关于若干旧城滨水地区改造问题的探讨

经营城市——城市规划建设的新理念李传斌（青岛市城市规划设计研究院，山东青岛，266071）摘要：“经营城市”是近年来在我国市场经济体制确立后，在城市建设领域出现的适应市场经济条件下城市发展的一种新的理念。

通过对经营城市的产生发展，以及城市经营的概念理解的基础上，对经营城市的不同要求进行分析探讨，针对城市规划与城市经营的相互关系，提出经营城市理念应该贯穿于城市规划的编制、实施、管理等各个环节，重点对经营城市理念背景下的城市规划编制方法、编制要求等进行了研究。

关键词：经营城市；城市规划；规划编制1、经营城市是市场经济体制下城市建设管理的新形式1、1 经营城市理念的产生城市是社会生产力和科学技术发展到一定阶段的历史产物，是区域经济发展的集聚中心和辐射源地。

城市从诞生起，就一直推动着人类文明的发展和社会生产力的进步。

今天，城市已经成为区域社会经济发展的中心和推动现代社会发展的推动力量，而且城市内部的各组成要素日渐增多，创新层出不穷，各要素之间相互交织、相互制约，其关联性也日益复杂，形成一个庞大的复杂巨系统。

组织城市这一庞大的有机体，使城市建设和管理有条不紊的运行，并使城市实现高效率、高效益和可持续发展，实现城市整体统筹与和谐发展，一直是人们研究和探讨的课题。

随着我国由计划经济向市场经济的转轨和市场经济体制的确立以及我国城市化进程的不断推进和城市的飞速发展、城市规模的急剧膨胀，城市已成为社会经济发展的主流。

与此同时，也产生了诸多如城市建设资金匮乏，城市基础设施落后，城市文化缺失，城市历史文脉被割断，历史文化空间遭到破坏，生态危机等城市问题。

在这种背景下，人们对城市建设的认识也开始寻求新的视角，力求达到新的突破。

为适应市场经济体制改革的深入，“经营城市”理念逐渐被人们所接受、认同，而且“经营城市”的理论和实践一步步开始推向深入，有许多城市开始认识到经营城市对城市自身的发展和城市建设产生的强大推动力，在很大程度上有利于实现城市社会、经济、生态的可持续发展。

1、2 经营城市的概念所谓“经营城市”，就是城市政府用市场的眼光和市场经济的观念去重新认识城市的建设和发展，将城市中的各种资源（诸如城市空间、土地、景观、文化、环境等）资本化，运用市场机制对其进行资产资本运作和管理。

对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人工作用资本（如桥梁、公路）以及其衍生资本（如绿地命名权、商标权）等进行改造、重组、运营。

同时要区别对待城市资源的经营性部分和非经营性部分，把能够推向市场的经营性项目推向市场，变公用事业为经济事业，变“事业部门”为“产业部门”，走社会化服务，产业化发展，市场化运行，企业化经营的路子。

改革城市建设投资融资体制，改变由政府单一主导型的城市建设投资模式为政府财政投入、银行信贷投入、企业投入、社会投入、个人投入、经营收益二次投入等多元化投资运行模式，对城市建设尤其是城市基础设施和公用设施的建设采用收费制、股份制、承包制、招标制等多种形式，拓宽城市建设的资金来源渠道，提高城市空间和城市功能的运行质量。

通过对城市各项资源和资本的科学规划和合理运营，最大限度的盘活现有资产存量，吸引增量，以实现城市资源效益和资本效益的最大化和最优化，实现城市的可持续发展。

经营城市可以从三个层次来理解：一是宏观层次上，改善城市软环境、硬环境，强化城市的功能，提高城市的品位，树立良好的城市品牌形象，也就是建立良好的“城市的名片”，实现城市有形资产与无形资产的增殖；二是中观层面上，用城市建设项目来经营，解决城市建设资金问题；三是微观层面上，利用资本运营的手段和方法，盘活现有城市土地、城市空间、城市基础设施等的存量，使其充分发挥资本的增殖效应。

1、3 经营城市的要求1.3.1 经营城市需要树立可持续发展的理念，规划先行协调处理好当前利益与长远利益的关系，在城市规划确定的城市功能的引导下，对城市资源进行战略性的经营，合理实现城市有形资产、无形资产的优化、重组，从而实现城市形象、城市品质、城市环境的提升。

为城市的进一步发展创造更为良好的经济社会文化环境，吸引更多的投资，为城市建设积累更多的资金，实现建设资金的滚动发展。

通过规划的指导，形成城市建设与城市环境的改善达到良性循环发展，使城市发展的软环境和硬环境能够相互促进，协调发展。

1.3.2 经营城市还要理顺城市的各要素的流动渠道和空间组织，使其相互促进、协同发展由于城市是一个庞大的复杂的巨系统，面对如此复杂的城市系统，要想实现城市的高效率运行，就应使各产业之间，各部门之间，各行业之间都能够相互协调，理顺各要素的组织关系，尽量减少城市经营中产生的外部不经济。

通过政府的宏观调控和市场的自发调节，引导城市各种资源要素的协作运行。

1.3.2 经营城市要求城市政府转变传统的政府职能城市政府要进一步解放思想，由计划经济时代的“运动员”角色转变为“裁判员”的角色。

即从长期的政府投资的城市建设转到经营城市上来，以运营和调控为主，建设为辅；从政府直接投资为主转变为招商建设为主，在城市建设项目上广纳各方投资。

而政府的职能则转变到提高城市管理水平上来，通过创造良好的投资环境，加大招商引资的力度。

积极研究和探索推进土地利用制度、产业政策制度、城市历史文脉的保护与历史文化继承制度等，加强城市管治。

经营城市是一个大课题，是一项复杂的系统工程，在城市政府的调节和引导下，需要城市各职能部门如城建、规划、国土、环境、城管、交通、水电等通力合作来配合城市人民政府进行城市经营的运作，实现全市一盘棋。

1.3.4经营城市要为城市创建一个良好的人居环境和人聚环境城市首先是作为城市居民生活居住的空间而存在，早在1933年的《雅典宪章》就已将居住作为城市的四项重要的功能之一。

良好的城市人居软环境（如融洽的社会关系、温馨的社会环境、优美的生态环境等）和人居硬环境（如居住建筑、服务设施等）的创造对改善城市整体的形象和城市整体环境具有重要的意义。

城市还是人们参加各种社会活动，相互交往的场所，形成一个各种活动密集的人聚环境，经营城市就是要通过有效合理的途径实现城市人居环境和人聚环境的改善，提高市民的生活质量，建设生态型、环保型和人与自然和谐发展的良好的城市环境，进一步建设资源节约型、环境友好型的社会。

1.3.5经营城市要注重综合效益经营城市不象经营企业一样，追求经济效益是首要也是唯一的目标和任务。

经营城市追求的则是综合效益，即经济效益、社会效益、生态效益的统一。

如果仅片面追求经济效益，忽视其他方面的要求，就会使城市建设陷入无序，破坏城市的自我成长能力。

片面的追求经济的发展往往会造成资源浪费、城市问题突出等问题，也无益于城市发展中出现的各类问题的解决，难以真正实现城市的可持续发展，难以体现城市关心人、体贴人的“以人为本”原则。

经营城市理念中应该包含社会效益、经济效益、环境效益相统一下的和谐发展，而不是只偏重于某一方面。

2、城市规划与经营城市的相互关系城市规划是城市建设和管理的龙头，是保证城市能够合理有序建设和土地开发利用及城市各种经营性活动正常运转的前提和基础，也是经营城市的依据和纲领，成为决定各种城市资源未来使用、经营运作和发展状态的关键因子。

从这个角度来看，城市规划已构成城市经营的战略性资源，成为城市资源资产运作所依赖的基础平台。

对城市规划而言，经营城市的首要内容就是规划好城市。

城市规划和城市经营所关心的都是城市的发展问题即：该怎样发展，发展的结果如何——是城市的社会经济生态的全面发展还是付出代价的城市的增长。

当然我们所追求的目标应该是城市人口、资源、环境、经济、社会、区域相互协调的可持续发展。

因此在城市规划过程中要树立城市经营的思想观念，使城市规划中体现城市经营的理念，节约城市资源；在经营城市时一定不能突破城市规划所确定的原则和要求，在城市规划指导下，最大限度的实现城市土地资源、文化资源、空间资源和社会资源的市场化运行，以期取得更高的资金回报率和综合收益，实现各种城市资源的滚动发展，尤其是要加强对城市公益性设施和服务性设施的市场化资本运作，降低城市财政负担，实现城市政府指导下的城市资源运作的自负盈亏，自我发展，自我创新。

3、经营城市背景下的城市规划编制长期以来，由于受计划经济体制的束缚，城市规划一直被认为是城市建设系统的一项专业技术性工作，相应的城市规划编制部门也是技术性工作部门；而在市场经济条件下，为了更好发挥城市规划在城市建设、管理以及城市经营中的龙头作用，我们必须转变城市规划编制是一种单纯的工程技术工作的观念和做法，提高城市规划编制过程中的综合性研究，重视规划编制研究的政策性、法律性、公平性、社会性，提高城市规划编制的可经营性。

使所编制的城市规划能一方面适合城市政府宏观调控和经营城市的要求；另一方面，通过对城市土地利用，城市空间等的科学合理的规划控制，避免市场机制自发发展所引起的无序和混乱格局。

3.1 城市规划编制的主要内容城市规划编制实际上是一种政府行为，代表了城市政府的规划行政技术职能，体现了政府的意志和要求。

从城市规划的不同层次来看，《中华人民共和国城市规划法》将城市规划分为城市总体规划、详细规划。

详细规划又可以分为控制性详细规划和修建性详细规划。

体现政府意志的城市规划编制主要是在城市总体规划层次和详细规划中的控制性详细规划。

在总体规划中，对城市的性质，规模，容量，城市发展的结构与形态，土地利用性质，城市基础设施的配置等得以安排和确定，并处理好城市远期发展与近期建设的关系，成为城市经营的宏观背景和最强大的约束因素，可以说它是分区规划和详细规划的“母体”。

控制性详细规划则是对具体某一地块未来的开发利用作出法律性的规定，并服从总体规划对其所在空间的安排。

它对城市用地和具体的城市建设活动提出了具体的控制性指标，成为编制修建性详细规划和城市设计的依据。

由于城市总体规划和控制性详细规划主要是以编制规划文本，制定法定指标为工作的重点，形成法定图则和具体的控制内容。

分区规划是对总体规划的进一步深化，处于总体规划和详细规划之间表现为承上启下的作用。

这些城市规划成果一旦经政府部门审批同意后，便具有法定的效力，成为政府意志的体现，作为政府进行城市经营的依据和控制手段。

而修建性详细规划、城市设计以及一些专题规划则主要以总体规划和控制性详细规划中确立的法定图则为编制依据，进行更深层次的规划设计，制定相应的工作图则，作为城市规划管理和实施的依据，这一层次的规划编制具有较强的灵活性、艺术性，可以参与项目招标和竞赛等方式进行，是城市规划参与市场竞争的重要部分。

3、2 经营城市对城市规划编制的要求3.2.1要努力提高城市规划设计人员的设计水平、理论素养和经营意识城市规划设计人员的理论水平和设计理念，往往体现于城市规划设计中，建立和培养高素质、高水平的城市规划设计队伍，提高其创作水平和设计能力，一方面有利于优秀规划设计方案的创作实践，产生大量很具特色的优秀的规划设计作品；另一方面十分有利于进入城市规划设计市场参与竞争，提高了方案中标的几率。