以制度供给助推县域经济高质量发展

中国发展观察
智库论坛
以制度供给助推县域经济高质量发展
李人庆
我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。

县域经济在我国社会经济发展中占有不可替代的地位。

县域既是联接城乡的枢纽，也是乡村振兴战略落地的主要载体和实现城乡统筹发展的关键区域。

实现经济高质量发展的基础在县域、短板在县域、潜力也在县域，其能否突破原有体制机制痼疾，实现城乡高质量融合发展，对于能否实现城乡融合发展和乡村振兴战略都具有重大的理论和现实意义。

实现高质量发展既要关注发展目标，也要思考其生成机制
新时期我国社会主要矛盾发生转化，从满足人民物质文化需求转变到如何满足其“美好生活需要”。

从“发展”到“高质量发展”反映了其背后价值意涵的深刻变化，包含丰富的人文价值内涵，反映了发展价值理念从“发展是硬道理”的工具理性单向度发展向价值理性下的工具理性协同发展转变，从“有没有”到“好不好”的发展阶段的提升。

当前中国发展不平衡不充分，主要是由于过去改革采取不平衡发展战略和原有社会管理体制机制滞后于市场经济转型所造成的。

具体体现在空间地理层面的地区之间、发展领域和部门之间、城乡之间、发展时序上的代际和自然环境之间
发展的不平衡和不充分上。

生产力
和产业供需结构的不平衡不充分主
要体现在低质量多过剩，优质量少
稀缺；在区域和城乡之间地理空间
不平衡不充分主要体现在城乡二元
结构差别上，城市拥挤繁荣，乡村
空心衰败；在代际和环境之间不平
衡不充分，主要体现在发展过度关
注短期超常发展，忽视发展的长期
代价和环境问题。

高质量发展既是
时代呼唤和社会主义制度的根本要
求，也是转型发展的内在动力。

从深层次看，发展质量不高、
不平衡不充分乃是由一系列改革开
放制度生成的结果。

它既带来举世
瞩目的高速经济社会发展，与此同
时也引起了一系列的“发展病”，
其背后是制度发展不平衡不充分的
结果。

实现高质量发展不仅仅需要
关注其高质量发展目标本身，而且
需要思考如何产生高质量发展，也
就是高质量发展的生成机制。

实现高质量发展的关键
在于解决制度供给问题
实现高质量发展目标是与高
质量的国家治理体系与治理能力现
代化紧密相联的，是要与发展能力
与手段相匹配才有可能实现的。

高
质量发展既需要保障高质量制度供
给与全面建成小康社会的国家战略
相匹配，也需要保障高质量制度与
人民日益增长的美好生活需要相匹
配。

实现社会经济高质量发展需要
以推进国家治理体系和治理能力
现代化的制度供给为前提。

解决中
国发展质量不高和发展不平衡不充
分的问题关键还在于要针对发展病
灶集中发力，突破原有体制机制痼
疾，通过改革和制度更新形成公平
均衡和可持续的高质量发展的体制
机制。

县域经济发展质量不高，从其
本身表面现象来看，存在着主导产
业结构散、规模和产业集群小、产
业链短、发展水平低、同质化和特
色不强等一系列问题。

从国家宏观
区域结构上来看，实际上反映了地
理空间结构上发展的不平衡不充分
的问题。

换言之，县域经济在国土
空间上表现出来的发展低质、不平
衡不充分缺陷与问题是内生于国家
治理体系和治理机制的一个结果，
体现了县域经济自主发展权不足、
发展自主性自治程度低。

高质量发
展归根到底是一系列发展治理制度
产出的结果，与其背后的县域经济
发展治理权责的制度性基础密切相
关。

要避免数量型发展老路，实现
优质高效的高质量发展，核心还在
于转变观念，由此才有可能清除高
质量发展的体制机制障碍。

高质量
发展只有落实到体制机制转变和政
府行为改变上才有可能达成。

目前，参与治理不充分，财权
事权不对称不统一等一系列社会经
济管理体制问题是造成县域经济低
效低质发展的制度性根源。

只有在
制度上形成科学民主决策的体制机
制，避免“拍脑袋、拍胸脯、拍屁
股”的“三拍”决策，才有可能从
根本上提高发展的质量和水平，实
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2020中国发展观察智库论坛
现高质量发展。

改变原有县域经济发展治理结构既是高质量发展的要求，也是实现国家治理现代化题中应有之义和核心内容。

综上所述，解决县域经济高质量发展问题需要理顺县域经济发展权和各层级各部门政府之间的权责关系与边界，以及政府与企业、社会各发展主体的关系，构建一个均衡平等和等值差异自主创新发展的法治环境，这是实现县域经济高质量发展至关重要的制度基础和保障。

要从根本上解决高质量发展问题的关键，还在于要对各层级政府和职能部门条块分割的体制机制问题进行有效的制度供给改革。

促进县域经济高质量发展相关政策建议和战略选择
从根本上而言，高质量发展乃是由高质量的制度、高质量的自主发展流程设置、高质量评价考核以及高质量的人员素质和能力所构成。

优化县域经济的制度政策供给，形成县域经济高质量发展的制度环境。

始终坚持把推进国家治理体系和治理能力现代化作为推动县域经济高质量发展的长效机制。

解决县域经济发展质量不高和薄弱的根本还在于顶层设计，为县域经济高质量发展制度松绑和实现自主差异化发展的问题，同时解决不同层级发展赋权平等制度结构的问题。

高质量发展其中一个核心问题就在于如何避免同质化发展和发展趋同。

差异化发展是高质量发展的一个重要指征。

分类指导一直作为一项政策制定指南，但并未真正落实到操作层面。

高质量发展只能产生于自觉发展主体意识之中，被动发
展是无法实现高质量发展的。

县域
经济高质量发展需要从自上而下激
发各个主体的发展积极性、主动性
和创造性，从要我发展转变到我要
发展，形成内生性发展机制。

坚持创新驱动，促进县域经济
高质量发展。

需要从制度上明确，
实现县域经济高质量发展的主体是
县域政府，对于县域经济高质量发
展进行监管的主体是省市政府。

高
质量发展的首要问题始终是解决发
展的核心动力机制问题。

既需要有
制度上的指引和激励，又要有制度
上的约束规范和保障，二者缺一不
可。

国家和上级政府既需要打开制
度创新的空间，也需要相关政策理
论部门和智力支持专家聚焦和凝
练创新的主导领域和方向等给予指
导，规范创新行为。

要将县域经济
发展功能配套的主导权交还给县级
政府，与此同时，还要建立在现有
体制下对于县域经济发展的多元主
体参与治理结构和加强省市以及第
三方对于县域经济发展的监督规范
指导，从立法上保证县域经济在法
治民主科学决策轨道上运行。

县域
经济高质量发展必须要建立在创新
驱动基础之上，并以制度指引、保
障和激励作为前提，同时创造有利
于县域经济创新发展的制度环境。

作为高质量发展的核心驱动力的创
新发展，是要注重协同创新而非仅
仅单一领域或者某一层面的技术创
新，要通过系统创新整合县域资
源，形成发展合力和综合协调促进
可持续发展。

优化县域经济高质量发展的财
政金融支撑，建立健全权责对应的
县级财政金融体制机制。

建立“一
级政府、一级财政、一级预算、一
级税收权、一级举债权”体系，提
高和完善地方政府收入与支出、事
权与财权、地方财政短期和长期经
济社会发展要求与质量的匹配度。

建立县级决策透明公开机制和公共
财政及参与预算改革，通过县级权
力清单和立法程序等方式规范县级
权力行使，把权力关进法治的笼
子，实现法治下的市场经济发展。

通过制度规范政府行为促进政府职
能转变。

建立既有科学性又有操作性的
县域经济多维度的高质量发展绩效
评价考核体系。

坚持质量第一、效
率和效益优先，把质量提高、民
生改善、社会进步、生态效益等
指标和实绩作为重要考核内容。

加快县域任职选拔和任期制的改
革，明确县级集体领导职责和县
级以及各个职能部门的权力清单，
构建绿色GDP统计等高质量发展统
计体系，建立健全地方政府债务责
任追究制。

加强县域经济发展观念转变、
能力和人才建设，实施人才振兴和
科教文振兴发展战略。

县域经济发
展和乡村振兴的根本还在于人才的
竞争，这并不仅仅是一个吸引人才
的待遇问题，而是要形成重视人
才、发现人才、识别人才和用好人
才等一系列体制机制，给人才振兴
创造一个好的生态和平台。

实施科
教文兴县战略，强调补短板，建立
和完善高质量发展的支撑系统与服
务系统。

始终坚持改革创新发展、
均衡发展、综合发展、协调发展；
以改革促发展，以开放引领发展，
坚持以工补农，以城带乡，城乡协
调融合发展。

作者单位：中国社会科学院农村发
展研究所
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