1. 造林绿化行政执法——造林绿化概述.

森林培育行政执法——造林绿化行政执法的主要内容
一、造林绿化概述
造林是森林培育的主要工作，指在大面积的土地上种植树苗，经过人工抚育、保护和管理成为森林。

造林是森林培育的主要工作。

造林绿化，广义理解应包括植(种)树、种草、种花。

目前国家正在实施的各项生态建设工程和四旁植树、采伐迹地更新造林、荒山造林，目的都是为了绿化祖国，改善生态环境。

造林绿化行政执法，是指各级林业主管部门根据国家的法律、法规和规章，对造林绿化的各个方面和环节进行规划、管理、检查和监督。

为改变我国生态环境恶化的状况，充分发挥森林在陆地生态系统中的主体作用，从上世纪70年代末起，我国开始实施以改善生态环境、发展森林资源为主要目标的林业生态工程。

进入本世纪，全国大力实施天然林保护、重点防护林建设、退耕还林等重点林业生态工程。

在各工程实施过程中，由于强化了工程管理，严格检查监督，提高了工程质量，工程建设取得了很大成就。

实践证明，强化行政执法工作，加强管理，是推动造林绿化的根本保证。

二、造林绿化行政执法的主要内容
1.全民义务植树
植树造林，绿化祖国，是建设社会主义，造福子孙后代的伟大事业，是治理山河、维护和改善生态环境的一项重大战略措施。

为了加速实现绿化祖国的宏伟目标，《关于开展全民义务植树运动的决议》规定，凡是条件具备的地方，年满11岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，因地制宜，每人每年义务植树3～5棵，或者完成相应劳动量的育苗、管理和其他绿化任务。

义务植树，是我国每一个符合条件的公民的法定任务。

不论工人、农民、机关干部、部队官兵、教师、学生、城镇居民，都应当参加全民义务植树活动，完成规定的任务。

国务院根据第五届全国人民代表大会第四次会议的决议，制定了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，对全国开展义务植树运动的组织领导、规划设计、苗木准备、栽后管理、林木权属、奖罚措施等作了具体的规定。

其主要内容如下：
（1）建立机构，明确职责
为保证全民义务植树运动长期扎实开展，必须建立管理机构，国务院在《关于开展全民义务植树运动的实施办法》中规定：县级以上人民政府应成立绿化委员会，统一领导本地区的义务植树运动和整个造林绿化工作。

并且规定各级绿化委员会的组成人员，由同级人民政府的主要领导人，以及有关部门和人民团体的负责同志组成。

各级绿化委员会的职责是：宣传全民义务植树、绿化祖国的意义和有关规定，开展调查研究、编制规划、培育苗木和技术培训；解决义务植树运动中的林权、管护和收益分配等。

（2）搞好规划，落实任务
各级绿化委员会要因地制宜，统筹安排，制定切实可行的城镇和农村的义务植
树规划。

规划要有长期的和近期分年度的实施计划。

城镇义务植树规划，要纳入城镇总体规划，并同市容绿化、美化、环境保护、经济效益和社会效益紧密结合；农村义务植树规划，要同农牧业的发展规划相结合，同山、水、田、林、路综合治理和水土保持规划相结合。

义务植树是每个公民为国家和社会应尽的义务，凡年满11岁的公民，男至60岁、女至55岁，除丧失劳动能力者外，均应承担义务植树每年3～5株的任务。

对11～17岁的青少年，要根据他们的实际情况，就近安排力所能及的造林绿化方面的劳动。

关于义务植树的地段或参加绿化劳动项目，《关于开展全民义务植树运动的实施办法》要求各地要经过周密的调查研究，进行统一规划安排。

城市要优先搞好风景游览区、名胜古迹和主要街道等公共场所的绿化；农村要尽快搞好“四旁”绿化和农田防护林建设；机关、团体、企业、学校等单位和居民区，都要大力植树种草栽花，美化环境。

（3）明确权属，落实政策
关于义务植树的林木权属，《关于开展全民义务植树运动的实施办法》规定，使用义务劳动，在国有土地上栽植的树木，林权归现在经营管理这些土地的单位所有；没有明确经营管理单位的，由当地政府指定的部门、单位所有。

在集体土地上义务栽植的树木，林权归集体单位所有。

如果情况特殊，另有协议或合同，按协议或合同的规定办理。

对林权所有单位，县级以上人民政府应当发给证书，切实保障其合法权益。

（4）培育树苗
培育好壮苗是开展义务植树的基础。

各地要根据义务植树、造林绿化的需要，落实苗圃地和苗圃管理责任制，做到苗木自给。

在育苗工作中，国有苗圃是主力军。

还要实行科学育苗，选用良种，培育壮苗。

（5）科学植树，加强管理
全民义务植树和造林绿化工作，要讲求实效，防止“一阵风”，不搞形式主义和表面文章。

首先要坚持适地适树，采用良种壮苗；其次要做到细致整地，适时高标准栽植；最后要加强管护，防治病虫危害。

2.植树造林
《森林法》和《森林法实施条例》对植树造林、培育森林资源作了重要的规定，其主要内容有：
（1）制定植树造林规划
开展植树造林，培育森林资源必须有中长期规划和年度计划，且要强化和规范林业长远规划的地位和权威性，克服在制定和实施规划中的随意性。

《森林法》规定，各级人民政府制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。

《森林法实施条例》规定，全国林业长远规划由国务院林业主管部门会同其他有关部门编制，报国务院批准后施行。

地方各级林业长远规划由县级以上地方人民政府林业主管部门会同其他有关部门编制，报本级人民政府批准后施行。

下级林业长远规划应当根据上一级林业长远规划编制。

林业长远规划的调整、修改，应当报原批准机关批准。

编制林业长远规划的原则是：保护生态环境和促进经济可持续发展；以现有森
林资源为基础；与土地利用总体规划、水土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调。

林业长远规划应包括的内容是：林业发展目标、林种比例、林地保护利用规划、植树造林规划。

林业发展目标，是指在某一个地域范围和一定的时限内，增加森林面积、森林蓄积的数量，以及要达到的森林覆盖率的指标。

林种比例，是指培育的防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林等林种分别在森林总面积中占的比例。

林种比例应当符合当地的自然和社会经济条件。

根据有关规定，各个林种的具体要求如下：
①防护林 应在江河源头、山地丘陵、湖泊和水库周围营造水源涵养林；在容易引起水土流失的地带，为减缓地表径流，减少土壤侵蚀，防治滑坡和泥石流，保持
和恢复土壤肥力，营造水土保持林；在流动、半流动沙地，受风沙危害的城镇、村庄、农田、牧场、工矿区、公路、铁路、水利设施等周围，应营造防风固沙林；为保障农牧业的稳产高产，对易遭受风沙(含干热风)危害的农田、经济林园、苗圃、草场、牧场应营造防护林；在铁路、公路两侧，河流渠道两旁、湖泊水库周围、海岸，应营造护路林或防岸林，也可与农牧区防护林、防风固沙林、水土保持林；水源涵养林相结合设置。

②用材林 在立地条件较好的宜林地，根据不同的经营目的营造一般用材或速生丰产用材林。

用材林实行定向培育的原则，向社会提供建筑、纸浆、矿柱、人造板、家具等工农业生产用材。

③经济林 为了向社会提供干果、鲜果、食用油料、饮料、调料、香料、木本蔬菜、药材和工业原料，在交通方便、经营管理及土壤、水源等条件较好的宜林地营造经济林。

④薪炭林 在农村、牧区燃料短缺、薪材不足的地方，选择距居民点较近的宜林地营造薪炭林，亦可通过封山(沙)育林和残次林改造的方式发展薪炭林，解决群众的烧材问题。

⑤特种用途林 为保护和美化环境，为教学、科学试验提供场所，繁育良种和服务国防，应营造风景林、试验林、种子园、母树林和国防林等特种用途林。

（2）植树造林的检查验收
为了提高植树造林的质量，保证植树造林规划和任务的落实，《森林法实施条例》规定，植树造林应当遵守技术规程，实行科学造林，提高林木的成活率。

县级人民政府对本行政区域内当年造林的情况应当组织检查验收，除国家特别规定的干旱、半干旱地区外，成活率不足85％的，不得计入年度造林完成面积。

将造林的检查验收工作，由部门行为改变为政府行为，增强了权威性，有利于提高造林质量和加快造
林速度。

根据有关造林技术规程的规定，植树造林检查验收的具体内容和方法如下：
①对造林检查验收工作的规定 施工期间，造林施工单位对各项作业要随时检查验收，发现问题，及时纠正；造林结束后，进行全面验收检查；造林1年后对造林成活率进行检查，合格的由检查验收组负责人签发检查验收合格证，不合格的，
施工单位要补植，合格后再发检查验收合格证；造林后3～5年进行造林保存率检查。

造林检查验收合格证一式三份，验收单位、施工单位和上级主管部门各一份。

②造林检查验收的方法 造林面积检查，用仪器实测或按施工设计图逐块核实。

造林面积按水平面积计算。

凡造林面积连片在0.067公顷以上的，按片林统计。

乔木林带和灌木林带2行以上(含2行)、林带宽度在4米(灌木3米)以上，连续面积0.067公顷以上，可按面积统计。

采用样地或样行方法检查造林成活率。

成片造林面积在10公顷以下、10—30公顷、30公顷以上的，样地的面积应分别占造林面积的3％、2％、1％；防护林带应抽取总
长度的20％的林带，每l00米检查10米。

样地或样行的选择实行随机抽样。

山地的幼林调查，应包括不同部位和坡度。

③造林成活率的计算方法 植苗造林和播种造林，每穴中有一株或多株幼苗成活均作为成活一株(穴)计数。

造林成活率按以下公式计算：
标准地（行）成活率（%）= （穴）数
标准地（行）种植的株穴）数标准地（行）成活株（×100%小班成活率（%）=%100)
( ⨯⨯∑样地总面积
成活率样地面积　i i 平均成活率 = %100)( ⨯⨯∑∑小班面积
成活率小班面积　④人工造林评定标准 人工造林评定标准按不同地区成活率的高低分为合格、补植、重造三种类型。

合格指年降水量在400mm 以上的地区及灌溉造林，成活率要达到85％以上(含85％)，年降水量在400mm 以下的地区，成活率在70％以上(含70％)；补植指年降雨量在400mm 以上的地区及灌溉造林，成活率在41％—84％的，降水量在400mm 以下的地区，成活率在41％—69％的；重造是指造林成活率在40％以下的。

人工造林后3～5年，上级林业主管部门根据造林施工设计和检查验收合格证，对造林面积保存率、造林密度、保存率、经营和林木生长情况组织检查，其结果计入造林技术档案。

（3）部门造林绿化责任
部门开展造林绿化是全社会办林业、全民搞绿化的重要内容之一，对加快我国造林绿化步伐具有重要的作用。

《森林法》第26条第2款规定：“各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务。

” 《森林法实施条例》第26条第2款规定：“铁路公路两旁、江河两岸、湖泊水库周围，各有关主管部门是造林绿化的责任单位；工矿区，机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，各该单位是造林绿化的责任单位；责任单位的造林绿化任务，由所在地的县级人民政府下达责任通知书，予以确认。

”
部门绿化任务可以分为两大类。

一类是各部门都应完成的共性任务：一是组织好本部门本单位的义务植树工作，二是抓好所属各单位的环境绿化，三是完成所属单位的荒山、荒地、荒滩、荒沙的绿化。

另一类是根据各部门、各行业不同特点规定的特定绿化任务：一是煤炭、轻工、造纸等部门，有专用林基地建设的任务，并应按规定提取专用林基地的建设资金，进行植树造林；二是冶金、有色金属、煤炭等部门，有矿区复垦绿化任务；三是铁道、交通、水利部门，分别有铁路、公路、江湖堤岸、渠道两旁及水库周围绿化的任务；四是农民、解放军以及石油等有较多农田面积的部门，应当完成农田防护林建设任务。

（4）保护森林经营者合法权益
早在20世纪80年代初，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决
定》就确定了稳定山林权属、划定自留山和确定林业生产责任制的政策。

1984年3月中共中央、国务院在《关于深入扎实地开展绿化祖国运动的指示》中规定，划定自留山后，其余的荒山荒滩，要统一规划，采取多种形式，放手承包给农民作为责任山、滩，由
承包者长期经营，承包期限和收益分配由双方商定。

承包期可以30年、50年，承包权可以继承，可以转让。

《森林法》的第27条规定，国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按国家规定支配林木收益。

集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。

城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。

集体或个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人
所有。

《森林法实施条例》第十五条规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。

任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。

用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。

防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。

”根据承包造林中出现的问题，《森林法实施条例》第27条规定：“国家保护承包造林者依法所享有的林木所有权和其他合法权益，未经发包方和承包方协商一致，不得随意变更或解除承包造林合同。

”
1996年6月1日，国务院办公厅发布《关于治理开发农村四荒资源进一步加强水土保持工作的通知》，规定“谁治理、谁管护、谁受益”的四荒治理开发政策。

《农村土地承包法》全面规定了包括林地在内的农村土地的承包原则、程序、方式、期限和权益归属，以及承包林地流转和再流转的原则、程序、形式、期限。

特别是规定了承包方依法采取转包、出租、入股方式将林地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变；通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得林权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转；依法出租、转包、入股的，承包方与发包方的承包关系不变，林权权利人也不变，不能重新确权或重复核发林权证；
林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。

这些规定为林地资源的流转提供了基本法依据，为林农的合法权益提供了全面保护，也为新时期林权制度
改革奠定了法律基石。

3.封山育林
封山育林，是指在有条件的山区，定期封山，禁止或者限制开荒、砍柴或者其他有害于林木生长的人畜活动，利用森林自身的天然更新，达到恢复森林植被、扩大森林资源和提高森林质量的目的。

《森林法》第28条规定，新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。

封山育林(包括封沙育林、封滩育林) 适合于天然更新能力强的疏林地、造林不易成活需要改善土地条件的荒山荒地、幼林地以及其他有天然恢复植被可能的荒山和荒地。

封山育林在我国有悠久的历史。

建国后，封山育林工作得到进一步加强。

经过广大群众的实践，各地采取全封、半封、轮封等多种方式，形成了“以封为主，封育结合”的封山育林技术措施。

采取封山育林的方式，用工少、成本低、效益高，既是加快林业发展的有效措施，也有利于改善野生动植物的生存环境，有利于生态环境的保护。

因此，应当在积极开展人工造林的同时，因地制宜地大力发展封山育林。

三、违反造林绿化法规的法律责任
1.不履行全民植树义务的法律责任
年满18岁的成年公民无故不履行义务植树义务的，根据《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》第9条规定，由所在单位要进行批评教育，责令限期补栽，
或者给予经济处罚。

整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。

2.未按照要求按时完成造林任务的法律责任
植树造林责任单位未按照所在地县级人民政府的要求按时完成造林任务的，根据《森林法实施条例》第42条规定，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期完成造林任务；逾期未完成的，可以处应完成而未完成造林任务所需费用2倍以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。