公务员职务及级别

公务员职务及级别
公务员职务与级别
宋世明
国家行政学院公共管理教研部教授
大家好，这一讲我跟大家共同探讨《公务员的职务和级别》。

应该说职务晋升是对公务员最大的激励，工资待遇是公务员最主要的经济来源，不管是职务晋升还是工资待遇的来源，还是工资制度，都脱离不了职位的级别。

一般来说，职务和级别设置是公务员管理的基础，公务员法的第三章也就是在职务与级别一章当中，针对公务员管理当中存在的突出问题，对公务员的职务和级别进行了重新设计。

那么第三章，职务与级别这一章当中，是整个中华人民共和国公务员法当中一个最大的亮点，那么这一章所涉及的内容，是广大公务员最关心的问题之一，也是公务员法立法的过程当中所付出努力最大的一章，它跟职位分类制度紧密相连。

先职位分类，然后进行职务与级别设置。

下面我给大家汇报两个问题。

一、职务设置
一、职务设置。

职务设置最主要的指导思想是什么？如果我们用一句话来概括的话，就是要针对职务设置单一化的弊端，为公务员设置多样化的职务职业发展阶梯。

在职位分类制度那一讲当中，首先我给大家列举了我们现在面临的两个主要问题，第一个问题就是职业发展的阶梯过于单一。

根据职务设置单一化的弊端，就是要为公务员设置多样化的职业发展阶梯，这个职业发展阶梯就是多样化的职务区别，从而强化公务员的激励机制，更好地实现以激励保障为主线这一个重要的立法思想。

好了，那么这是职务设置最重要的一个指导思想。

下面我们先看一下公务员法是如何为公务员提供多样化的职业发展阶梯的，请大家看课件。

（一）提供多样化的职业发展阶梯
公务员法第15条明确规定，国家根据公务员职位类别，设置公务员的职务序列，还有其他一些相关的条款规定，为了便于大家理解，
我在总结各条款的基础之上给大家列了这样一张表格，简单的表格。

那么这个简单的表格简单刻划了公务员法关于职务设置的基本安排，那么这个安排体现了为公务员提供多样化的职业发展阶梯，所以我给这张简单的列表起了一个标题叫“两大类型，多种职务序列”，请大家看课件的红字。

一是共有职务序列，二是专有职务序列。

那么根据公务员法第三章，职务与级别一章当中，明确划分为三类，一、综合管理类；二、专业
技术类；三、行政执法类。

这三类职位上工作的公务员，就是三类公务员。

我们一般的说，综合管理类公务员、专业技术类公务员、行政执法类公务员。

那么从法律条款来看，三类职位上的公务员都有可能在法律上都允许他担任领导职务。

你比如说，公安系统的法医，他完全可能就是一个法医处，那么他是一个法医，他的那个职位就是专业技术类职位，那么这个法医专业技术类公务员，工作需要他担任领导职务，那么他就担任领导职务，所以领导职务是三类职位、三类公务员共同适应的职务序列，我给它起了个名字，叫共有职务序列。

所以，我们公务员法第16条第二款就非常明确的确定，领导职务的职务层次为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

请大家注意，这个领导职务层次是所有类别公务员，他一旦有领导职务，这是共同的职务层次，是共有的职务序列，坦率地讲在这一点上继承了国家公务员暂行条例关于职务设置的一些基本安排，现在的这个领导职务设置萧规曹随，公务员法出台之后它照样保留这个职务序列。

请大家看一下红字，专有职务序列，什么叫专有职务序列，也就是各类别公务员才有的专有职务序列。

你比如说，综合管理类的公务员，如果他不担任领导职务，那么好了大路通天，各走一边，您就走综合管理类非领导职务。

那么综合管理类的非领导职务，在公务员法第17条第二款当中给了明确的界定，它分八个职务层次。

专有职务序列，请大家再看，行政执法职务，什么叫行政执法职务？行政执法职
务就是行政执法类的公务员，如果不担任领导职务，那么您就走为行政执法类公务员设定的行政执法职务。

那么这个行政执法职务在立法调研过程中，从立法的本意，从管理的需要出发，那么行政执法类的公务员，他专有的职务序列就是行政执法职务。

关于这个问题大家可能已经比较清楚了，您可能在新闻媒体当中早已经注意到上海市工商局已经试点设行政执法职务，它的名称叫企业注册官，企业注册官就是上海市工商局里面的行政执法职务名称。

专业技术职务，专业技术职务我们长话短说，就是为专业技术类职位、专业技术类公务员设定的专业技术职务序列。

提供多样化的职业发展阶梯，是公务员法关于职务设置的一个基本的指导思想。

在国家公务员暂行条例中，条例为国家公务员设定了两条跑道：一是领导职务；二是非领导职务，再也没有别的。

要么是A，要么是B，个别是兼任的，有一些是兼任的。

那么从数目来看，从形势上来看，公务员法当中关于职务序列的设置，大家可以数一下，从目前为止是明确了四条跑道、四个职务序列。

这个职务序列是根据公务员的类别设置的职务序列，
它是符合各类别公务员的成长规律。

请允许我还以专业技术职务为例。

如果我没有说错的话，根据资料显示，现在的法医，公安当中的法医如果当不上领导职务，那只能走非领导职务序列，这个序列是有确定的职务名称的，那就是办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员。

请大家思考一下，这些办事员、科员、副主任、科员，这一系列的职务名称跟法医的工作性质风马牛不相及，他的职务名称体现不出他的工作性质，这是第一。

第二，法医作为专业技术的公务员，作为从事专业技术的公务员，他也有他自己的心理需求，他也需要得到社会的承认，但是这样的职务序列，这样的职务名称，是体现不了他的专业技术水准，所以就难以吸引这一类的公务员立足本职工作，做本职工作的专门家，简单的说难以拴心留人，你现在为他设的专业技术类职务，就是为这样一批专业技术类的公务员开辟一个符合他自己职业特点的职务序列。

各位，从事专业技术的公务员，或者以公务员法的概念来说，专业技
术类的公务员，您只给他级别不给他职务，他合理的经济待遇可以得到满足，可以得到相当程度的满足，但是没有符合他职业特点的职务序列，这一类公务员就难以得到社会的承认，得到社会的承认按照马斯洛的心理需求理论，是最高一个层次的心理需求。

你仅仅给他级别，那仅仅是经济待遇的一种满足，是一种生存的需要，生存的需要是最低一个层次的心理需要。

尽管在职务序列当中，职务设计当中有两条思路，第一条是废除领导职务的思路，把公务员分为领导类和级别类，另外一条思路是改造非领导职位的思路，经过测算，废除领导职务的思路和改造领导的思路，基本上支持率的各占一半，最终公务员法还是选到了改造非领导职务。

为什么呢？就是因为设置的这些专有职务序列，实质上还是非领导职务。

所以我们说，它是两大类型的非领导职务，但是这个非领导职务能够调动人的积极性，它能够开发人力的资源，能够满足人的心理需求，它能够以人为本。

所以在这一点上，公务员法是落实了人力资本开发的一些基本理论，落实了以人为本这样一个指导的思想。

好了，我们是通过这样一个简单的表格给大家列举了公务员法的制度安排当中，是如何为公务员提供多样化的职务序列的，这是第一点，关于职务设置的第一点。

（二）领导职务与非领导职务
在职务设置这样一个大的标题之下，我想跟大家共同探讨一下关于领导职务和非领导职务的划分，也就是职务分类。

公务员法第16条第一款非常明确的指出，公务员职务分为领导职务与非领导职务，也就是说公务员法在这一点上是延续了国家公务员暂行条例关于职务分类的一种划分，国家公务员暂行条例也有这样一个类似的条款，公务员职务分为领导职务
和非领导职务，那么公务员法16条第一款，萧规曹随，基本上是完全一样的。

这里面有一个重要的问题，大家比较关心，领导职务与非领导职务到底是个什么关系？因为在立法调研当中，方方面面反映出来非领导职务设置不是非常成功，那么有一个极端的说法，叫非领导职务设
置已经成为鸡肋，食之无味、弃之可惜，这好像说明广大的非领导职务，广大的担任非领导职务的公务员，他的积极性、他的主动性、他的创造性没有充分地调动起来；公务员是调动社会的积极性的，如果在机关内部，连担任非领导职务的公务员的积极性你都调动不起来，那么我们还有什么资格说公务员队伍能够调动整个社会的人力资源？
长话短说，明确的说，领导职务跟非领导职务到底是什么关系？我理解有两个关系。

第一，领导职务与非领导职务的划分，它是根据公务员是否承担领导职责这一个标准来划分，你说是它的一种分类也未尝不可，那么领导职务承担领导职责，而非领导职务不负有领导职责，但是非领导职务承担岗位职责，必须有明确的岗位职责。

因为根据公务员法关于职务设置的事项，刚才通过一个讲解给大家说了，这个非领导职务是多样化了，行政执法职务也是一种非领导职务，专业技术职务也是一种非领导职务，对呀，他可以不承担领导职责，但是他必须有岗位职责。

如果他连岗位职责都没有，这个职位就不该在机关当中设立，这个同志，这个公务员好象也不应该留在机关里。

当然这是急而言之，事情并没有这么严重。

其中部分较高职务层次的非领导职务，什么叫较高领导职务层次呢？一般理解为副调研员以上，这一批非领导职务，可协助同级领导职务工作，协助或者经授权负责，协调某一方面的工作，这是领导职务和非领导职务它们之间关系的第一层含义，但是这一点法律条款当中并没有明确的界定，但是从分类管理、科学管理、调动绝大部分人的积极性这个方面来说，应该是这样的，这是第一方面的关系。

第二，有明确的法律规定。

领导职务与非领导职务，从法律条款来看，有一定的对应关系。

那么请大家稍微注意一下公务员法第16条第三款，非常简单、非常明确，非领导职务层次在厅局级以下设置，也就是说您的非领导职务不管您的职务名称是什么，不管你划分几个职务层次，但是你上边有一个天花板，这个天花板就是领导职务层次当中的正数一二三四五第五级，也就是厅局级以下，当然包括厅局级。

在国家公务员暂行条例当中，请大家回顾一下，厅局级正职对应巡视员，厅局级副职对应助理巡视员，领导职务和非领导职务是一一
对应的关系，那么公务员法出台之后，领导职务和非领导职务到底对应不对应？比如说行政执法职务，到底跟哪个层次对应？从法律条文来看，没有明确说明，但是只规定了最高的天花板，也就是16条第三款，非领导职务层次在厅局级以下设置。

所以，我理解公务员法的这一条领导职务与非领导职务，有一定的对应
关系，绝对不是说泾渭分明，互不搭界，这是关于职务设置的第二个问题，领导职务与非领导职务。

（三）职务序列构成公务员职务发展阶梯
关于职务设置的第三个问题，就是职务序列构成公务员的职业发展阶梯。

关于职务设置它的最重要的指导思想就是一句话，“为公务员提供多样化的职业发展阶梯。

”如果从操作意义上说，职务序列就是公务员的重要职业发展阶梯，职务序列是由职务层次构成的，所以我提醒大家注意，在公务员法的第三章，职务与级别这一章当中，有两个特别重要的概念，大家略加注意，第一，是关于职务序列这个概念，第二，关于职务层次这个概念，我们一道回顾一下，关于职务序列。

公务员法第15条，国家根据公务员职位类别，设置公务员职务序列，第17条第三款，综合管理类以外其他职位类别，公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。

这个地方说来说去，就是说职务序列构成公务员的职业发展阶梯，不是唯一的一个阶梯。

职务序列是由职务层次构成的，职务层次是怎么区分出来的？换句话说，区分职务层次的依据何在呢？它的指标何在呢？一般来说有三大要素区分、划分职务层次，那么职务层次到底是由什么决定？
第一个，责任的大小。

同样是行政执法类公务员，您在执法的时候，你面临的工作对象不同，承担的项目不同，承担的任务不同，您的责任大小是不一样的。

二，难易程度有高低，劳动总是有复杂劳动，总是有简单的劳动，总是有创造性的劳动，总是有常规性的劳动，难易程度的高低不同。

三，资格条件不同。

这个资格条件的不同请大家千万要注意，我
们在调查当中，工商系统进行调查的过程中，有一个人提了一种特别有意思的观点，说随着市场监管职能的转变，老百姓、党和国家要求我们在工商执法的时候，要增加一些执法的内容，您比如说反垄断，反行业垄断，反商业垄断，根据社会的需求，根据市场经济发展的需求，它应该纳入工商局的法定工作职责之一，但是我接触的这位公务员就是说：“哎呀，我们以前习惯到市场上去收费，这就叫工商执法，这个反垄断这项工作很重要，但是反垄断涉及的法律法规太多，它对人的知识要求太多。

说得对，在工商执法当中，到市场上去依法收费很重要，但是它的资格条件比较低，依法反垄断也是一项重要的执法工作，它的资格条件就是高，就是比简单的到市场上收费它的资格条件要高。

根据责任大小，根据难易程度，根据资格条件，就可以把任何一个职务序列从低到高，或者是从高到低划分为不同的职务层次，形成相应的职务序列。

当然了，一定相应的职务序列就构成了公务员的职业发展阶梯。

在某意义上说，职业发展阶梯是释放公务员能量的一个载体，所以这个职业发展阶梯，这个职务层次多了也不行，少了更不行，它的数目的多少是一个科学测量的问题，是科学化的问题。

那么从公务员法的条文来看，公务员的职务序列设置是统一的，但是非领导职务的设置统一但不单一。

好了，我们简单回顾一下公务员法关于职务序列，特别是职务层次的规定。

在公务员法第16条当中，把领导职务的职务层次划分为十个，最高为国家级正职，最低为乡科级副职。

在第17条第二款，把综合管理类的非领导职务层次做了一个明确的划分，划分为八个职务层次，17条12款是这样规定的，综合管理类的非领导职务分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

这个地方我要多提一句。

第17条第二款，它不但认定了综合管理类非领导职务的职务层次是八个，而且在法中明确规定了综合管理类非领导职务的职务名称，这个与刚才我们所阅读的第16条第二款，关于领导职务层次的规定是不一样的，关于领导职务的职务层次，只规定层次没有规定职务名称。

好，那么综合管理类以外其他职务类别的
公务员职务序列，根据本法由国家另行规定，这是公务员法第17条第三款的规定。

在职务设置这个标题下，我给大家简要解释一下专业技术职务与行政执法职务。

（四）专业技术职务与行政执法职务
针对专业技术类公务员设定了专业技术职务，针对行政执法类职位，我们可以设行政执法职务，这里面有一个小小的遗憾，整个公务员法条文中，出现专业技术职务这个概念没有在适当的场合，把行政执法职务点出来。

没有关系，公务员法只是一部框架法，具体规定于是大量的配套法规，需要相关部门具体来确定，我首先给大家简单介绍一下专业技术职务。

专业技术职务只在专业技术类职位当中设置，比如说，公安部门的法医，外交部门的翻译，专业技术职务只承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障。

这在前面有所论述，有所提及，初步设想专业技术职务分为八个职务层次，有的部门提出分九个层次，这个需要国家的配套法规当中具体确定，不以我说的为准，但是不管你怎么确定，最好专业技术职务分为三大层次，初、中、高。

如果分八个职务层次的话，三级以下的专业技术职务可以把它划为初级专业技术职务，四五六可以划分为中级专业技术职务，七八可以划为高级专业技术职务。

各位，我们还是应该为专业技术类公务员考虑，如果专业技术类公务员有机会，并且本人愿意，从机关转换到机关以外的其他职位上任职，包括进入事业单位、进入高校，这样相
关待遇，其他方面有一个大体的对接，当然专业技术职务只有公务员当中才有，它是个法律的技术职务，不是个职称，专业技术职务有职数限制，是法定的职务，先是公务员，并且是专业技术类公务员，才有专业技术职务，这是一个想法。

专业技术职务要分职务层次，不管分几个职务层次，能不能把初、中、高，初级、中级、高级大体做一个划分。

第二，根据国家公务员法第16条第三款的规定，非领导职务层次在厅局级以下设置，这个条款实际上就规定了专业技术职务相当于综
合管理类公务员当中巡视员以下，科员以上的非领导职务层次，就是你层次可以根据科学的原则来确定，但是高度根据公务员法的相关条款，实际上已经给你设定了高度，不能突破厅局级。

那么根据法律就是这样规定的，但是理论上我们可以做探讨。

刚才说的这一大套说的就是专业技术职务的层次，它有个最高，它有个最低，限定了它的楼层的高度。

那么大家还可能比较关心专业技术职务的名称，专业技术职务的名称在公务员法第三章，职务与级别一章当中没有明确的界定，各位初步设想，从管理的需要，从立法的本意想，把专业技术职务的名称可以划分为两大类，第一大类是属于社会通用性，比如说翻译，工程师。

第二类行业特有的，比如说公安部门的法医，海关系统的原产地评估师，这就属于行业特有的。

专业职务名称，一类是社会通用型，第二类是行业特有型。

既然是社会通用型，职务名称适用国家统一规定以外，我们国家有统一规定，对于行业特有的专业技术职务的名称初步设想，由中央一级的主管部门提出，经中央一级的公务员、主管部门批准以后设置。

下面说一下行政执法职务。

行政执法职务是为行政执法类职位设置的，初步设想它分为七个职务层次，那么它到底分几个层次呢？由配套法规确定，最高职务层次相当于综合管理类公务员的调研员，那么最低相当于办事员，它中间可以划分为七个职务层次，但是行政执法职务的每一个层次不一定跟综合管理类的非领导职务层次一一对应。

那么它的职务名称怎么确定呢？还是由中央一级的主管部门提出，由中央一级的公务员主管部门批准后设置。

举个例子。

你比如说，如果工商系统想把企业注册官作为行政执法职务名称，如果是这样的话，那国家工商局局提出来，由国家的公务员管理主管部门批准后设置，实际上这个地方是很清楚的，将来行政执法职务层次，不管分几个层次，由国家统一规定，但是职务名称由行政主管部门提出来，经国家的公务员主管部门批准后设置，这样体现了一个统一性和灵活性之间的关系。

这里面我要强调一点，我所强调的这一点就是公务员法第三章第18条的规定，应该严格规范专业技术职务与行政执法职务的设置，公
务员法当中18条的规定是这样的，各机关
依照确定的职能规格编制限额，职数以及结构比例，什么叫结构比例？是职务层次的结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件，这是18条的一个规定。

各位，在操作意义上，为了防止滥设专业技术职务和行政执法职务，那么在操作意义上到底怎么办，好象有两点应该注意。

第一，试点。

什么叫试点？专业技术类职位设置，专业技术职务设置和行政执法职务设置，在我们国家并没有成功的经验，又没有失败的教训，我们实践的经验非常单薄，当然国外这方面的实践经验很丰富，但是我们不能承袭，西方的经验也不内化不成我们的智慧，最好是在试点的基础上进行设置，但试点的时候，似乎应该提一个要求，比如说行政执法职务，凡是根据中央的需要，清理整顿执法队伍的部门，优先进行试点，这是第一，先试点，后推广。

第二，职务设置的方案应该经过一定的主管部门批准，否则有些人担心滥设，不是不可能的，我们要遏制不良倾向，把专业技术职务和行政执法职务的设置纳入良性运转的轨道。

刚才跟大家一道共同探讨了职务设置的四个问题。

二、级别设置
（一）级别设置的指导思想
第二大部分我跟大家共同探讨一下级别设置。

第一，首先明确级别设置的指导思想。

级别设置的指导思想我们用一句话概括，在职务晋升之外，试图确立一条级别晋升的职业发展渠道，这是级别设置的根本目的，也是级别设置的最重要的指导思想。

换句话说职务与级别这一章，也就是公务员法的第三章，我们可以把它理解为这一章的使命就是为公务员确立职务晋升与级别晋升的双梯制。

刚才我们讲的是职务设置，职务设置是多样化的，但是请大家想一下，你职务设置再多样化，公务员法的第18条说了，它得根据机构规格来设置，县乡两级的公务员是58%，所以仅仅有职务晋升的发展阶梯，解决不了基层公务员的实际需求，就是要确立职务晋升与级别晋升的双梯制，这个双梯制一是职务晋升，一是级别晋升，所以。