政策网络理论_政策过程的新范式_石凯

型 ,在其基础上形成政策问题与政策方案 。⑦另 外 , G. 乔 丹 ( Grant Jordan ) 、K. 舒 伯 特 ( Klaus Schubert) 以及范沃登 ( Frans van Waarden) 都持同样 的观点 。前者接受了汉夫 ( Hanf) 的定义 “: 政策网 络指决策过程中包括来自不同层次与功能领域的 政府 、社会行动者 。”⑧后者在探讨政府与企业关 系时指出 ,政策网络指政治官员 、行政官员与利益 代理人三者之间的相互依赖而形成的一种较为长 久的联结模式 。⑨
心主义与国家中心主义不是相互否定 ,而是相互 补充的 。重新审视理论的研究假说 、研究视角 、研 究对象 、研究方法或经验观察等 ,实乃当务之急 。
如果从作为任何理论存在的必要前提与基础 的研究假说这一点出发 ,我们是否可以发掘社会 中心主义与国家中心主义关于政策过程理论的 “被遗忘的角落”? 回答是肯定的 。社会中心主义 与国家中心主义在研究政策过程中的国家与社会 关系时 ,都将国家与社会截然二分 。这种“二分 法”意味着国家是均质与统一的整体 ,国家与社会 的界限是清晰的 。的确 ,国家对外确实表现为统 一完整的一套官僚行政管理体系 。然而 ,当这一 系列的权力行使机构拥有具体的目标和利益时 , 可否断言国家的整体利益就等于或不等于其所有
21 倾向从资源依赖的角度来界定政策网络 例如 ,贝森 (Beson) 将政策网络定义为 “: 一群 或复杂的组织因资源依赖而彼此结盟 ,又因资源 依赖结构的中断而相互区别 。”λυ 罗兹 ( Rhodes) 采 纳了贝森的观点 ,并重点阐述了资源依赖与政策 网络的基本特征 。罗兹认为 ,政策网络中的资源 通常有以下几种 : 权威 (authority) 、资金 (money) 、
⑨ Van Waarden , Frans , 1992 ,Dimensions and Types of Policy Networks ,in European Journal of Political Research ,Vol. 21 ,p. 31.
λυ Marsh , David & Rhodes , R. A. W. , 1992 , Policy Networks in British Government ,Oxford :Clarendon Press ,p. 13.
一书中指出 ,国家不一定是一元的或铁板一块的 。 每一个国家都是由不同部分组成 ,如执行机关 、常 任行政部门 、司法机关和强制性机关等 现为国家中心主义 家机构的政治精英实际控制国家各个组成部分的
范式 。诚然 ,社会中心主义与国家中心主义的一 程度在不同国家各不相同 ,且依政治精英团结程 般观点确实缺乏辩证思考的成分 ,有顾此失彼之
政策网络理论的兴起
政府机构利益的加总 ? 显而易见 ,社会中心主义 与国家中心主义学者的回答是肯定的 。但是 ,耶
公共政策是政府对全体社会价值的权威性分 鲁大学教授艾尔费雷德·斯特潘在《国家与社会》
配 ,其过程实质是国家与社会政治关系的体现。 在政治学学者看来 ,当社会在政策过程中高度自 主时 ,这种政治关系主要表现为社会中心主义范
③ Rhodes , R. A. W. , 1998 , Beyond Westminster and Whitehall : The Sub- Central Governments of Britain , London : Unwin Hyman ,p. 57.
④ Marin & Mayntz , 1991 , Policy Network : Empirical Evidence and Theoretical Considerations , Frankfurt am Main : Campus Verlag ,p. 17.
⑧ Jordan , Grant & Schubert , Klaus ,1992 ,A Preliminary Ordering of Policy Network Labels , in European Journal of Political Research ,Vol. 21 ,p. 11.
⑤ Schneider , Volker , 1992 , The Structure of Policy Networks: A Comparison of the Chemicals Control and Telecommunications Policy Domains in Germany ,p. 112.
⑥ Katzenstein , Peter , 1977 , Between Power and Plenty , Madison :University of Wisconsin Press ,p. 892.
⑦ Kickert ,Walter ; Klijn , Erik- Hans & Koppenjan ,Joop , 1997 , Managing Complex Network : Strategies for the Public Sector ,London :Sage Publications ,p. 6.
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政策网络理论 :政策过程的新范式
合 法 性 ( legitimacy ) 、信 息 ( information ) 与 组 织 (organization) 。①
3. 倾向从国家自主性的角度来界定政策网络 史密斯 (M. Smith) 认为 ,当利益团体与政府交 换信息并认可团体在政策领域中的利益时 ,政策 网络就产生了 。不过 ,这种政策网络是政府允许 更多利益团体参与政策过程的一种协商机制 ,是 政府借以扩张其社会基础结构权力 (infrastructural power) 的工具 。②阿特金森和科莱曼 (Atkinson & Coleman) 在比较分析发达国家的经济政策时指 出 ,在制定政策过程中这些国家在部门层次上存 在着强国家与弱国家现象 ,他们把这种现象称为 政策网络并将其概念化 :在某一政策领域中特定 的官僚部门与主要社会部门之间存在的某种程度 上的制度化关系 ,这种制度化关系集中体现在国 家能力与社会动员之间力量的对比度上 。大体而 言 ,这两种力量的对比形成了 6 种不同的政策网 络 。③ 41 倾向从治理的视角来界定政策网络 有些学者认为 “, 政策网络是一种不同行动者 之间相对稳定的 、非科层的与相互依赖的关系 。 这些行动者在资源交换过程中通过协商途径实现 所共享的政策利益 ,以回应市场与政府失灵”。还 有学者认为 ,政策网络是由一群具有自主性 ,且彼 此之间有共同利益的相互依赖行动者所组成的关 系 。当政府失灵或市场失灵时 ,这种具有平等 、协 调与自我统合的政策网络就成为一种公共治理模 式 。④ 从既有定义来看 ,尽管一些学者对政策网络 的看法有所不同 ,但我们仍可以归纳出一些共性 的东西 。大体而言 ,政策网络是政策过程中国家 与社会之间不同互动关系类型的总称 。这些关系 类型具有以下几个特点 : (1) 多元的关系主体 。如 公共部门 、私人部门以及第三部门等众多行动者 , 它们以个体形式参与政策网络 ,但往往是组织的 代表 。(2) 复杂的关系联结 。多元主体之间的关 系表现出结构关系或人际关系特征 。政策网络的 结构关系强调的是中层结构 ,如政府部门之间 、政 府部门与市民社会之间的结构关系 。无论是结构 关系还是人际关系 ,关系连结或强或弱 ,或长或 短 。(3) 互相依赖的行动者 。这种依赖性来源于 三个方面 ,一是资源依赖 ;二是利益诉求 ;三是政
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《国外社会科学》二 ○○六年第三期
度的不同而不同 。学者伊斯顿 、阿尔蒙德 、德诺林 格等人则认为国家的概念与边界都是模糊的 。伊 斯顿认为 “, 国家”一词跟过去一样 ,依然是一个含 糊不清的概念 ;阿尔蒙德则批评道 “, 新国家学派” 试图回到国家和社会这些没有严格界定的概念 ; 德诺林格 、斯考克普尔和克拉斯纳等人或多或少 都承认的一个难题是 ,国家的边界是不确定的 ,社 会的因素从各个方面渗透其中 ,其结果是国家与 社会的界限很难划定 。①因此 , 学者们对“二分 法”的质疑似乎催生了这样一个研究假说 :在政策 过程中 ,国家并不是“铁板一块”,它与社会的边界 也是模糊的 。对于政策过程理论的研究者而言 , 似乎柳暗花明又一村了 。的确如此 ,政策网络理 论就是这种研究假说的产物 。②
正当社会学 、经济学中的网络理论研究如火 如荼 ,20 世纪 70 年代中后期的欧美政治学者也 开始接受网络思想 ,进而促成了政策网络理论的 兴起 ,并逐渐在英国 、北美 、德国 、法国 、荷兰等国 家和地区赢得了许多追随者 ,进而在欧美国家广 泛传播 。《欧洲政治研究》《、理论政治》《、治理》、 《政策科学》《、国际组织》等重要政治学期刊分别 以专刊形式详细介绍了政策网络的研究成果 ,英 国社会科学联合会和政治学会甚至联合主办了以 “网络途径与政策网络”为主题的年会 (1994) 。由 此而知 ,政策网络理论的学术地位与现实意义日 渐重要 。那么 ,什么是政策网络 ? 政策网络理论 的基本观点是什么 ? 与多元主义 、法团主义的政 策过程范式相比 ,它又新在哪里 ?
① 转引自任晓 ,1994 “, 当代政治学研究中的国家问 题”,载《复旦学报》(社会科学版) ,第 1 期 ,第 6～7 页 。
② Schneider , Volker , 1992 , The Structure of Policy Networks: A Comparison of the Chemicals Control and Telecommunications Policy Domains in Germany , in European Journal of Political Research ,Vol. 21 ,No. 1～2 ,p. 112.
嫌 。不过 ,任何理论都有自己的“势力范围”而不 3 本文采用“范式”一词并无意介入许多无意义的纷
可能做到普适 。在理论的研究假设范围之内 ,它 往往具有其他理论不可比拟的描述力 、解释力或 者预测力 。因此 ,就一定的适用范围而言 ,社会中
争之中 ,而是更多地基于研究上的便利以及它对于科学 研究思维的启发 ,毕竟范式概念“非常有益于我们学习与 了解科学史及知识的创造过程”。
政策网络 :概念的界定
何谓政策网络 ? 如同其他社会科学概念 ,对 这一概念的定义也是见仁见智 。综合政策网络理 论主要代表人物的观点 ,对政策网络概念的界定 大致表现出以下 4 种倾向 。
11 倾向从政策主体或主体关系视角来定义 政策网络
卡岑施泰因 ( Katzenstein) 认为 “: 政策网络就 是公私行动者之间的一种关系模式 。”⑥与卡岑施 泰因 同 出 一 辙 , 学 者 基 克 特 ( Kickert ) 、克 利 金 ( Klijn) 和科彭扬 ( Koppenjan) 认为 ,政策网络指相 互依赖行动者之间某种程度上稳定的社会关系类
政策网络理论 :政策过程的新范式
政策网络理论 :政策过程的新范式 3
石 凯 胡 伟
提 要 当西方发达资本主义国家中的国家与社会功能分化初显端倪并逐渐使得国家决策主体结构出 现分权化 、部门化与碎片化 (fragmentation) 时 ,整个社会的去中心化趋势也日益显现 ,建立在国家与社会截然 “二分”基础上的政策过程理论之多元主义范式与法团主义范式 ,对此政策过程的诠释已是心有余而力不足 了 ,于是政策网络理论应运而生 。本文在简要阐述政策网络理论兴起的基础上 ,重点阐述了它的一些基本问 题 ,并比较分析了政策网络理论 、多元主义与法团主义 ,以试图进一步勾勒出政策网络理论的理论轮廓 。 关键词 政策过程 国家 社会 政策网络 中图分类号 C93 D0
更为重要的是 ,政策网络理论的形成 ,不仅是 主观上的逻辑推导 ,而且是现实世界的客观要求 。 自 20 世纪 70 年代以来 ,西方发达国家各种经济 、 社会 、环境问题日趋严重与复杂 ,现代国家决策范 围不断扩大 ,无法依靠官僚体制独立处理这些公 共事务 。作为政策生长 (policy growth) 过快的一种 反应 ,这些国家的国家与社会功能分化 (functional differentiation) 初显端倪并迅速发展 。③具体而言 , 国家政策主体结构出现碎片化 (fragmentation) 、部 门化 ( sectoralization) 与分权化 ( decentralization) 趋 势 ,而整个社会去中心化 (centerless) 的趋势也日 益显现 。④面对这种趋势 ,发达国家的政治精英 、 社会 精 英 开 始 思 索 并 予 以 回 应。施 奈 德 (Schneider) 指出 ,政策网络的建立就是这些精英 们对现实状况的一个重要反应 。⑤