加强央行的独立性

探讨央行独立性问题
一、央行的独立性内涵
1、央行独立性的含义
所谓中央银行的独立性，其实是指中央银行的相对独立性，一国在制定和执行货币政策时，既不能完全独立于政府的控制之外不受政府的约束，同时也不能凌驾于政府机构之上，而应接受政府的一定监督和指导，并在国家总体经济政策的指导下，独立地制定和执行货币政策，并且与其他政府机构相互协作和配合。

2、中央银行独立性具体表现几个方面
（1）货币发也属货币范畴，从这个意义上讲，商业银行也分享了一部分货币发行权。

因此，确切地说，中央银行在货币发行上的独立性是指中央银行发行和控制基础货币的独立性。

（2）制定和执行货币政策的独立性，即中央银行自主决定货币政策目标、自主运用货币政策工具。

（3）人事上的独立性，即中央银行决策者的任免程序、任职期限等不受政府干预。

（4）经济上的独立性，即中央银行不必依赖财政拨款。

二、为什么说央行既要有一定的独立性，其独立性又是相对的
1、央行要有一定的独立性
①央行是特殊的金融机构，其业务必须符合金融规律。

②央行的货币政策、金融监管和宏观调控的具有较强的专业性和技术性。

③央行相对于政府的地位、目标、利益诉求及制约因素不同。

④央行与政府形成制约和互补关系，有利于减少全局性失误。

⑤保证货币政策的贯彻实施，减少地方政府对其分支机构的行政干预，提高央行的调控效率。

2、央行的独立性是相对的
a.金融子系统与社会经济系统的关系使然
b.央行的宏观调控仅为国家对经济调控的一个组成部分，必须与总调控目标相
一致
c.央行履行职责时除采用经济手段外，也需要一些行政手手段，需要政府其他
部门的配合，需要政府来协调与其他部门的关系。

d.在战争和特大灾害等特殊情况下，央行则必须完全服从政府的领导和指挥。

因此政府对中央银行的影响力是现实存在的，中央银行根本不可能彻底摆脱政府的影响。

毕竟是政府赋予了中央银行一定程度的独立性，政府当然也可以剥夺其独立性。

所以说央行既要有一定的独立性，其独立性又是相对的。

三、我国央行独立性的状况
纵观历史关于中央银行独立性的争论由来已久，由于各国的政治经济情况不同，立法与惯例不同，西方主要国家中央银行与政府关系的模式比较典型的有：独立性较强的如德国、美国；独立性居中的有英国、日本；独立性较弱的有意大利。

在独立性问题上，在现行法律框架内的我国央行的特点是：既有独立的一面，同时又缺乏充分的独立性，属于“相对独立”。

1、各国央行独立性的法律地位
中央银行的独立性需要法律制度作为保障.法律保障主要体现在两个方面，一是应明确货币政策目标与中央银行权限；二是建立中央银行在委托权限范围内自由追求货币政策目标实现的保障机制。

(1) 美国联邦储备系统
根据1913 年美国《联邦储备法案》，联邦储备系统是美国中央银行，直接对国会负责，负责独立制定和执行货币政策。

联邦储备系统理事会是美国中央银行的最高货币决策机构。

理事会理事经参议院认可和同意后由总统任命。

(2) 英格兰银行
《1998 年英格兰银行法》颁布后，英格兰银行才被赋予独立制定货币政策的权力。

英格兰银行内设货币委员会专门负责制定货币政策。

货币委员会以稳定物价为第一目标,在不损及这个目标的前提下，货币委员会应支持政府的经济政策，包括经济增长和就业目标。

英国政府及财政部门通常不会给予英格兰银行货币政策方面的指令。

(3) 德意志联邦银行
2002 年德国对《德意志联邦银行法》进行第七次修订。

根据修订后的法律，德国联邦银行
是欧洲央行系统的一个组成部分，其主要任务是参与欧洲央行旨在稳定欧元的货币政策，持有和管理国家外汇储备，组织境内或跨境的支付及清算系统,并促进这一系统的稳定。

德国联邦银行独立地行使法律授予的职权，不受中央政府干涉。

但在不危及其履行作为欧洲中央银行组成部分的职能时，应支持中央政府的总体宏观经济政策。

虽然加入欧元区的德意志联邦银行不再是完全独立的货币政策制定者，必须在欧洲中央银行体系框架内完成职责，从而更多的表现为货币政策制
定的参与者和执行者，但其与德国政府之间的相互独立关系却始终未改变。

(4) 日本银行
1998 年《日本银行法》开始强调日本银行货币政策方面的独立性，同时规定日本银行应与
政府保持紧密联系，以使货币调控与政府政策协调统一。

新《日本银行法》减少了政府对日本银行的影响与控制，政府代表只能出席有关货币政策的会议，对政府的无担保贷款数额和国债认购额度必须以财政法律为基础，并且处于国会表决同意的范围内，日本银行向大藏大臣提交经费预算计划审批的部分只限于不对货币政策产生影响的预算。

此外，新法还废除政府对银行大部分的业务指令权，监视权和检查权，但当日本银行或其官员有违法行为时，大藏大臣可以采取必要的措施以纠正错误。

2、我国央行独立性的法律地位
我国央行在法律和组织上具有一定的独立性，并且随着改革开放的推进及市场经济的发展，独立性在不断加强。

《中华人民共和国人民银行法》规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。

”
1983 年国务院授予了央行履行其职责所必须的权利和相对独立性。

1995 年《人行法》确立了央行的地位、权限和职责，并明确规定央行独立于财政，独立于地方政府，并且不允许对财政透支，不允许直接认购和包销政府债券，不允许向地方政府、各级政府部门提供贷款。

这条法律的颁布在一定程度上又加强了中央银行的独立性。

1998 年国务院对央行实行管理体制改革，撤销省级分行，改按经济区设置九大分行，以上措施从法律及组织上逐步加强了我国央行的独立性。

3、我国央行独立性不足
由于各种历史、现实的原因及条件限制，我国央行的独立性仍然不足，没有达到独立行使货币职能所需的独立性，央行在政府面前的独立性较小，表现在几个方面
（1）组织独立性不足。

央行的法律地位低，在组织上隶属于国务院，仅“在国务院的领导下相对独立”。

（2）人事独立性不足。

政府部门、金融机关在央行政策机构的人事渗透过多，
使之产生行政依赖性和缺少广泛的代表性。

（3）职能独立性不足。

货币政策的决策权集中于国务院，央行缺乏应有的决策自主权，实际只有执行权。

（4）经济独立性不足。

虽然人行法规定央行的财务和资金独立，不对财政、级政府部门融资，不受地方政府干预，却没有具体规定相应的法律责任，因此在实际中不可能切断央行与他们的资金关系，其独立性常常受到来自财政、地方政府甚至商业银行的干涉或影响，因此，客观上存在尽快加强央行独立性的紧迫要求。

四、对我国中央银行独立性的建议和措施
1．赋予中央银行货币政策决策权。

适应经济发展要求，我国政府对中央银行的职能进行了不断的调整，为提高央行独立性，从而为促进经济快速、持续、稳定发展做出了不懈的努力。

目前，制约我国央行独立性提高的主要瓶颈是中国人民银行没有货币政策决策权。

根据《中国人民银行法》中国人民银行只有部分决策权，一般事项自行决定，重大事项需报国务院批准。

货币政策委员会仅是咨询议事机构，主要职责是根据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策的制定和调整、一定时期内的货币政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等涉及货币政策的重大事项，提出制定和实施货币政策的建议。

目前，解决货币政策决策权一个比较具有可操作性的方案是，对已存在的货币政策委员会进行调整，重新界定货币政策委员会职能，赋予其货币政策决策权。

成立统一的监管机构。

我国目前实行的是分业经营的金融发展模式，现今的银监会、证监会、保监会分业监管是适合这一模式的管理体制。

混业经营是金融业发展的未来趋势，为了迎合这一趋势，适应“入世”后银行业开放及竞争的需要，未来应将金融业的监管权利集中统一起来，成立统一的监管机构，为金融业向混业经营转变提供有力的保障，并解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题。

3、处理好与财政部的关系。

人民银行与财政部的关系已经划分的很清楚，无论在行政上还是资金上，人民银行都不受财政部的制约，并且《人行法》规定中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，但在具体实施中，还需要人民银行顶住压力，依法办事，严格履行自己的职责，坚决杜绝向财政透支和无条件借款。

另外，《人行法》也应相应增加有关财政部向人民银行的借款额度、借款方式、借款期限等相关条款以及违反者的法律责任。

人行要做到既要与财政部密切合作，又要依法保持资金的独立性。

4、增强政府的财政能力，强化中央银行独立性的经济基础。

改革开放以来，国家宏观调控的实施是依靠财政政策和货币政策来实现的，由于当前的财政规模
小，在财政政策不能完全发挥作用的情况下就需要货币政策的配合。

如果政府财力雄厚，就不需货币政策的配合，中央银行就可依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策。

5、增强中央银行的政治地位，提高政治独立性。

增强中央银行的独立性最终目标是组织上独立于政府，隶属于全国人大，使其免受政府短期政策的左右，在人事上使人民银行领导任期与政府首脑任期错开，摆脱政府短期政治压力影响，保证货币政策的连续性。