事业单位人员编制标准_取向_机制_省略_应策略_兼论人员编外性问题的消解_徐刚

■徐刚基金项目:2009教育部人文社会科学研究一般项目“政府机构‘人员—职位’适配性研究（09YJC630093）”、国家社会科学基金“我国政府机构编制改革综合研究（10CZZ021）”基础性成果。

作者简介:徐刚，华南师范大学公共管理学院副教授、管理学博士、硕士生导师，主要从事公共部门组织及HR 规范化研究。

事业单位人员编制标准：取向、机制及因应策略———兼论人员编外性问题的消解(华南师范大学广东广州510006）【摘要】直面困扰事业单位高效运行的编制难题，有必要摒弃既有经验化判断的思维限囿而经由规范化、程式化维度专注于事业单位人员编制的标准管理。

虑及事业单位人员编制的复杂性状和公益导向宜在编制标准定位上厘定“整体性、发展性、公益性”取向并进行以“满足公共需求”为主旨的组织机制、职能机制及构造机制的“全景式”视维分析，进而在策略因应上动态构设事业单位人员编制标准“总量控制、单量调整、增量调转”的基准框架及“去行政化、社会化、法制化、信息化”的配套措施，以为其人员配置幅度及限度的准确核定提供决策支持，进而从源头上消解事业单位人员编外性历史积弊。

【关键词】编制标准；取向；机制；因应策略；编外性【中图分类号】D6【文件标识码】A【文章编号】1006-7426［2010］05-0063-06尽管目前关涉事业单位规模改革的理论阐释和策略建议可谓是蔚然大观，在不同政策维度、治理取向、利益需求上有着“丛林式”的论断和主张，然而其影响下的编制改革在渐行深入中仍很大程度上显现沿袭着单纯依据历史状况、行业比例乃至上级要求、领导意志概念化确定人员配置的定势思维及妥协姿态的操作倾向。

尤其在事业单位范围广泛，所属单位、管辖部门不一以及层次复杂，机构规格、职能性质各异的情势下，其必然难以为事业单位构建科学化、高质性人员编制约束与控制机制提供导引，更遑论根除事业单位人员冗余、“减而复增”及所导致的“吃空饷”、“吃饭财政”等历史陈弊。

因之，直面困扰事业单位高效运行的高端难题，有必要摒弃既有经验化判断的思维限囿，遏制用编单位与管编部门“讨价还价”的惯常现象，借用科学管理理论与方法经由规范化、程式化维度专注于事业单位人员编制的标准管理，将人员编制规划集中于人员配置赖为参考的标准参数以达致人员编制管理由经验式研究向科学化研究的拓展。

并且，针对事业单位的复杂性状和公益导向有必要引入跨学科“复杂管理”及“目标管理”理论作为逻辑起点进行事业单位编制标准的取向定位、机制分析及策略探究，［1］［2］以为事业单位人员数额、结构比例及领导职数准确核定提供决策支持，进而从源头上消解益愈严峻的编外人员问题。

一、事业单位人员编制标准的取向定位定位于事业单位人员编制标准管理，则应不再停留于体制视角的理性探讨和抽象演绎，而更多专注于机制层面的现象剖析和经验归纳，而针对既有编制标准所显现的形式单一化、过程静态化及导向行政化等积弊，首先有必要在理论探索与实践突破进程中进行基本取向的规范和转变，在“节支增效”主旨下以整体性、发展性及公益性的视维拓展及定位回归为作为事业单位“母管理”的编制管理改革厘定明确指向。

（一）人员编制标准的整体性我国事业单位遍及社会经济文化生活的各个领域和方面，在行业划分上有教育、科研和综合技术服务、文化艺术、新闻出版广播电视、医疗卫生、体育、农林水牧、城市公用事业、交通、社会福利、机关附属事业以及其他事业机构等12个大类，近百个小类；在性质上分为全民所有、集体所有、社会集资、个人兴办及中外合资、合作和外资等；在类型上则分为国家财政全额拨款差额补助和自收自支等；而在层次上则包括国家级、省部级、地厅级、县处级、区科级乃至股员级等。

尽管不同行业、类型及区域、层次事业单位在经济社会发展环境和职能任务状况上相差巨大，然其人员编制核定历来却惯用单一化的标准，在统一性方式下时常“挪编”、“挤编”，从而引致编制外人员的存在已成为事业单位人员编制管理中的常态现象。

为此，在事业单位编制标准上有必要克服“单一化”模式，考虑事业单位面临的经济社会发展需要和职能任务要求的特定状况以及其“人员———职位”相匹配的复杂性，以“全景式”视维进行整体性构思，形成事业单位人员编制的复合型标准。

［3］因之，在各类事业机构编制标准规划上应不仅单纯选取事业单位所属地域地理因素、人口状况或是社会发展水平等某一重要因素作为依据，还应根据不同事业单位各自组织特征、运行规律以及发展阶段、行业性质，在确定基础影响因素前提下选择不同参照依据来设定各事业单位宏观及微观编制标准及方案，并详细规定相关类型事业单位与该类机构编制标准相异时的比例关系。

［4］（二）人员编制标准的发展性顺应现代社会知识化、信息化趋向，事业单位必然发展前景广阔，而随着国家政策逐渐重视、经费投入不断增加，事业单位也正不断拓展公共服务领域并强调提升公共服务效能，。

但是，由于现行机构编制生成于计划经济体制框架，尚未根本上跳出形而上固化思维，习惯于按部就班以审批为载体的计划配置方式而疏于正视不断变化的新情况和新问题，因而在事业单位职能任务增置或缩减情势下，却仍然沿袭既有的人员编制框架，从而导致必然性的“空编”及“超编”状况，不得不以编外人员的不断扩充来满足现实需求。

对此，在事业单位人员编制标准定位上宜纠正“静态化”管理向“动态化”管理拓展，依据经济和社会事业发展状况，以“有增有减、有保有压”思路建立持续性人员编制发展机制，适时对人员编制标准进行滚动调整和均衡优化。

为此，对于弱化或取消职能的机构职位，要相应减少编制，而对于加强或新增职能的机构职位，要尽量挖掘潜力相应增置编制，从而保证事业机构编制总量与国民经济状况和社会发展水平成正相关关系，在市场化、国际化背景下以不断调适获取最适合的编制管理状态。

（三）人员编制标准的公益性事业单位尽管在不同时期、不同地区的分类有所区别，但作为介于政府和企业之间的公益性服务组织，显现的应是“非政府、非企业、非营利”基本特性，侧重于在公共事务、社会管理等领域内为社会提供公益性服务。

然而，一直以来事业单位定位却多是“二政府”、“准企业”甚或“变相营利组织”，在轨迹偏离的历史积淀中皆不愿意面向社会寻求生存空间和发展脉路，因而运行方式烙印着浓厚行政色彩，相应在编制标准上也明显标示以行政需求和政府目标为核心的政府意志，这种模糊化行政控制所引致的必然是“错编”、“混编”普遍，在编外人员配设上严重泯没事业单位赖为指向的服务型诉求及社会化趋势。

因此，在事业单位人员编制标准上应当遏制既有的“行政化”导向，基于事业单位公共服务状况为第三产业发展水平的衡量标尺，正视与公益性密切相关因素对构设事业单位编制标准的关键意义，将关涉公共服务状况的地域面积、人口规模、行政区划、经济水平、社会发展状况及公共服务程度等因素作为事业单位编制标准的核心参数，充分考虑其与公益性服务要求的相关度予以倾向性选择，同时虑及这些因素的成熟度、满意度和美誉度等并将其作为人员编制标准质量层面的基本诉求。

［5］二、事业单位人员编制标准的机制分析以“整体性、发展性、公益性”取向为导引，针对事业单位人员编制运行中管理环境、管理方式及参与其中的管理主体等编制系统要素彼此依存和自动调节的复杂机理，应充分把握人员编制与机构设置、职责权限作为事业单位组织管理“三驾马车”相互之间的“交互关系”，从编制标准基础、依据及构成要素等角度进行组织机制、职能机制及构造机制的多维度分析，以在梳理事业单位编制管理组织机理基础上择选其人员编制标准的制约性关系因素，并对应确立差异化的编制标准构造体系。

（一）人员编制标准的组织机制确定事业单位人员编制标准，首先不能回避的是须考虑其所在机构的行业、性质、类型及地区、层次，以事业单位分类管理为基础，依据不同类别和规格以生成不同的人员编制管理坐标。

在宏观意义上，根据《关于事业单位分类试点的意见》，所有事业单位按社会功能可划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营的三个大类，而从事公益服务的事业单位又可按市场配置资源程度分为公益一类、二类和三类三个小类。

而在微观意义上，根据《事业单位岗位设置管理试行办法》，在事业单位部门内部可按照工作性质分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三大类别。

同时，在纵向结构上根据难易程度、责任大小，任职资格条件也可沿袭既有等级体制区分为国家级、省部级、地厅级、县处级、区科级乃至股员级。

针对目前事业单位性质类型、规格层级的复杂情势，在为其编制标准确定分类基准时，有必要在整体性视野下基于“多主体建模”，“非中心化思维”理念充分考虑事业单位和政、党、群、企“混沌边缘”的清晰化。

依据编制标准的公益性导向，对行政类事业单位，可积极探索将其与现行行政机构整合、抑或行政职能划归行政机构的划转形式，其人员编制标准则依照“精简效能”原则由中央编办另行下达，而对经营服务类事业单位，可尝试推动其从事业单位序列中剥离转为企业组织，改核定编制标准为核定政府购买服务量甚而项目拨款。

而至于更需值得关注的公益服务事业单位，可基于职位目标分解与综合，以“工作差异化”为导引依据职责效能而非身份地位确定属性规格并进行纵向和横向的职群或职等细分和梳理。

以事业单位回应民愿、关注民生的公益性职能为根基，应克服既往“官本位”理念下依主管部门性质、地位定类别、规格的陋习，在横向上实现行政职位和专业职位的二元规划及细分，在纵向上实现决策职位和执行职位的二元划分及细化，充分重视专业性职位及决策性职位在编制管理上的贡献价值和功用地位，在编制标准规划上尽量向一线职位和重点职位倾斜，以尽可能满足社会公共服务需求。

另外，也需对传统职位分类制度进行不同程度调整和改造，充分吸收品位分类重视人的因素优点，同时对梳理后的组织部门、职位体系进行名称规范和清理，从而构建事业单位编制标准赖以根植的立体性“网状组织系统”。

［6］（二）人员编制标准的职能机制事业单位人员编制作为困扰组织的顽固性问题，其标准影响因素尚处于不断探讨之中。

考虑编制管理因多阶段性、多变化性而呈现的不确定性，有必要以“管理复杂性”为契入点进行分析，［7］基于机构编制标准与组织职能的密切关联，改变既往的“定事———定编———定员———定费”的直线路向，代之以“因事设编”、“以事定费”“以事选人”及“以费限编，以人优编”的循环途径。

首先在事业单位编制标准上应基于“因事设编”基点考虑事业单位组织职能对人员编制的影响，而这可归纳为涉及职能过程和职能结果的工作任务和工作效益两方面，具体涵盖工作流程及环节、工作职责及范围、工作效率与效益乃至工作时间等。

［8］因而，可直接以公众服务需求来平衡各职位人员工作分工，也可基于考虑宽放因素的净时间研究来探索合适的人员编制标准，强调体现于公共服务水平、收益及满意状况的工作职责或工作效能等对人员编制的关键影响。