案例5：广东养猪风波

何去何从,东莞猪们?
——东莞“禁猪令”始末
案例摘要:2007年12月4日,东莞市副市长李小梅在东莞市清理畜禽养殖业
污染工作会议上透露:2007年11月26日召开的东莞市第32次党政领导班子联席
会议研究决定,从2009年1月1日起,全市禁止养猪。

在2007年猪肉价格大幅上涨,并由此对群众生活造成明显影响的大环境下,东莞此番“禁猪令”立即演变为农历猪年岁尾的一场公共政策大争论。

而这个禁令也被媒体称为是“世界上最牛的禁令”。

东莞禁猪令之路:
在此之前,东莞曾进行过两次养猪场大转移行动。

2002年,吹响“从工业化向城市化转变”号角的东莞,个体猪场大规模外迁。

2005年,随着东莞“五年见新
城”的城市化进程向纵深推进,东莞开始整治包括养殖业在内历时一年的“四清理”。

多数国营或股份制的养猪场外迁,共清理养猪场14673个、生猪199.2万头。

到2006年,东莞养猪场外迁占到90%左右。

而本次“禁猪令”是近年来第三次,也是最坚决的一次“禁猪令”。

根据政府安排,此次禁猪令将分“四步走”,用一年多时间对全市范围内的养
猪场进行全面清理:到2007年12月15日,对暂缓清理的养猪场进行核查,实行统一管理;2007年年底前对所有非暂缓清理的养猪场进行彻底清理;2008年底之前,对包括暂缓清理在内的所有养猪场进行全面清理;2009年1月1日起,全市范围内停止
所有生猪养殖活动,仍进行生猪养殖活动的场所“发现一个、清理一个、查处一个”。

为什么要禁猪?
东莞市政府称,“禁猪令”的首要原因是东莞环境容量日趋窘迫,不堪承受养猪业的污染之重。

东莞市政府提供的资料表明,一头猪排放的污染负荷相当于7—10个人排放的污染负荷。

东莞现有75万头生猪,带来的污染排放量,相当于450万人口的污染排放量,化学需氧量排放量达到1.8万吨/年,若要有效削减,相当于要新建一座日处理132万吨的污水处理厂,才能有效净化处理。

75万头生猪每日造成130多万吨的污水,按照现在每吨8毛的污水处理费计算,一天需要105万污水处理费,一年就是4.1亿元,平均下来,每头生猪需要547元。

目前情况下,一头猪纯赚547元也不容易。

一石激起千层浪:这项公共决策一出台,立刻在报纸、网络等媒体上引起了广泛争议。

广州日报、羊城晚报、中山商报、凤凰资讯、率先做了报道并配发各种新闻评论,有些媒体特意请来农业、环保、法律等领域的专家进行访谈。

继而各大网站转载,论坛、博客热议。

这一地区性的公共决策马上变成了整个社会普遍关注的社会公共性事件。

政府的回应:
围绕着各大媒体对东莞禁猪的报道,2007年12月7日,东莞相关部门马上召开新闻发布会,详细介绍东莞2009年禁止养猪政策出台的具体条件、经过和稳定东莞猪肉供应的应对措施等热点问题,并强调这项政策是东莞市政府结合本地经济发展水平、土地和水资源承载能力、环境保护和污染治理现状等基本实际,实现产业经济转型所作出的科学决策。

政府主要从以下几个方面解释了“禁猪令”出台的缘由:
首先是环保原因:禁养规定是根据东莞的实际情况提出的,工厂多、外来人口多加上养殖场多,造成非常大的污染,东莞不能再承受额外的污染量了。

现在东莞的养殖户都没有能力处理污水,挣的是环境的钱。

东莞目前还存在大量、分散、简陋的畜禽养殖场,不仅严重污染地表水源、污染空气环境,而且六成养殖场采用潲水养殖,易发食品安全事件。

“国家给的明确任务是到2010年,东莞的COD(化学需氧量,衡量水污染的主要标准之一)总量控制在10万吨以内,任务非常艰巨。

”东莞市环保局局长袁绍东称,2005年,东莞的COD是11.6万吨;2006年仅削减了0.1万吨。

今年的任务是削减0.8万吨,“但现在仅有的75万头生猪污水排放量折合COD就达1.8万吨。

”袁绍东称,“这是死任务,无论如何要完成,如果完不成的话,就不要报批项目了。

”
为了节约土地资源考虑:东莞仅2465平方公里的土地,聚集了1000多万城市人口,城市化接近80%,保留大量的养殖基地会占用宝贵的土地资源。

另外,养猪并不划算。

从社会细化分工的角度看,一个城市总是优先侧重发展优势产业,将一些产业淘汰转移出去也有利于其他地区发展生猪生产,各地区之间按照比较优势进行分工。

而且东莞本地养殖户非常少,很多本地人都跑到外地去开规模化的养殖场。

东莞本地的养殖场,多数是外地人承包的小规模经营。

东莞市政府的思路是,我们没有必要为落后产业的继续存在寻找理由,养猪业的淘汰是东莞产业结构调整的必然结果。

2009年起禁止养猪是以前政策的延续。

本来是到2008年就要开始禁止养猪了,现在是考虑到各方面的利益,又多给一年的缓冲期。

禁养令在东莞32个镇街征求意见时,得到了26个镇的支持。

“禁猪令”是东莞市经过深思熟虑做出的决策,暂时不会做出改变,并且还会由禁养生猪扩大到禁养家禽等,但政府会进一步做好相关配套工作,确保猪肉供应,并对猪农进行妥善安置。

如果东莞将来一个养殖场都没有,全市猪肉供应会否出现问题?东莞市经贸局局长陈桂明对此作出了回答:
东莞2006年颁发的《东莞市保障生猪稳定供应和质量安全实施方案》规定,镇或街道从事生猪经营的企业或批发商按照市经贸、农业部门指引,从基地收购、调入生猪。

争取2007年年底前,入莞生猪原则上从基地采购,保证生猪供应稳定。

为了保证生猪供应价格的稳定,东莞市经贸局市场管理科表示,将密切关注市场猪肉价格动向,保持高度警觉,会同有关部门及时严厉打击哄抬猪肉价格的行为,保障市场肉品流通秩序的稳定。

陈桂明说:其实东莞本地的生猪采购价格比外地猪的还贵,而外地猪质量并不比本地猪差。

主要是因为本地生猪养殖户都是个体行为,比规模化养殖企业成本更高。

经贸、农业等相关部门将采取联合行动,保证生猪供应质量。

东莞在建立供莞生猪基地时标准就比较严格。

如果对方供应的生猪质量不合格,可以暂停甚至解除其基地资格。

东莞还建立了生猪销售台账制度,每头猪运到哪里去都会知道,病死猪都能及时进行无害化处理。

禁止养猪从2009年开始,明年如何对待本地猪?陈桂明表示,目前东莞已有40%的生猪从基地采购。

按照原定计划,2007年是本地生猪养殖户的过渡期,即逐渐减少本地生猪采购,从2008年1月1日起全部生猪从基地采购。

但目前还没有一家东莞本地养殖户申请采购基地。

目前,市委、市政府决定将过渡期再延长一年,还可以少量地从本地养殖户采购生猪。

舆论反映:
尽管东莞市对禁养规定从政策缘由到政策出台以及之后对相关问题的应对都做出了解释。

但媒体、网络上热议的继续升温显然表明大家对此并不买账。

舆论的评论主要集中在以下几个方面:
养猪是否为主要污染源?猪场的污染主要是粪便散发气体中氨氮含量比较高,气味难闻,但主要局限于生活污染,如果猪场采取立体养殖等手段,应该可以大大降低对环境的污染。

因此,东莞的猪场污染相对工业污染来说,并不是最严重的。

禁止合法养猪业的存在是否合理?养猪业既是合法的,也是城市生活所必要的、与民生休戚相关的产业。

“禁猪令”剥夺了农民选择养殖生猪的权利。

采用一刀切的“禁猪令”是否合适?一刀切的“禁猪令”更是“懒汉政府”的做派。

养猪业完
全可以在政府的指导下,实现“有限有保”,限制分散、传统、小型的养殖,而扶持集中、规模化、现代化的养殖,从而便可减少对环境的污染和破坏。

如何保证养猪户的利益?政府在制订这项政策时没有考虑到养猪户的利益。

养猪行业投资风险大、回报期长,但是政府之前在养殖、治污方面从来没有过任何指导性的意见。

养猪都是靠养殖户摸索着经营。

如果政府加强指导,生猪行业是可以实现循环利用的绿色产业,政府不能以环保的名义一棍子打死。

如果实现禁养,辛辛苦苦经营的猪场将怎样寻找发展的后路呢?
与国家政策的相违背:国务院曾于2007年7月30日发布了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》:“各城市要在郊区县建立大型生猪养殖场,保持必要的养猪规模和猪肉自给率。

任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制生猪饲养。

”东莞此次禁养猪运动,是地方经济发展思路与国家有关政策的博弈。

其大方向上的是是非非此处搁置不议。

但其具体手段与国家政策中的该项条款直接对撞。

争议结果:
2008年3月6日,东莞市市长李毓全在北京接受新快报和人民网联合采访时透露,此前饱受争议的东莞2009年起禁止养猪的政策已经取消。

该市将划分“禁养区”和“非禁养区”,在“禁养区”内肯定是不让养的,“非禁养区”的生猪养殖规划细则还在制定中。

之前沸沸扬扬的东莞禁猪令似乎也暂告一段落但是,仍然值得思考的是。

在禁令出台的时候,东莞政府说是结合本地经济发展水平、土地和水资源承载能力、环境保护和污染治理现状等基本实际,实现产业经济转型所作出的科学决
策。

那么现在又说取消了禁猪令,这个决策是不是也是在结合本地经济发展水平、土地和水资源承载能力、环境保护和污染治理现状等基本实际,实现产业经济转型所作出的科学决策?
那么这样的决策是如何决定的?是通过什么途径通过的?谁应该对这样的决策负责?养猪污染环境这个问题解决了没有?为工业发展腾出空间的问题解决了没有?东莞的市民是否都买到了价格合理的猪肉?期待东莞政府能对以上的问题作出合理的解释。

问题:
1、东莞“禁猪令”政策出台、评议及实施是否属于公共政策问题?
2、东莞“禁猪令”政策中政府与舆论争议的焦点在什么地方?从中我们可以看出一个成功的公共政策出台需要考虑那些方面?
3、东莞“禁猪令”的决策程序是否存在缺陷?报刊和网络等媒体在该政策议程中发挥了怎样的作用?普通民众在该政策议程中又拥有什么利益表达机制?如何建立科学的公共政策决策程序?
4、如何评估这一项目的经济效率?应用成本/收益分析原理,试罗列并界定该公共支出项目的收益与成本范围?
5、如何看待东莞市这次禁猪令到限猪令的变化?
6、对关系民生的公共政策,政府应该如何进行政策制定?通过该案例分析,试总结我国在民生的政策制定中存在的主要经验教训。