市场主体歇业制度的运行困境及其完善路径

市场主体歇业制度的运行困境及其完善
路径
摘要：新冠肺炎疫情发生以来，部分市场主体受到疫情影响，经营困难，但
仍有较强的经营意愿和能力，《市场主体登记管理条例》在借鉴域外相关制度，
结合深圳前期试点经验的基础上，设立了市场主体歇业制度，有利于助企纾困，
但部分规定不明确、宣传不到位、配套监管措施不足，阻碍了歇业制度的运行，
还有待在实践中不断总结完善。

关键词：歇业制度歇业备案休眠公司市场主体
近年来，因新冠肺炎疫情等因素，部分市场主体经营困难，而现有《公司法》规定下，上述公司困于注销或停止运营沦为僵尸企业两种选择之中，允许其暂停
营业，以待情况好转后重新经营，有助于降低企业运营成本，提升风险抵御能力，避免企业进入经营异常名录。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下
简称《条例》）借鉴域外相关制度，结合深圳前期试点经验，设立了市场主体歇
业制度。

该制度为我国受疫情影响暂时无法正常开展业务的市场主体提供了休整
之机，但在运行过程中，仍存在一些不足，需要进一步予以完善。

一、我国歇业制度的确立与适用
1987年，国务院发布《城乡个体工商户管理暂行条例》，第十一条对个体户
歇业的有关问题进行了规定，但配套制度不够健全，《个体工商户条例》颁布实
施后，《城乡个体工商户管理暂行条例》被废止，有关个体工商户歇业的规定也
随之被废止。

[1]现行《公司法》第二百一十一条从对公司违规停业给予行政处
罚的角度，可知公司可以存在六个月的歇业期限。

现行《企业法人登记管理条例》第二十二条规定了视同歇业的情形。

《市场主体登记管理条例》第三十条[2]确定
了市场主体的歇业制度。

我国的歇业制度在借鉴域外“休眠公司”制度的同时，结合自身实际进行了调整，将适用对象限制为因不可抗力的困难暂时无法开展经营活动但自身仍有较强经营意愿的市场主体。

同时，合理限制相关市场主体歇业的时间，有效避免公司长时间歇业所带来的负面影响，从而保证制度设计的科学性与合理性。

企业应当在歇业前向登记机关办理备案，登记机关通过国家企业信用信息系统向社会公示歇业期限、法律文书送达地址等信息。

在歇业期间，市场主体不得从事经营活动，但其仍具备市场主体的其他合法权益。

二、我国歇业制度运行中的困境
（一）歇业制度的部分规定还不明确
《条例》中并未对申请歇业的市场主体进行限制性规定。

《条例》规定，市场主体应当在歇业前与职工依法协商劳动关系处理等有关事项，但对于如何协商并无明确规定。

域外经验中，在允许公司休眠的同时，往往会划定公司仍可进行的活动范围，如支付相关费用、罚款等并不影响公司维持休眠状态。

[3]就我国而言，以支付员工工资为例，若属于交易范畴，意味着公司在申请歇业之前要解雇所有员工，这不符合歇业制度设立的初衷，有必要明晰企业在歇业期间仍可开展的交易活动。

市场主体歇业后是否可以豁免或简化纳税申报、审计、年度报告，以减轻企业负担并未明确。

企业申请歇业后，如何加强事后监管，配套制度措施还有待完善。

（二）歇业制度宣传不到位
申请歇业并不意味着被注销，而是保留市场主体资格，不吊销营业执照，不
作为“双随机、一公开”抽查对象，不列入经营异常名录，允许其在一定时间内
停止营业，降低运营成本，给经营困难的企业以喘息休整的机会。

由于歇业制度
初期宣传力度不足，群众对该项制度不了解，或仍处于观望状态，使得经营者利
用歇业登记应对经营困难的积极性和使用率不高。

一些暂时经营困难的企业，本
可以通过申请歇业避免进入失信惩戒名单，但仍有不少市场主体因通过登记的住
所无法取得联系而被载入经营异常名录。

（三）市场主体歇业后带来的监管挑战
歇业作为市场主体存续的一种特殊状态，不影响市场主体资格，不影响市场
主体主张债权及履行债务、行政处罚、判决等法定或约定的义务，市场主体与监
管部门之间监管法律关系仍持续存在。

相关配套政策尚不完善，已办理歇业登记
的企业其商事登记状态为“存续（歇业）”，但税务部门仍未出台关于歇业企业
的税务政策，国家企业信用信息公示系统所公示的企业状态也暂未变更为“存续（歇业）”，企查查等平台上查询结果依旧显示的是开业。

目前关于歇业期间的
信用和动态监管机制尚未完全建立，给监管部门带来新的挑战。

三、我国歇业制度的完善路径
（一）从立法层面细化歇业制度
我国应将歇业制度上升至《公司法》立法高度。

[4]登记机关在受理市场主体
歇业备案申请时，可以制定歇业申请负面清单，明确符合相关条件的市场主体可
以依法申请歇业备案。

[5]明确市场主体申请歇业前应按照《劳动法》等相关规定，同劳动者就劳动合同的期限、薪资等问题进行协商并达成一致，且不可违反关于
解除劳动合同、最低工资标准等强制性法律规定内容。

可参考域外经验，通过列
举的方式指明企业在歇业期间仍可开展的交易活动。

在减轻企业负担的同时，可
以加强与税务、人力资源社会保障等部门的协调，相应免除其纳税申报义务、审
计义务[6]。

年度报告是监管部门辨析歇业公司的关键，因此公司仍应报送年度报
告并向社会公示，但因为企业没有开展经营活动，可以适当简化年报内容。

（二）加强歇业制度的宣传
歇业制度给了创业者一段时间缓冲期，有助于保持创业激情和市场活力。

要想歇业制度发挥更大功效，首先要拓宽宣传渠道、加大宣传力度，可以运用微信公众号、短视频、微博、报纸等媒体，做好歇业制度的政策解读和推广宣传，重点突出歇业制度对缓解企业困局发挥的作用。

[7]其次，可以结合讲座、培训等方式，有针对性地加强对经营者办理歇业申请的指导。

充分利用互联网、移动终端的便利性，通过数据共享获取相关信息，实现市场监管、税务部门、人力资源等部门信息共享和业务协同，大力推行歇业登记网上办、掌上办等申报方式，方便申请人在有需要时及时提交歇业申请，并同时优化申报材料及流程，确保各项政策落实到位。

（三）强化歇业制度的监督管理
歇业制度在缓解一部分企业经营困难的同时也会伴随一系列新的情况产生。

从《公司法》层面对歇业制度的监督管理进行法律设计，在明确歇业制度的情况下完善相应配套监管措施，为相关主体设立义务，避免公司以不法目的进入歇业状态。

加强事后监管，联合税务等有关部门，积极推进诚信体系建设，加大对失信行为和违法行为的查处力度，若歇业市场主体违反信用承诺，从事经营活动，由登记机关撤销歇业并列入异常名录，对作出信用承诺的相关责任人纳入联合惩戒信用体系，若该市场主体在歇业期满仍无法恢复经营，可以配套适用简易注销程序。

市场监管部门要充分利用大数据监测，多方位收集涉及歇业主体的投诉举报，及时主动依职权查处其未按照规定公示终止歇业、虚假备案等违法行为，做好风险预防配套制度设计，防止市场主体滥用歇业制度。

密切关注、跟踪歇业制度的实施进展，及时反馈出现的问题和困难，建立应对方案库，及时协调解决实施中的具体问题，不断总结评估，完善相关制度。

四、结语
歇业制度为经营困难的企业提供了缓冲性选择，歇业期间，企业可以用法律文书送达地址代替住所或主要经营场所，省去了房屋租赁、水电开支、人员费用等，还不用担心因“查无下落”而被登记机关列入“经营异常名录”，降低了市场主体的维持成本，有利于助企纾困，也为有关部门出台帮扶政策措施提供了制度基础。

在积极贯彻落实《条例》规定的同时，也应当及时回应和解决制度执行
中出现的新情况、新问题，与有关部门沟通、协调，及时建立完善的配套制度措施，形成“组合拳”，做好歇业制度落地落实相关工作，以求更好发挥歇业制度的作用。

[1]吴蓉,曹秀峰.商事主体歇业登记制度初探——兼论《商事主体登记管理条例（草案）》之歇业登记[J].中国市场监管研究,2020,8.
[2]《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三十条：因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的，市场主体可以自主决定在一定时期内歇业。

法律、行政法规另有规定的除外。

市场主体应当在歇业前与职工依法协商劳动关系处理等有关事项。

市场主体应当在歇业前向登记机关办理备案。

登记机关通过国家企业信用信息公示系统向社会公示歇业期限、法律文书送达地址等信息。

市场主体歇业的期限最长不得超过3年。

市场主体在歇业期间开展经营活动的，视为恢复营业，市场主体应当通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。

市场主体歇业期间，可以以法律文书送达地址代替住所或者主要经营场所。

[3]吴海峰，魏頔.英国企业休眠制度及对我国商事制度的借鉴[J].中国市场监管研究，2020（6）：9-12.
[4]杨茜,冯凯娜,饶小明.从《市场主体登记管理条例》歇业制度看《公司法》的完善[J].商业与法治,2022,02.
[5]阳鹏.探讨！市场主体歇业制度实施中可能遇到的问题及对策[N].潇湘晨报,2022-03-29.
[6]黄海燕.歇业登记制度：如何规范休眠公司存续[J].中国流通经济，2020（11）：113-125.
[7]李志文,钟社罡.浅谈歇业制度的探索实践与推广应用[N].中国消费者报,2021-08-26.。