“两会”的财会热点

“两会”的财会热点作者：王思睿来源：《财会通讯》2011年第04期2011年3月初，全国政协第十一届第四次会议、第十一届全国人民代表大会第四次会议（下称“两会”）相继在北京召开。

此次我国最高规格的参政议政活动正值“十二五”开局之年，政府工作报告以及“十二五”规划纲要，为今年乃至未来五年我国经济和社会发展描绘了崭新的蓝图。

不断取得突破的预算监督、完善预算管理、探索编制政府资产负债表、环境会计和环境审计等与财会行业相关的社会经济热点引人关注，引发了广泛的讨论。

不断取得突破的预算监督作为“国家大账”，财政预算报告是每年全国“两会”关注的重点，包含着国家全年的“家底”、预算支出方向与支出绩效等重要信息，是每年全国“两会”关注的重点。

与会人大代表、政协委员审议国家预算编制、执行情况报告，体现了人民了解、监督并决定政府收入与支出活动的知情权、参与权、表达权、监督权。

在财政部向十一届全国人大四次会议提交的预算报告中，2010年全国财政使用收入总量为83，180.32亿元，其中当年全国财政收入83，080.32亿元，比2009年增长21.3%；2010年全国财政支出总量为93，180.32亿元，其中当年全国财政支出为89，575.38亿元，增长17.4%。

2011年公共财政预算主要指标安排为：全国财政收入89720亿元人民币，加上从中央预算稳定调节基金调入1500亿元，可安排的收入总量为91220亿元，支出100220亿元。

2000年以来，中央预算透明度不断提高。

根据全国人大常委会的要求，国务院有关方面于2000年首次将4个部门的预算报送全国人大审议，到2010年这一数字增加到98个，且预算内容也进一步细化。

2009年3月的全国人民代表大会上，国务院首次向全国人大报告了政府性基金预算。

2010年3月，预算报告增加了中央国有资本经营预算，并试编社会保险基金预算，对于增强预算完整性、预算执行规范性和预算监督严肃性，具有重大意义。

此次大会主席团表决通过的预算审查结果报告首次提出：预算经人大批准后，要在15日内向社会公布，加强社会对预算执行的监督。

国务院有关部门认真落实了这一要求。

2010年，国务院有关部门将全国人大审议通过的中央财政预算12张表格向社会进行公开，比2009年首次公开时增加了8张预算表，涵盖了政府性基金预算和国有资本经营预算。

此外，根据对171家中央部门的书面调查，全年共有74家中央部门向社会“摊开”自己的“账本”。

随着公开预算的部门不断增多，公开的内容也更加细化。

2010年公开的中央本级支出预算细化为23类123款，比2009年增加了2类82款。

2011年3月，大会主席团通过的预算审查结果报告又对今后预算编制和公开提出新的要求：从2012年起，应当将地方的土地出让收支情况向全国人大报告；加快基本建设支出预算安排，在2012年年初将中央本级75%以上的基本建设支出预算编入部门预算；规范政府性基金预算编制，严格按预算管理，增强预算严肃性；继续完善国有资本经营预算，逐步扩大覆盖范围，增加用于公共支出的数额，2012年应当向全国人大提交全国国有资本经营预算收支情况；继续做好社会保险基金预算试编工作；严格执行将政府性非税收入全部纳入预算管理的规定，按照预算制度安排支出。

今年“两会”的预算报告还指出，地方政府的债务风险不容忽视，强化地方政府性债务管理，努力防范财政风险；抓紧建立融资平台，公司债务全口径动态监管制度，规范融资平台公司债务管理；加快构建地方政府的债务规模控制和风险预警机制，促进地方政府举债融资的规范化；推进省直管县和乡财县管财政管理方式改革。

在十一届全国人大四次会议新闻中心举行的“财政政策和有关问题”的记者会上，财政部部长谢旭人表示，今后将综合考虑国内生产总值、企业利润、进出口等经济社会增长指标变动情况，进一步提高收入预算编制的科学性和准确性。

具体做好以下方面：推进预算管理制度改革，完善公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算实施范围并完善相关政策措施，继续试编全国社会保险基金预算；全面取消预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理；深入推进部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革；建立健全预算绩效管理制度；研究推进政府会计改革，探索试编政府资产负债表。

2011年，财政部门还将完善政府间财力与事权相匹配的财政体制。

健全财政转移支付制度，提高转移支付资金使用效益。

完善省以下财政体制，做好健全县级基本财力保障机制相关工作。

财政部新闻发言人、办公厅主任戴柏华还表示，2011年，财政部将公开中央预算部门出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费的经费预算总体情况。

长期被社会认为缺乏透明的“三公”消费将以会计信息为载体，面向公众公布，首次实现阳光化。

加速推进的政府会计改革与完善预算管理与监督相关的政府会计改革任重而道远。

中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉记者，改革开放30多年以来，我国以预算为中心构建公共财政框架，预算的本质是政府集中部分社会财富配置资源“众人之财做众人之事，由众人来定”，预算分配从最终意义来讲更多的偏好来自于公民的自主选择即信息公开，因此透明度应作为一项善治的基本原则。

1998年，我国明确提出建立公共财政的财政改革目标，政府经济行为以满足社会公共需要、提供公共商品、制定和执行公共政策、弥补市场缺陷为核心内容。

2000年开始新一轮以部门预算、政府采购、国库集中支付制度等为基本内容的制度创新，着重解决的是政府预算支出配置和使用效率问题。

2001年，在中央财政总预算会计的特定项目上引入了权责发生制。

2003年，财政部提出建立规范、统一的政府会计准则体系、制度体系和政府综合年度财务报告制度。

2004年底，财政部形成《政府收支分类改革方案》；同年，发布《民间非营利组织会计制度》。

2005年，财政部选择了具有代表性的五个地区和六个中央部门进行模拟试点；同年，国务院正式批准了改革方案，政府收支分类改革正式进入实施阶段。

2006年，时任财政部部长金人庆提出，中央和地方预算编制将全面实行新的政府收支分类体系，加强行政事业单位国有资产管理，实现与预算管理的有机结合，探索建立政府会计准则体系、会计制度体系和财务报告制度。

2007年，政府预算收支分类改革扩大了政府预算范围，增加了预算透明度。

然而，我国财政收入及预算体制存在的收入分类不统一完整、行政公务开支比例高、公共服务支出比例低、预算粗糙不透明、转移支付不科学不公开、地方政府债务规模偏大等问题并未得到根本改观。

长期以来，预算会计仅侧重预算资金的收入、支出及结存的核算，对于使用财政资金所形成的庞大的固定资产及其使用情况、政府举借的债务以及还本付息情况、预算资金的使用效果等缺乏有关的信息披露。

2009年8月，我国将高校、医院作为行政事业单位会计改革的突破口，公布新《高校会计制度》与《医院会计制度》的征求意见稿。

2010年12月，财政部印发了修订后的《医院会计制度》、《医院财务制度》，还制定印发了《基层医疗卫生机构财务制度》和《基层医疗卫生机构会计制度》；2011年初，中注协制定印发了《医院财务报表审计指引》。

以上制度、指引自2011年7月1日起全面执行。

今年“两会”，编制政府财务报告被列入此次全国“两会”公布的“十二五”规划中，以医院和高校为突破口，未来5年，我国政府会计改革将不再局限于个别行业，而是从总体推进，形成统一、适用于行政事业单位和总预算会计的政府会计准则。

中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会主任委员、厦门大学副校长李建发认为，政府财务报告制度对于政府财务报告的格式、内容、编制方法及披露规则都将进行规定。

未来5年，我国将会根据财政预算管理体制改革建设的需要，建立政府财务报告制度。

中国人民大学商学院教授林钢认为，政府会计需要与现有的财政、预算体制整合，对接财政集中支付、财政收支分类、部门预算等财政改革，“这些是最复杂的环节”。

中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦认为，走出一条符合中国国情的政府会计改革路径还在摸索之中。

与企业会计信息使用者相比，我国老百姓参政议政的途径有待拓宽，能力有待提高，而专业化的政府财务报告的内容能为更广泛的公众接受，也需要一定的时间培养。

第十一届全国人大代表、国务院发展研究中心技术经济部部长吕薇则建议，应抓紧研究和推动编制政府资产负债表的试点工作，尤其要弄清楚地方政府到底有多少资产和负债，以分析和化解投融资平台带来的金融隐患。

“在经济社会发展和城市化进程中，地方政府通过债务融资进行基础设施建设是正常情况。

”她说，“关键是要对债务有一个度的把握。

在市场经济条件下，投资者能否融资以及以什么样的代价融资，主要取决于他们的资信。

资信是投资与融资之间的通道和接口。

为了避免地方政府不切实际的盲目扩大投资，使其负债水平与资产相适应，必须建立地方政府投融资平台的出资人责任制，建立地方政府债务能力的评估制度。

这就迫切需要摸清家底，完善地方政府的财政管理，建立相应的地方财政会计制度。

中央应对不同资信等级的地方政府给予不同的贷款和债券额度。

”吕薇认为，我国的政府预算和会计制度还存在三大问题：一是政府预算管理远未覆盖到政府全部公共服务活动，很难得到完整而全面的政府活动的财务信息。

目前，政府预算的覆盖范围是行政和事业单位预算内外资金，以及部分主管部委的基金。

政府的企业性活动、政府担保的融资等还没有纳入财政管理范围。

国有资本预算也只是对国资委集中管理的国有企业分红部分进行简单的流量收支记录，还没有汇总的全国国有资本财务报告。

二是政府预算与会计依然以收付实现制为主要的核算办法，无法提供支出周期各阶段的完整信息，无法揭示资产负债状况，难以用来监控财政风险、评估政府财政状况，以及展望未来的财政可持续发展。

三是尚不能提供完整的政府财务报告。

现行预算会计系统还不能提供政府整体合并的财务报告，预算报告也是不完整的（非全口径的财政成本）。

不论是政府管理者还是公众难以了解和掌握政府公共活动的全貌和完整的财务状况。

“因此，现行的政府预算和会计制度不能适应新形势的要求。

”吕薇称，应试点建立资产负债表，针对我国现行政府预算和会计制度上存在的问题，可以借鉴国际经验，逐步建立全口径的政府预算和会计制度。

她透露说，国务院发展研究中心技术经济研究部于2009年组织开展了一项专题研究——《地方基础设施建设融资问题研究》。

在该报告中，国务院发展研究中心的专家提出四点建议：一是由财政部会计主管机关负责制定关于地方政府财务报告制度的办法和规定。

二是政府资产负债表不仅覆盖政府部门的资产，还应覆盖地方政府的全部下属法人。

三是对不同类型的法人可以制定侧重点不同的会计准则：对于企业法人、事业法人和特设机构应实行权责发生制的会计制度；机关法人也应逐步实行权责发生制会计制度，以便把地方政府的全部活动纳入统一的会计管理体系。