预算方案进行修正，从而使得政府对公共支出的优先次序与权重与代表的要求相符合。

（参见附表（七）、附表（八））
（三）预算方案的修改与修正集合了各方人民代表的意见，并最终体现在预算的编制上。

（参见附表（一）——附表（八））
预算项目的细化是预算审议的基础。

在此以前，新河镇人代会审议预算与其他各地一样，只是一种形式上的审议或者说只是一种程序上的审议，人大代表即使有心想认真审议也无从谈起。

其中的一个重要原因就是政府提交的预算报告只是粗略地列出几个没有具体内容的支出大项，而没有将这些支出项目细化、具体化，人大代表并不清楚政府到底要把这些预算资金用到哪里？如何使用？所以，所谓人大审议政府预算只是一种形式。

而现在，新河镇经过这番改革，在2005年和2006年的人代会上提交的不仅仅只是粗略的预算大项，而且包括各大项中各子项具体细化的内容。

这样一来，人大代表对镇政府全年预算怎样化钱？钱化到那里？就一目了然，就能够仔细地审议各项预算支出的必要性和合理性。

新河镇政府提交给人代会审议的2006年度预算报告草案中有10大项预算收入项目，共计11078万元，有15大项预算支出项目，共计9297万元（参见附表（一）），在其预算的细化说明中则列出了15大项支出项目中所包含的全部具体的子项目，共计110项。

预算的讨论和审议分人代会之前和人代会期间两个阶段进行。

第一阶段：镇政府将预算草案和预算的细化说明在人代会正式审议之前两天（即在3月6日）发给各人大代表，并将110名人大代表分成农业、工业、社会事业三个小组，召开预算初审民主恳谈会，新河镇的社会各界人士可自愿参加，镇人大预算审查小组的成员也分别分组参加并主持三小组的预算初审。

会后，预算审查小组根据参与者的发言和讨论的情况分别写出农业、工业、社会事业三个小组的预算初审报告。

第二阶段：在人代会期间，正式召开预算审查会议，会议由镇人大主席团主持，全体人大代表和镇政府组成人员参加，镇政府作预算草案的报告和预算细化的说明；人大预算审查小组分别作农业、工业、社会事业三个小组的初审报告，初审报告共提出了56条意见和建议；接着人大代表发言、讨论、审议预算草案，镇政府回应人大代表的询问、意见和建议。

之后，人大主席团、预算审查小组和镇政府共同召开联席会议，按照初审报告和人大代表的审议意见修改预算草案，并形成“预算修改方案”。

在此基础上，人大代表再讨论政府的修改方案，人大代表如果对修改方案还不满意，可五名以上联名提出“预算修正议案”。

在预算方案的修改中，整个预算共作了六个大项十三个子项的变动，共调整数额828万元，其中，调减7项，数额414万元，调增6项，数额404万元（参见附表（一）——附表（六））；新增项目三项，数额260万元（参见附表（二）、附表（五）；修改内容两条：①将环卫综合楼58万元修改为垃圾中转站58万元；②将机关工作人员培训、考察费50万元修改为机关工作人员、代表和村干部培训、考察费50万元（参见附表（二）、附表（五））。

在联名提议案这一环节中，人大代表共提出八份预算修正议案，其中六份没有涉及到具体金额的调整，仅有两份可提交表决，这两份议案分别提议“把计生四项手术及外出调查经费100万元中减少50万元，增加对农村村庄整治50万元”和“垃圾清运经费追加50万元，在镇预备费中划拨”在提交大会表决时，均获全票通过，并与修正方案一同正式列入该镇2006年的财政预算（参见附表（七）、附表（八））人民代表提出的“预算修正议案”是对政府“预算修改方案”和整个预算草案的最后也是最有力的修正，是让民意得到充分表达的最有效的程序安排。

新河的预算改革将原来政府拟定的只有少数人知道而人大只负责通过的预算，改
变成人大代表真正参与，并向社会公众公开的预算，提高了人大代表对“公共理财”的认知度和参与度，较好地表达了代表们的利益诉求，这是一个帕累托改进的过程。

四、委托代理链分析
从委托与代理的关系来分析，人民是权力的所有者，政府是权力的实际使用者，权力的所有者与实际使用者之间是一种委托代理关系。

选民先选出自己的人大代表，并授权人大代表参政议政，选民是委托人，人大代表是代理人；人大代表再选出人大机构，在这里人大代表是委托人，人大机构是代理人；然后，政府官员由人大机构任命，从这层关系来看，政府机构是代理人，人大机构是委托人。

通过分析，我们可以看到，在权力的所有者人民与权力的实际使用者政府之间存在着多层的委托代理链（图一）。

（图一）
政府权力的行使源于人民的授权，代理人要对委托人负责并接受委托人的监督。

但问题在于：（一）信息的不对称；（二）多层委托代理链的存在。

使得权力的所有者人民拥有的仅仅只是法律上和政治道义上的权力，而获得权力的代理者却往往拥有超越其边界限度的权力。

怎样才能做到代理人对委托人真正的负责？怎样才能做到委托人对代理人有效的监督？这需要通过一条切实可行的路径来沟通信息，缩短委托代理链。

我们惊喜地发现，新河的预算改革做到了这一点。

在新河这次的人代会上，通过将会议期间的财政预算审查小组转为闭会期间的财政小组的办法较好地回答了这个问题。

财政小组的职责包括：
1、日常咨询权。

可以随时向镇政府了解预算的执行情况；
2、季度审查权。

每个季度镇政府要向财政小组汇报执行情况；
3、重大事项报告权。

对预算执行过程中的重大变动、新增预算开支以及其他重大事项，财政小组要及时向人大主席团汇报，并由人大主席团召开镇人代会进行依法审议和表决；
4、下年度预算编制参与权。

财政小组直接参与下一年度预算的编制。

财政小组的设置，在公众与政府之间搭建了一个对话的平台，有利于信息对称，有利于公众与政府面对同一场景下所提供的预算信息进行同样的解读。

这舒缓了由于信息不对称造成的各种张力，并促使政府在公共支出方面要考虑公众的利益和要求，避免了随意性和盲目性的发生。

同时，政府的工作也会更好地得到公众的理解和支持。

在原来的委托代理关系中，终级委托人与终极代理人之间层次多、链条长（参见图一），且是一个递减函数，每增加一个层次，降压一次，层次越多，链条越长，终极委托人就越难对终极代理人实施有效的监督。

财政小组的设置，缩短了委托代理链，使公众对政府预算执行的监督由可能变为现实。

简而言之，财政小组的设置，沟通了公众与政府之间的信息联系，缩短了委托代理链，使公众的参与权、知情权和监督权得到了有效的落实。

五、政治生态环境的优化与重构
新河的阳光试验是一个基于公众与政府之间和谐理念而设计出来的制度创新，是对传统公众与政府之间关系的一种变革。

通过这样的创新和变革，树立了凡是与公众
有关的事情都应该让公众知道的思想，提高了预算编制的透明度和参与度，践行了治国的根本。

新河的阳光试验使人大直接参与到政府的预算决策中去，从最初预算的细化、预算的初审、人代会上人大代表的问询、草案的审议与修改、修正议案的提出、人大主席台的审核、财政小组的设置到最后的人代会表决，通过这一系列程序的设计，保证了人大能充分行使法律赋予的重大事项决定权和监督权，在形成人大与政府的制衡关系方面迈出了重要的一步，人大对政府的制衡，是代理人对委托人负责的过程，也是委托人对代理人监督的过程。

如果人大能够在预算上对政府进行实质的控制，那么，人大作为代议机构就能将其角色和功能演绎到位，并为民主政治的发展创造一个非常坚定的制度平台。

这是一次人大与政府互动关系的良好发端，通过激活人大而对政府实行真正的制衡，是政治生态环境的优化过程，是新河这次预算改革的实际意义所在。

新河的阳光试验同时也提出了一个难以回避的现实问题，在人大与政府不断的发盘还盘中，当实盘无法产生时，换言之，在意见相左的情况下，由谁来定夺？2005年诺贝尔经济学奖得主奥曼提出需要有一个“中间媒介”——第三方，第三方的介入能起到“关联均衡”的作用。

“关联均衡”可以解释为当存在着一个公平的“中间媒介”，通过这一“中间媒介”与谈判一方或双方交流时，一定条件下会对结果产生有利的影响。

2005年诺贝尔经济学奖另一位得主谢林也指出：“折中的建议通常能够促使谈判取得成功”①。

在现有的政治生态环境中，这个“中间媒介”——第三方，应该是党委，乡镇党委是农村基层政权的领导核心。

但在现行的权力结构中，由于党委与行政合一模式的存在（人大与政府的关系实际上就是人大与党委的关系），党委不是充当“中间媒介”的第三方。

因此，党委要摆脱现行与行政合一的模式，而在人大与政府之间以第三方的身份出现，这样才能发挥“关联均衡”的作用。

新河的预算改革实际上已经触摸到中国政治体制改革中非常重要的一个环节——政治生态环境的重构。

政治生态环境的优化与重构是同一政治体制改革过程中的两个不同的阶段，其中，优化是基础，而重构则是最后的指归。

六、思考与认识
①引自[美]托马斯·谢林著《冲突的战略》，华夏出版社，2006年1月第一版第60页。

（一）政府的财政资金是“众人之财”，预算就是政府用“众人之财”办“众人之事”，怎样才能保证“众人之财”用于“众人之事”，那就得征求“众人这见”。

只有这样，才能使政府的目标函数符合公众的偏好，办好“众人之事”，这才是公共预算的本质要求。

（二）毋庸置疑，新河的预算改革提高了人大代表对“公共理财”的认知度和参与度，这与过去相比有了很大的进步。

但与此同时，值得进一步思考和探索的问题在于：人大代表在预算审议中所表达的到底是个人的意见？还是在征询本选区选民之后所达成的共识？这就产生了一个人大代表如何集合所属选区选民的利益诉求这一问题。

因此，还需要在选民与人大代表之间再设计一个利益表达的通道。

这里的关键在于：
1、人大人表要真正由选民经公开竞争和自由选举产生，能真实地反映民意。

2、这次新河镇于大会前两天（即3月6日）召开了预算初审会议，人大代表提前两天接触到了预算报告，如果能多提前几天，那么将会有更多的时间保证人大代表能更广泛地听取选民的意见。

3、要再设计出一套程序，使选民正当合理的意见能通过人大代表得到充分的表达，比如多少选民联名以上的提议，该选区的人大代表必须要在人代会上提出。

这样，才能使公共预算反映的是公众的真正意愿，而不是少数人的所为。

（三）财政小组作为闭会期间的专门机构，其主要职责是监督预算的执行，因而她的地位和作用十分重要。

这次新河的做法是：先由人大主席团提名，再由镇党委审核，然后提交人代会表决通过。

如果能加以改进，由人大代表直接选举产生，这样做可能会更合乎民意。

（四）公共预算改革的一个重要指向就是要变预算软约束①为刚性约束。

在公共财政领域里的预算软约束，意味着委托人人民无法有效控制财政资源的流向和用途，而身为代理人的政府则实际支配着财政资源的自由裁量权，如何花“公众之财”几乎完全取决于政府官员的偏好，于是支出的盲目性、随意性产生了，“政绩工程”、“形象工
①
预算软约束由匈牙利经济学家科尔奈1980年在《短缺经济学》一书中提出，其存在有内在和外在两种解释，内在的解释将其主要归咎于国家的“父爱主义”；外在的解释将其起因视为由于“时间的非一致性”造成，即对于一个未完工的低效率的投资项目，政府或贷款机构仍有积极性追加投资，因为追加投资的边际收益可能大于项目废弃产生的边际成本。

预算的软约束导致的直接后果是“投资饥饿症”。

程”出现了，乡镇赤字的普通存在充分印证了这一点。

而且，在任官员可以不为负债而担忧，过几年调离一走了事，下一任官员也不愿为前任“埋单”，而继续干他的“政绩工程”、“形象工程”。

这样一来，乡镇赤字就越滚越大。

新河的预算改革带给人们的启迪和价值还在于：不仅变预算软约束为刚性约束，而且还提出了“消赤”①的指标任务1500万元（参见表一）。

这对于“官念”的转变具有十分重要的作用。

七、结语
新河的阳光试验为我们提供了一份以体制外嬗变到体制内为过程，以公众参与、民主理财、缩短了委托代理链为主要内容，以激活人大机制为目的，以优化政治生态环境为基础，以重构政治生态环境为指归的一份独特的文本。

（一）由蛹化蝶的嬗变——是经济社会发展阶段变化的产物，是民主恳谈深化的要求，从体制外嬗变到体制内的路径选择是与人大制度对接。

（二）帕累托改进——通过预算的细化，初审、修改、修正等一系列程序的设计，较好地解决了人大代表的偏好显示、优先次序、权重与集合，使公众参与、民主理财成为现实。

使政府的目标函数符合公众的偏好，办好“众人之事”，是公众预算的本质要求。

在此基础上，还需要在选民与人大代表之间再设计出一个利益表达的通道。

（三）缩短委托代理链——财政小组的设置沟通了公众与政府之间的信息联系，缩短了委托代理链，使公众的参与权，知情权和监督权得到了有效的落实。

其组成人员，如果能由人大代表直接选举产生可能会更合乎民意。

（四）政治生态环境的优化与重构——政治生态环境的优化与重构是同一政治体制改革过程中两个不同的阶段，其中，优化是基础，而重构则是最后的指归。

总之，新河的阳光试验是一个基于公众与政府之间和谐理念而设计出来的制度创新，是对传统公众与政府之间关系的一种变革。

她带给人们的启迪和价值在于：不仅变预算软约束为刚性约束，而且还提出了“消赤”的指标任务，这对于“官念”的转变具有十分重要的作用。

通过激活人大而对政府实行真正的制衡，是政治生态环境的优化过程，是新河这次预算改革的实际意义所在，这一改革，同时也已经触摸到中国政治体制改革中非常重要的一个环节——政治生态环境的重构。

①新河镇至2005年累计实际赤字为4491万元。

引自新河镇副镇长谢立明2006年3月8日在新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上
所作的《新河镇2005年财政收支预算执行情况和2006年财政预算（草案）的报告》。

参考文献：
1、慕毅飞主编：《民主恳谈——温岭人的创造》，中央编译出版社，2005年10月第1版。

2、李凡：《中国公共预算改革的突破——对浙江温岭新河镇公共预算改革的观察》，人大研究，2005年第12期。

3、李凡：《新河镇试验与公共预算政策》，浙江人大，2005年第12期。

4、胡念飞：《民主恳谈催生公共预算——温岭：试验乡镇治理新模式》，南方周末，2006年3月16日。

作者：吴玉明，温岭市委党校副校长。

申芍，温岭市委党校高级讲师。

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附表（一）
2006年新河镇财政预算收支情况一览表
说明：收入11078万元与支出9297万元之间的余额1780万元，其中1500万元用于消化赤字，280万元用于预备费。

2006年新河镇财政预算修改方案
说明：1、将环卫综合楼58万元修改为垃圾中转站58万元。

2、取消其他项60万元，用于市民小区排水管道10万，老城区街面改造50万元。

3、新增水厂及管网改造工程200万元，新增农民饮用水工程补助支出50万元。

4、将卫生支出项目调减250万元纳入城建基本建设项目，（参见附表（一））。