政府审计的经济资源错配修正论研究

政府审计的经济资源错配修正论研究
吴传俭
【摘要】The central problem of economy is to meet people product demands which beyond the existing resources product ability. Social production can be seen as the optimal combining process of labor resources , material resources and services resource which can effectively combines above resources under the background of Socialized labor division. To realize dynamic general equilibrium of prod-uction and demand by maximizing output of scarce economic resources. Resources often are mismatched or low efficiency which deviate from the will of the State when as the resources owner to commissioning power central of resources. The function of government audit is based on the will of the State to identify and correct mismatching resources and propose audit opinion of resources optimizing allocation. As the most superior social system, China government audit faces significant challenge to rectify and optimize mismatched resources. It needs to improve resource mismatch correction capability and promote optimal allocation of economic resources by empower government audit for audit supervision, and optimize policies and regulations, build national audit governance system involved diversified audit su-bjects, and improve the techniques of auditing supervision and evaluation.%经济的中心问题在于满足人类不断超越现存生产要素能力的社会产品需求。

在社会化分工背景下的社会生产可以看作由劳动资源、产品原材料资源和促进二者有效结合的服务资源的要素组合优化过程。

通
过稀缺经济资源的最大化产出，实现社会生产与产品需求之间动态一般均衡。

当国家作为经济资源所有者委托各类权力中心配置资源时，往往会造成资源配置偏离国家意志的错配或低效率问题。

政府审计的功能在于根据国家意志，识别和修正经济资源错配问题，并提出优化资源配置的审计意见。

作为人类社会最优越的社会制度，中国政府审计对资源错配的修正与优化面临重大挑战，需要从政府审计监督赋权、完善政策法规、构建多元化审计主体参与的国家审计治理体系和提高审计监督评价技术等方面，提高资源错配修正能力，并推动经济资源的优化配置。

【期刊名称】《技术经济与管理研究》
【年(卷),期】2016(000)012
【总页数】5页(P88-92)
【关键词】政府审计;经济资源;资源错配;修正论
【作者】吴传俭
【作者单位】南京审计大学政府审计学院，江苏南京 211815
【正文语种】中文
【中图分类】F239
随着政府审计参与国家治理作用的日趋凸显，政府审计的本质与职能定位也成为近年来备受关注的理论热点问题。

从审计的职能定位看，主要可以分为三个层级：一是基于一般审计职能上的延伸，即经济评价、监督和经济鉴定职能；二是基于国家管理层面的国家治理与“免疫系统”等职能；三是绩效审计在政府审计中的职能延伸，政府绩效审计也被多样化定义为3E（经济性、效率性和效果性）、4E（经济性、效率性、效果性与公平性）和5E（经济性、效率性、效果性、公平性与环境
性）。

但无论政府审计本质与职能认知的角度如何多样化，都离不开经济问题的监督与整改，而要解决的问题主要集中于经济资源因舞弊被贪污挪用、经济资源受领资格主体错误，或者没有配置到产出最优领域的绩效审计（戚振东、吴清华，2008）。

然而，即使从5E绩效审计，甚至是更多、更高层次的政府审计职能定位，依然难以满足推进中国国家治理体系和治理能力现代化的资源配置要求，这是因为在人类迄今最优越的社会主义制度下，资源配置的最终目的在于解放和发展生产力，使“集体财富的一切源泉都充分涌流”（马克思，1875）。

正如《中共中央关于全
面深化改革若干重大问题的决定》所指出的那样：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度”，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。

”政府审计作为国家治理和“免疫系统”重要组成部分、国家治理基石和重要保障，必然要服务于改革总目标中提出的让一切创造财富的泉源充分涌流，并确保创造的财富能够更加公平地惠及全体人民。

对此，文章基于国家经济资源优化配置视角，在论证社会生产资源配置与一般均衡的基础上，针对资源错配与政府审计的关系，提出政府审计的国家经济资源错配修正理论，在理论上科学地回答政府审计的责任边界、功能定位和审计行为规范。

然后基于中国特色社会主义建设最终目的、党中央全面深化改革总目标和具体要求，论证政府审计如何充分发挥预防、揭示和抵御资源错配等功能，使一切劳动、知识、技术、管理和资本等经济资源的活力竞相迸发，为全体人民更多更公平分享发展成果提供坚实保障。

1.社会分工与社会生产的广义服务业关系
人类的社会生产可以看作是通过劳动力与经济资源的合理匹配组合，在各类资源的约束下生产出满足人类不断变化的产品需求的发展过程。

社会产品需求的多样性、
资源开发的专业化和劳动者生产能力的限制，都要求劳动者能根据自身的健康状况、劳动技能和就业偏好，在特定的行业或生产部门从事某类和某质量层级产品的生产，以使社会生产在数量、质量与效率上均能够达到最优水平。

而人类共同需求和行业间生产产品的相互需求，使社会产品作为最终产品或者作为中间产品与服务资源而被消费。

为了便于产品或服务交换，并克服需求的时间与空间差异，产生了作为产品或服务交换中间媒介的货币，并成为社会产品价值的一般衡量尺度。

用于存储并购买最终消费产品的货币通常被称为可支配收入，用于组织生产或再生产中间产品与服务采购的货币被称作资本或盈余公积，而国家以税费等形式扣除并归国家支配的部分为财政资金。

为此，根据社会化生产的组织过程，可以构建一个生产资源要素匹配生产函数，用以阐述社会分工生产、经济资源配置与社会产品或服务的交换。

该资源要素生产函数是劳动力、生产要素资源与服务资源的匹配组合模型，即：
在生产要素匹配生产函数模型中，Y为社会产品或服务总产出，A为生产综合效率，L为投入生产的劳动资源，R为直接转化为社会产品的原材料资源，S为实现L与
R更有效结合的技术、知识、设备和管理等生产服务资源。

任何一项社会生产活动都需要L和R两个最基本的经济资源，而最终决定L与R生产能力或效率的资源
为S。

在任意社会生产部门活动中，S不仅决定L与R结合所生产产品Y的数量和质量，而当Y作为中间产品时又决定了其它部门的产品质量。

即使是用于最终消
费的社会产品，也对劳动者参与社会生产技能与劳动报酬具有决定作用。

因此，全部社会生产都可以看作是围绕服务资源S为中心的一般化“广义服务业”，并且
所有社会产品Y都将以R或者S形式被投入再生产过程，或者作为最终产品被L
消费。

基于“广义服务业”理念组织社会分工与资源配置，能够真正实现广义上的资源配置效率最优和社会生产与社会福利的帕累托改进。

2.社会生产的静态一般均衡
由于社会生产可以被一般化看作广义服务业，因而社会生产可以看作是不断解放和
发展社会生产力，以充分满足人类多样化、多层次社会产品需求的资源配置与优化过程。

但在生产技术与可配置资源数量相对稳定的特定时期，资源配置与社会生产之间通常会达到相对稳定状态。

在相对稳定的社会生产状态下，一个国家或地区理想的社会生产，是各部门在最优效率上生产的高质量产品，都能够作为最终产品被全部消费或合理储备，或者作为生产中间产品被其它行业完全消耗，并且居民或部门的产品需求也恰好得到有效满足。

如果所有经济资源在特定生产技术条件下生产的最终产品界定为Ypmn，其中P为某类社会产品，m为该产品数量，n为产品质量或需求层级，而将对应的社会总需求Dpmn看作与产品对应的需求结构，当社会产品与总需求达到匹配状态时，即：
也就是产品种类、数量和质量与多样化、多层次的需求相匹配，即社会生产实现一般均衡。

当社会生产实现一般均衡以后，生产资源配置循环处于相对最优状态。

如果再继续增加资源配置，将会导致社会生产过剩或者资源浪费，而导致该问题的主要原因在于生产信息不对称或者恶性低价与低成本竞争，通常发生在特定资源比较充裕的情况。

国家有计划地调控资源配置的目的在于尽量减少或避免生产过剩造成的劳动资源、原材料资源和服务资源的多维度浪费等。

政府在统筹规划最优配置资源以实现产品数量与质量最大化的同时，还希望通过产品结构优化和供给侧改革，使社会产品能够有效满足各类需求，以实现社会生产的一般均衡，以防范企业生产微观局部均衡导致的社会需求与生产的资源错配问题。

3.社会生产的动态一般均衡
社会生产动态一般均衡是一种相对抑制的需求状态，或者特定社会技术制约下的经济资源相对最优配置。

而人类对社会产品或服务的需求，总是在不断超越现存生产要素的能力，这才是经济的中心问题（戴康，1985）。

在不断超越现存生产要素生产能力的动态需求下，尽管人类对社会产品的数量也会增加，但需求的主要变化在于可替代产品种类和质量水平的增加，并且与储备资金或社会财富的增长密切相
关。

因社会财富增加而被替代的低层次社会产品，可以被看作“广义吉芬商品”。

即使是维持基本生存的食品消费也将会在安全、营养和生产工艺等方面提出更高的要求。

当社会生产在t时刻实现一般均衡，并在t+1时刻发生需求改变后，如果
生产者没有正确识别更高层次的需求，并通过改善服务资源而使需求得到满足，而是维持前一轮一般均衡的生产，那么t时刻产品的“广义吉芬商品”属性将会使其相对过剩而无法实现t+1时刻的一般均衡。

供给侧改革的核心要义在于生产要素
的流动、重组和优化配置，通过相应的资源配置优化调整，使社会产品Ypmn与
改变了的社会需求相匹配，以保持动态需求下的社会生产一般均衡，即任意时刻产品Ypmnt等于需求Dpmnt，它是社会产品质量不断改进的动态均衡：
其中Dgmn为“广义吉芬商品”，通常随着社会财富积累而逐渐减少，而优质品Dqmn则相应增加。

那些率先创造或应用与需求匹配生产服务资源的组织者，通
常能够在市场上实现价值发现，直到该技术被更多的生产者拥有并实现静态一般均衡。

在动态一般均衡下，经济资源需要实现跨期优化配置，以满足不断变化的产品需求。

1.社会生产的经济资源配置方式
在经济资源稀缺性背景下，要满足人们日益增长的社会产品需求，必须将经济资源按照某种方式配置给最需要产品或服务的生产。

经济资源中劳动要素L、原材料R 和服务资源S的所有制不同，配置的主体和配置方式也不完全相同。

极端情况下
的经济资源配置方式，一是把资源配置安排给特定的国家或政府权力中心，例如由政府按照国家制定的计划决定产品生产，然后再按照事先确定的标准进行定向定量配置，主要存在于高度集中的社会主义计划经济模式。

二是完全由市场价格形成机制决定资源配置，经济资源主要流向生产利润较大的领域并满足边际生产效率最大，但也存在市场价格不能实现的外部性等问题。

由于集中计划经济与市场经济都存在失灵问题，因而在社会化大生产分工模式下，有效的经济资源配置既不能完全由中
央计划决定，也不能完全由自由放任的市场决定，而是政府计划与市场相结合的配置方式。

尽管生产资料所有制性质不同，市场与政府配置资源的地位也各有侧重，但最终目的都在于实现生产资料所有者的特定目标。

社会分工与生产规模越大，市场在资源配置中的决定性作用也就越强，政府集中配置资源的规模与范围也就越小。

2.经济资源配置的政府失灵
现代社会化大生产，面对的是众多的劳动力要素、生产要素资源和服务资源的多元化组合，因而，在经济资源的配置中，需要更加复杂的配置信息才能够实现资源的有效配置。

假定有Li劳动力、Rj生产要素和Sk服务资源相结合，生产某种产品Yp，由此产生的社会生产资源配置的组合为：
据此，对于最优的生产组合Yp中，只要x、y和z的任何一项配置存在与其它资
源的不匹配问题，都可能会造成所生产的产品偏离最优状态而造成效率损失，或者数量和质量与社会需求不匹配而造成供给侧问题。

因而，作为有限规模的政府，在特定的能力和配置信息与手段下，政府的资源配置决策者不可能充分掌握劳动力资源、生产要素资源和服务资源的所有信息。

现代社会大生产分工下多维度、多层次的资源配置委托代理关系，使各类资源由不同的被委托人实施配置。

多层委托代理关系不仅容易导致监管脱节而引发权力寻租问题，而且不同的决策者都容易形成自我决策偏好。

面向未来的不确定决策容易受到决策者概率主观赋权、损失厌恶和框架效应等影响而偏离最优规范(Tverskyand Kahneman，1992)，此类决策行为的错配定性和审计监督难度都比较大，更容易加剧经济资源配置的政府失灵问题。

3.经济资源配置的市场失灵
市场配置资源的基础是基于价格机制的价值发现。

在市场价值发现的过程中，经济资源的配置是基于产出的效率最大化进行资源配置，即使按照最优的效率配置资源所生产出来的商品，未必恰好满足社会需求而达到一般均衡状态。

尤其是市场在资源配置过程中，存在信息不对称下的试错成本，而市场也就不可避免地要为试错付
出代价，那就是生产过剩、经济滞涨和局部均衡等。

市场也无法实现价格作用机制以外的公共产品生产的资源优化配置，容易造成社会产品与社会需求的不匹配问题。

在自由市场配置资源模式下，完美信息与完全自由竞争假设也通常是不存在的。

即使满足自由市场的假设条件，生产者的进入与退出壁垒，加上国际资源、技术与产品贸易相关的政治壁垒，也使市场在资源配置上面临很多非经济因素的约束或者限制。

根据资源要素生产函数Y=ALαRβSγ，为了满足社会需求Dpmn，当L、R或S中任意资源短缺时，需要通过开放市场或技术引进获得匹配资源或者社会产品。

但基于国家或地区发展战略，政府通常会限制境外资金在国内特定领域的投资，并对高端技术即产品出口设定很多限制。

当技术引进受限导致劳动资源和自然资源缺乏有效结合时，市场将会默认为次优资源组合，甚至是对优质资源的掠夺性开发，进而沦为原材料出口国，损害国民经济的可持续发展能力。

1.政府审计的角色定位与审计监管职能
政府审计在国家经济资源的配置系统中，只是作为资源配置是否正确或规范的监督者作用，并不直接参与资源配置的决策过程。

监督的对象为受国家委托的资源配置权力中心和按照市场价格机制参与资源配置的主体。

如图1所示，国家经济资源
的所有者为资源配置的委托主体，政府资源配置权力中心和按照市场价格机制参与配置的主体为被委托主体。

政府审计授权于国家经济资源所有者，对被配置的劳动资源、生产资源、服务资源和最终社会产品的配置情况进行评价监督，发现错配问题并提出审计修正意见，并将该审计意见提交给授权主体，即国家经济资源所有者。

不同的经济资源所有制，政府审计的权力来源、权力范围和负责主体也不同。

尽管当前政府（国家）审计的类型可以划分为立法型、司法型、独立型和行政型等，类型划分主要是因为政府审计的权力来源与权限大小有关，但最终都要对经济资源所有者负责，这是因为政府审计的权力来源于国家资源所有者的授权，是为了确保资源配置和社会产品分配都符合国家意志。

因而，政府审计在经济资源配置监督过
程中，不仅承担常规审计所共有的错误发现、舞弊甄别、鉴证、评价和监督等基本职能，还要服务于国家治理体系和治理能力现代化（晏维龙等，2016）。

2.政府审计的资源错配修正与优化机制
政府审计能够服务于国家治理体系和治理能力现代化的根本原因，在于政府审计能够基于全局战略对公共资源错配实施修正和优化功能，使资源配置由局部均衡转向一般均衡。

这既是政府审计不同于内部审计和民间审计的优势，也有其它政府监督权力机构所不具有的职能。

相对于面向特定微观主体监督的民间审计和内部审计，政府审计是面向国家资源配置的全局性监督、评价、修正和优化。

政府审计在对各部门资源配置效率比较评价并提出审计监督意见的同时，能够站在国家整体利益的角度，对资源配置的局部均衡情况进行评价监督，起到部门监督与再平衡的作用。

因而政府审计作为国家资源所有者被委托人的身份，统筹监管资源的配置情况。

即使严格按照政策法规和最优效率规范配置资源的权力中心，也通常只能在本领域内实现最优局部均衡，而政府审计则可以打破部门权力边界，对经济资源配置效率进行综合评价，并提出基于国家全局战略层面的资源错配修正与优化意见。

3.政府审计的资源错配修正论的提出
国家总是期望能够通过资源的合理优化配置，最终实现社会生产的一般均衡。

但是国家自己不可能直接进行资源配置，总是需要授权给特定的权力中心，按照国家既定的意志进行分配。

政府审计就是在国家获取和配置资源的过程中，对资源配置权力主体的配置过程和结果进行全过程跟踪监测和监督评价的职能主体，这是因为配置资源权力中心总是难以达到国家的意志要求。

国家在委托资源配置权力中心配置资源的同时，还授权于政府审计部门对权力中心进行跟踪、监督和评价，以使国家充分把握资源配置实施结果，并根据政府审计的监督意见，对违背国家意志的主体进行奖惩，并通过总结资源配置的经验教训，为优化资源配置提供决策依据。

政府审计授权于国家意志监督评价经济资源配置，并提出修正优化审计意见的功能定位，
决定了政府审计的性质、地位和责任范畴。

政府审计不能干预合理或正确的资源配置行为，更不能替代权力部门行使资源配置权。

因而政府审计的本质，是受托于国家最高权力机关或中央政府，对资源配置过程进行监督并提出审计整改与优化建议的第三方独立行为，最终目的是服务于国家经济资源所有者的利益最大化。

在私有制社会，统治阶级是经济资源的所有者，政府审计只是为了保障少数统治阶级利益。

社会主义公有制下的生产资料归全民所有，政府审计保障的是全体人民利益，因而最终负责主体是代表全民利益的全国人民代表大会。

1.政府审计资源错配修正与优化能力的挑战
作为当前人类最优越的社会制度，社会主义制度国家的政府审计要站在人类社会发展最高点上，监督、修正和优化经济资源的配置，显然面临史无前例的巨大挑战。

建设有中国特色社会主义的全面深化体制机制改革总目标，是“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

”中国政府审计对经济资源的配置审计监督，不仅确保资源配置合规合法，更要有助于经济资源所创造的财富充分涌流并更多更公平地惠及全体人民。

作为服务国家社会治理体系和实现治理能力现代化的重要组成部分或者重要基石，中国政府审计既肩负着监督与修正资源错配的重要责任，也面临不断优化和改善资源配置效果的重任。

通过政府审计实现修正资源错配并进一步优化改善，让一切经济要素资源的活力竞相迸发，使全体人民更多更公平地分享生产要素涌流的财富。

面对经济资源配置复杂的权力关系、资源的多样性和多维度的配置方向，政府审计必然需要构建更加完善的审计治理体系，建立和完善具有前瞻性的审计法规与审计规范，不断提高政府审计工作人员的专业技能和业务素质。

2.政府审计监督赋权与政策法规完善机制
政府审计的角色是审计监督资源配置权力机构的资源配置行为，因而从理论上不应该隶属于政府资源配置权力中心，而是授权于经济资源所有者并对其负责。

如果政
府审计隶属于执行资源配置任务的权力中心，就难以对资源配置计划和政策制度的合理性进行有效监督，只能对隶属机构的政策执行进行监督，因而在审计监管上就缺少了对资源所有者负责的部门。

当政府制定的政策与国家意志不一致时，资源所有者的利益就得不到有力保障。

因而政府审计在角色定位上，应该是隶属于国家最高权力机关的部门。

行政型政府审计地位不利于政府行为的有效监督，甚至成为权力中心的附属机构，这在地方政府层面的问题最为突出。

当缺少直接对资源所有者负责的政府审计部门时，尤其需要体现资源所有者意愿更加完善的国家法规。

既明确表达国家与人民的资源配置意志，也是政府审计修正优化资源配置的基本依据。

市场经济的本质是法治经济，要充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，就要建立起保障市场有效运行的法规体系。

在政府审计隶属于各级政府而不是国家权力机关的情况下，更加需要国家权力机关制定完善的资源配置法律规范，以减少政府审计隶属于中央政府的审计监督悖论问题。

在完善的政策法规框架下实施资源配置的政府审计，有助于减少政府审计隶属关系的影响，进而更好地执行国家资源配置意志。

3.建立更加完善的多元审计主体参与的国家审计治理体系
资源配置委托代理关系的多层次与多元化、被配置资源的多样性和多维度配置方向以及数量众多与资格迥异的资源接受主体，使政府审计不可能独立完成全部资源配置的监督审计，因而在加强政府审计的基础上，还需要通过加强内部审计控制和购买社会审计服务，建立和完善政府审计的国家治理体系。

资源配置权力机构的内部审计，在本质上也属于国家审计与资源配置监督的国家治理序列，并且更加靠近各级资源配置权力中心，有利于实施日常审计监督，比审计署及派出机构具有更多的信息优势。

政府审计要充分发挥权力机构内部审计作用，加强资源配置预算、方案和组织实施的内部控制制度，规范和监督决策者的资源配置行为，预防经济资源严重错配造成的重大经济损失。

通过加强内部审计控制和审计指导工作，逐步建立起。