工程建设法规课程论文

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土地管理制度存在的法律问题与对策
我国自改革开放以来，农民集体所有的土地(以下简称集体土地)一直处于三大方面的威胁之下：政府动用征收权征收集体土地、村委会及其干部乱批乱占集体土地、村民个人乱占集体土地。

究其根源在于我国现行集体土地管理制度的立法及其执法均存在问题，亟须解决。

一、土地制度的概念
土地制度的概念，有多种表述：巴洛维（Barlowe）认为：“影响不动产资源所有权和利用的制度因素就是土地制度”[1][1]；而多数人认为，土地制度有狭义和广义之分。

广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，主要有土地所有、土地使用、土地管理及土地利用技术等方面的制度，即涉及到生产力和生产关系两方面的制度内容。

而狭义的土地制度是指约束人们土地经济关系的规则的集合，是关于人们之间围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，即反映着人与人之间的土地经济关系，是一种经济制度，即土地经济制度。

土地经济学中的土地制度则通常以土地经济制度讨论为主。

及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土地被征收农民的生活；市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。

而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。

3．在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。

根据《村民委员会组织法》第19条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……(七)宅基地的使用方案”、根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第1款规定：“农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。

”但现实是我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，以致村民取
得宅基地的相关权利凭证，可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。

4．我国刑事立法对土地违法案件规定的惩处力度不够。

《刑法》对侵犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。

我国《刑法》第5条规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。

”这就是《刑法》所确立的罪刑相适应原则。

现行《刑法》规定的侵犯土地犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国《刑法》确立的罪刑相适应原则，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。

三、现行集体土地管理制度执法存在的突出问题
1．尽管法律早已对土地利用应规划作出明确规定。

但有些地方政府及其职能部门并没有依法行政。

土地用途包括集体土地用途至今仍缺乏规划。

《土地管理法》第4条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”；第17条第1
款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设用地对土地的要求，组织编制土地利用总体规划”；第18条第1款规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”；第20条第1款规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地的用途”，第2款规定：“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用的条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”。

国务院早在 1993年6月29日颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第6条第3款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”、第14条第1 款规定：“村庄、集镇总体规划和集镇规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”，第2款规定：“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”。

《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第41条第3款规定：“村民建住宅应当统一规划、合理布局、节约用地，未编制村庄和集镇规划的不得审批村民住宅用地”。

从以上可见，
我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。

然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用途至今不清，村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。

2．有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证。

导致集体土地所有权主体长期存在“缺位”。

我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者具体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。

但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。

根据《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

”而现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民小组所有。

村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。

当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。

所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌
控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。

“村民委员会”实际上又扮演着“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。

3．法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设。

尽管国务院颁布的《土地管理法实施条例》第25条第2款规定：“对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构，拥有批准征收土地权力的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。

农民及其集体如对征收的补偿标准不服的，实际上并没有相应的救济权利；被征收土地的农民及其集体面对所谓安置争议更是哭诉无门。

4．县、乡(镇)政府对农村空闲宅基地没有依法组织村集体收回并注销相关使用权凭证。

根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第2款规定：“农村村民一户只能拥有一
处宅基地”、第3款规定：“县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建设规划、土地整理方案，组织村民委员会或村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续”。

但是，在农村因种种原因，常有一户多宅；批了新宅基地，旧宅基地并没有依法被收回，相关凭证并没有被相关政府依法注销。

5．地方相关司法机关、土地监管机关对土地违法案件查处力度不够。

我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制，五级政府管理并以县级政府管理为主，土地管理部门隶属于同级政府。

长期以来为什么集体土地违法占用那么严重，多次清查总解决不了问题，关键是地方政府及其利益在作怪。

地方司法机关、地方土地管理部门为什么不依法处理，是因为大量土地违法案件的主体是地方各级政府特别是县级政府。

四、克服我国目前集体土地管理制度存在问题的对策思考
1．在执法方面，首先。

相关政府及其职能部门在土地执法中应依法行使职权。

如在集体土地所有权、使用权确权方面，相关政府及其职能部门应依法确认集体土地的所有权及其使用权，
依法发放集体土地所有权、使用权相关权属凭证，明确农民与集体土地所有权的法律关系；地方政府特别是乡级政府应依法指导村集体对本行政区域的村庄建设进行规划，尽早明确相关集体土地的用途。

其次，相关司法机关及土地监管机关对土地违法案件应依法查处。

相关政府特别是县级人民政府及其土地监管部门，应主动履行法定职责，发现违反土地管理法律法规的行为，应依法追究违法占地者相关的行政法律责任；一旦发现土地违法案件涉嫌犯罪，无论是政府及其官员，还是普通农民百姓，均应依法移送相关司法机关追究其相关刑事责任；相关司法机关、土地监管机关及其人员，对土地违法案件不依法查处或查处不力，必须依法追究其不作为或滥作为的法律责任。

2．在立法方面，国家相关立法机关应尽快修正《土地管理法》等有关集体土地法律中不合时宜的规定。

首先，在有关土地征收立法方面，笔者认为，应制定专门的《土地征收法》，明确规定“公共利益”的判断标准及其判断机关；根据市场价格制定土地征收的补偿标准，对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民
及其集体有提起行政 i~-7k的权利；明确规定属于村的土地，其所有权者就是村委会，属于村民小组的土地，其所有权者就是村民小组；明确规定凡国家建设需要征收属于村民小组集体土地，应经村民小组集体讨论同意；对违法占用集体土地的行为，赋予相关村民集体及其成员有直接提起诉讼的权利。

其次，在有关村民宅基地立法方面，笔者认为，应制定专门的《村民宅基地法》，明确规定村民宅基地的安排原则；明确规定村民申请宅基地应向所属村集体提出申请，并经宅基地所属集体村民会议或村民代表大会的讨论同意，如拟安排的宅基地属于村民小组集体，则应向该村民小组提出申请，并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨论同意；对村集体安排宅基地不符合相关规定，明确规定宅基地所属的村民有权向法院提起诉讼请求予以撤销的权利；对符合宅基地安排条件的村民，村集体或政府及其职能部门不予安排的，明确赋予村民有提起诉讼请求予以依法安排的权利，以维护自己的相关权益；对村民闲置、废弃的宅基地，明确规定由所属村集体收回，同时对闲置、废弃的宅基地收回程序作出明确具体的操作规定；对符合
被收回条件拒不配合所属村集体收回的村民，规定相应严厉的制裁措施。

最后，针对目前土地违法违规特别是地方政府及其官员违法违规征收集体土地成本低，使有些地方政府及其官员在违法违规征地中几乎无后顾之忧的现状，笔者认为，相关立法机关应完善土地违法违规相关法律责任，包括行政责任和刑事责任，提高土地违法的成本。