纾解三农融资助力乡村振兴支持三农融资的国际经验和启示

当代农村财经2019年第3
期
纾解三农融资助力乡村振兴
——支持三农融资的国际经验和启示
□宋光磊
摘要：乡村振兴是实现“两个百年”伟大战略的重要组成部分，也是我国经济社会转向高质量发展的关键一环。

当前在“三农”融资领域，还存在货币传导不畅、有效供给不充分、抵押担保不足、增信机制不完善、利率偏高等问题，一定程度上限制了农村经济产业发展和农户致富。

本文在分析我国“三农”融资问题的基础上，梳理了世界主要国家在解决“三农”融资方面的一些经验，并提出了在政府、金融、社会三个层面共同发力，来解决“三农”融资问题的一些建议。

关键词：三农融资；普惠金融；乡村振兴；政策性担保①李勇坚,王弢.中国“三农”互联网金融发展报告(2016)[J].2016.
2018年中央经济工作会议指出，要扎实推进乡村振兴战略，解决小农户生产经营面临的困难，引入现代农业发展大格局。

“三农”作为我国经济高质量发展的关键一环，也应当成为金融支持实体经济的重要着力点。

但当前我国“三农”领域的融资矛盾较为突出，金融对“三农”的资源供给依然不畅。

据中国社科院的估计，我国“三农”领域的贷款投入需求约8.45万亿，减去实际农户贷款余额5.4万亿，“三农”融资缺口达3.05万亿，该领域金融有效供给严重不足（李勇坚和王弢，2016）。

本文立足于我国“三农”融资的现实困境，结合世界各国在实践中的一些经验和借鉴，就如何解决“三农”融资问题进行分析和探
讨。

具体如下。

一、“三农”融资面临的挑战
近年来，国家政策对金融支持“三农”等实体经济的力度不断加大，定向降准、税费减免、财政贴息、专项考核等举措不断出台，“三农”融资局面已大有改观。

但目前在货币传导、金融供给、抵押品、增信机制等方面，“三农”融资困境依然在一定程度上存在，应当引起重视。

（一）货币政策传导不畅，支农支小资金“定向”效果有待改善。

近年来，人民银行多次采取定向降准和再贷款等方式，发放支农支小专项资金，来解决“三农”主体融资问题。

政策指向是比较精准
的，但由于专项资金难以对焦到“一对一”的贷款主体，也无法将其从普通银行信贷资金中单独割裂出来，对定向支持的效果造成一定影响。

截至2018年9月末，银行资金成本（通常以银行间市场7天回购近1月加权利率来反映）为2.72%，较去年同期（3.47%）下降了74个基点，可见央行较为宽松的货币政策发挥了不错的效果。

但货币政策未能传导到“三农”和小微等实体经济末梢，“三农”融资成本是不降反升的。

截至2018年9月末，实体融资成本（通常以金融机构人民币一般贷款加权利率来反映）为6.19%，较去年同期（5.86%）上升33个基点，可见货币政策在向“三农”等融资终端传导方面，其传导机制还需进一步打通疏
19
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浚。

详见图表1。

（二）商业银行对三农的融资服务存在差距，有效信贷供给不足。

我国现有的银行体系是以大银行为主的金融体系。

由于“三农”客户体量小、地处边远，对银行吸引力不强、激励不够，银行对“三农”主体信贷意愿普遍较弱，主动服务和创新服务模式的意识不强。

主要表现在：一是激励不足。

银行内部考核是按照经营绩效来确定等级的，使得银行员工更愿意服务大企业，以便拿到更多的绩效奖励。

二是终身追责。

随着近年来社会整体信用环境偏紧，银行对于不良贷款考核约束机制日趋强化，普遍要求银行信贷人员对每笔不良贷款都要负责，这也间接影响了银行信贷人员支持“三农”融资的积极性。

三是服务模式僵化，创新不足，缺少针对“三农”融资需求的特色化、差异化融资产品。

这样的结果是，在“三农”等普惠性融资领域，商业银行陷入了“不愿贷、不敢贷、不会贷”的困境，涉农贷款规模占比不升反降。

根据中国人民银行和中国银保监会数据，2013年末至2018年6月末，我国涉农贷款从20.9万亿增长到32.2万亿，平均每年增长速度约为12%；但同期我国各项贷款从71.9万亿增长到129.2万亿，平均每年增长率高达17.7%，明显快于涉农贷款增速。

从占比来看，2013年末至2018年6月末，我国涉农贷款在各项贷款中的占比从29%逐渐下滑到25%左右。

详见图表2。

（三）“三农”主体信贷资质偏低，缺少有效抵押品，影响申请贷款效果。

我国各地金融市场迅速发展，但在“三农”融资方面，客观存在一
些短板。

一是信贷资质问题。

在农村，银行要求的信贷手续要件不全、手续无效、资料不完备等情况非常普遍。

农民通过正规渠道申请融资意识不强，平时对信用资质方面的积累也比较少。

同时，在我国大量农村人口向城市转移的过程中，大量农村劳动力进程务工，工作所在地或居住地与户籍地址不一致，也影响了贷前审批和贷后管理的难度和效率。

二是抵押担保问题。

目前农村土地尚未放开使用权全面流转，农民自建房价值较低，缺乏市场流动性，也难以成为合格的抵质押品，加剧了银行对“三农”的放款困难。

根据人民银行发布的数据，2010年至2013年，农户贷款新增额中信用贷款比重年均下降6.67%。

三是风险定价问题。

“三农”领域风险因子分布广泛，具有较强的地域性和周期性特点，客观上加大了有效风险定价的难度，也加剧了“三农”信贷供给不足的困境。

（四）增信机制不足，三农征信体系不完善，制约了金融资源向“三农”领域的投放。

一是区域性的政策性信用增信担保机制作用不明显，使得“三农”主体在融资上容易受到信用不足的制约，也影响了金融资源的定向配置。

二是农村征信体系建设滞后，新型经营主体面临征信制约严重。

中国县域尤其是农村地区，信用信息不健全、不完善，缺少完整的农户征信管理系统，而且缺乏统一的制度、标准、指导和规划，对农户和中
图表1
银行资金成本与实体融资成本变动趋势情况
数据来源：Wind；单位：%。

图表2涉农贷款占各项贷款比例趋势情况
数据来源：人民银行、中国银保监会，其中2016-2018涉农数据来源于中国银保监会网站新闻整理，其余来自于人民银行；单位：万亿、%。

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①程凤朝,刘献良.商业银行服务“新三农”问题与政策研究[J].金融论坛,2015(11):27-37.②World Bank，Principles for Public Credit Guarantee Schemes (CGSs)for SMEs[R]，2016/03/11③Small Business Administration，SBA's 7(a)Loan Program[EB/OL],October 30,2013.
小企业信用信息采集难度较大。

尤其是随着新型农业经营主体的发展，农村征信缺失的制约会更加突出。

如家庭农场等新型经营主体经营特点和资金需求特征类似于小微企业，农民专业合作社更是具有典型法人客户特征，但因农村征信体系建设滞后，绝大多数家庭农场和农民专业合作社缺乏征信记录和信用评价，直接影响了银行对其进行评级准入和授信（程凤朝和刘献良，
2015）①。

（五）绕道地下和民间融资，利率成本高，增加了“三农”经营风险。

在正规融资渠道阻塞的情况下，不少“三农”主体不得不绕道“地下钱庄”和民间借贷管道，以缓解经营资金压力。

这样的影响包括：一是资金成本高。

截至2018年末，温州民间融资综合利率达15.15%，在货币资金面整体宽松的情况下，依然较上年末（15.05%）上升了10个百分点。

其利率抬升的背后，很大的一部分原因是源于“三农”等主体无法获得正规融资的外溢性融资需求。

二是风险大。

民间融资手段不正规，管理也缺乏规范性的标准，很容易异化为民间集资事件，容易对正当合理的“三农”经营造成伤害，甚至存在一定的系统性风险隐患。

二、缓解“三农”融资矛盾的国际经验
鉴于农业在国民经济和社会发展中的基础性地位，绝大部分发达国家和部分发展中国家都建立了一套相应的金融体系来支持农业发
展。

总体上看，由于农业发展的金融需求具有分层、多元的特点，国际上农业金融较为发达或者开展较为成功的国家，一般都围绕农业不同阶段、不同主体、不同层次的金融需求，从政策性金融、商业性金融、信用担保等多维度对三农进行融资支持和服务。

（一）政府主导的政策性担保机制，纠偏农村融资市场失灵。

针对“三农”融资问题，发达国家普遍建立了以政策性担保为核心的增信机制，来解决给三农主体融资的信息不对称等问题。

世界银行：2015年发布《公共信用担保中小企业计划》（Principles for Public
Credit Guarantee Schemes，CGSs ）②
，
指出政府性信用担保机制旨在解决融资市场失灵的问题，由政府扮演角色来疏通向农村和中小企业的融资管道，允许商业化运营，但不能将营利作为单一目标。

美国：设立7（a ）贷款计划，由联邦政府的内设部门（小企业管理局，Small Business
Administration，SBA ）③运行，为农场
主提供融资保障。

中国台湾：《中小企业信用保证基金捐助章程》明确规定，中小企业信用保证基金是公益性的，聚焦为农业和小微企业客户提供融资性担保，实现社会价值最大化。

（二）建立专项涉农信贷计划，聚焦于“三农”融资需求。

美国：美国农业部（United States Department of Agriculture，USDA ）组建了专门服务农场和农业项目的国家金融中心（NFC ），为农业领域客户提供财务融资咨询服务；美国农业部还成立了美国农业信贷联盟（Agriculture Federal Cred-it Union，AFCU ），专门负责对农业产业项目提供融资支持。

日本：日本农林水产省（MAFF ）制定了专门针对农业信贷的服务流程，通过基金直投、融资项目地图、农业贷款信用保险等渠道，支持涉农项目融资（见图表3）。

（三）对“三农”融资，普遍实施低于贷款利息的费率水平。

美国：美国农业部农业贷款利
图表3
日本农业水产省实施的农业融资支持体系
资料来源：日本农林水产厅；http://www.maff.go.jp。

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①Anke Green,Credit Guarantee Schemes for Small Enterprises[R],Working Paper No.10,2003.
率较低，通常低于可比项目价格10%以上，鼓励小额多次续贷。

7（a ）担保计划的收费倾向“扶贫救小”的原则。

担保金额在15万美元以下的担保贷款收取的担保费为2％；担保金额在15—70万美元之间的担保贷款收取的担保费率为3％；70万美元以上的担保贷款收取的担保费率为3.5％（见图表4）。

德国：为了支持农业经济发展，德国联邦担保银行收取1%的担保费，以及1%的事务及手续费。

法国：法国创新署（OSEO ）对小型农户企业和担保费率在0.6%上下浮动。

（四）鼓励信用担保和免除担保品，有效发挥信用杠杆的作用。

联合国工业发展组织：制定发布了《小企业信用担保计划指引》
①。

该指引认为，考虑农业和农村地
区社会信用基础和治理环境差距，在很多工业化国家中，增加信用贷款比重是一种典型的良好实践。

美国7（a ）对农业领域中小企业加大放款力度，杠杆倍数约为50倍左右。

中国台湾地区：中小企业信用保证基金鼓励信用担保，放松对共同担保的严格限制，实施“名义保证”，即不要求农户和农村企业出质房产、土地等抵押品。

（五）考虑三农融资支持的可持续性，不搞“运动式”支持。

美国：由联邦政府在预算进行
安排，约占每年美国联邦政府预算的0.06%左右，保证农业融资的可持续性。

法国：中央政府每年向OSEO 的担保基金账户提供资金支持，OSEO 则将每年的部分经营盈余返回政府。

此外，还有民间的农业互助型担保机构，其担保资金由每个农业企业或农户依据贷款额总量交纳2%储备金组成，企业按时还
款的，原上交的2%储备金在23年后归还企业，不需要缴纳担保费、银行利息和其他费用。

德国：各州普遍建立了农业产业信用合作社，由加入合作社的农户或农场主提供资本金，再有州立银行
向信用合作社拆借资金，对会员提供农业领域经营发展的融资支持，形成了稳定有效的长效机制。

三、三方发力纾解“三农”融资
参考国际经验，各国普遍构建了政府、银行、社会、以及融资主体自身等共同努力参与的融资机制。

其中，政府是主要推动者；银行是重要参与方；社会和融资主体自身也要做好基础工作。

从我国当前面临的实际情况看，需要政府、银行、社会三方发力，来破解“三农”融资问题。

（一）政府层面：做好财政货币政策的协同，发挥好政府为主导的政策性担保机制。

从各国支持农业领域融资的经验看，政府是化解农村融资难题的主导者和领导者，依靠政府的制度安排和政策创新是化解农村融资难题的关键所在。

主要包括三个方
面：
一是货币政策的传导要更加精准，保证资金能够流到“三农”领域的融资需求端。

完善央行定向降准和再贷款的投放机制，可考虑要求商业银行以“涉农贷款”为押品来换取低价流动性，并运用好大数据分析工具，保证资金投放的效率。

二是财税政策继续强化对“三农”融资等普惠领域的配合支持。

目前中央财政对普惠金融等专项领域投入不断加大，起到了良好的示范引导效果。

据2018年10月15日新华社报道，中央财政已下达2018年普惠金融发展专项资金100亿元，比2017年增加23亿元，增长29.85%。

三是发挥好政策性融资担保机制。

大多数发达国家均采取了政府引导建立政策性融资担保框架，由其负责对涉农和小微等企业进行融资担保，从而获得信贷资金。

这种方法应当予以充分借鉴，依托我国2018年成立的国家融资担保基金来运作，发挥政府引导的关键性作用。

（二）金融层面：深化农村金融体制改革，提高金融服务“三农”的能力和水平。

一是深化农村金融体制改革，建立多层次有效的金融供给体系。

鼓励大中型银行对“三农”发展提供金融支持，深化农业银行“三农金融事业部”改革试点，探索商业金融服务“三农”的可持续模式。

打造好邮政储蓄等覆盖面广、农村网点多的特色专业性银行。

明确农业发展银行的政策定位，加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支
图表4美国7（a ）担保计划涉农担保收费标准担保金额15万美元以下15-70万美元70万美元以上
费率2%3%3.5%
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①孙维,闻学颖,于德运.我国农村融资难的症结及其化解[J].农村经济,2015(1):73-77.（作者单位：中国工商银行）
责任编辑：欣文
持。

农信社、农商行等农村金融机构，要立足服务于本地区域，发挥服务“三农”金融排头兵的作用。

二是丰富“三农”金融的服务主体，打击农村非法金融活动。

适当考虑允许成立各类农业产业基金，为“三农”项目提供多元化的资金支持。

包括：农业产业投资基金、农业私募股权基金、农业创新创业基金等，以及发挥好供销社系统在发展农村普惠金融方面的作用。

同时，强化对农村区域民间融资机构的监管，规范约束其经营行为，打击P2P、非法集资等违法金融活动。

三是提升金融机构服务“三农”能力和水平。

完善健全金融机构内部考核机制，落实好“尽职免责”机制，鼓励信贷人员向“三农”合规合理发放贷款。

优化银行内部信贷审批和处理流程，尽可能缩短放款到账时间。

创新金融服务思路，设计
一些针对“三农”主体的专属信贷产
品。

（三）社会层面：完善健全社会
信用和征信体系，鼓励守信行为，降
低信息不对称成本。

一是推进农村信用体系建设。

为农户、农场、农民合作社、休闲农
业和农产品生产、加工企业等农村
社会成员建立信用档案，夯实农村
信用体系建设的基础。

推进农产品
生产、加工、流通企业和休闲农业等
涉农企业信用建设。

建立健全农民
信用联保制度，完善农村信用担保
体系。

二是做好金融消费者教育，提
高农户等融资主体的信用意识和诚
信意识，鼓励守信行为。

培育树立
“信用村”、“信誉人”。

要加大对农
民日常信用状况的掌握，由银行工
作人员和农村信用经纪人对农民进
行信用等级评定，再依据农民实际
情况确定放款额度与期限；建立小
额的信贷扶贫制度，解决困难农民
融资难题（孙维，闻学颖和于德运，
2015）①。

参考文献：
[1]Anke Green,Credit Guarantee
Schemes for Small Enterprises[R],Work-
ing Paper No.10,2003.
[2]Small Business Administration，
SBA's7(a)Loan Program[EB/OL],Octo-
ber30,2013.
[3]World Bank，Principles for Public
Credit Guarantee Schemes(CGSs)for
SMEs[R]，2016/03/11
[4]程凤朝,刘献良.商业银行服务
“新三农”问题与政策研究[J].金融论坛,
2015(11):27-37.
[5]李勇坚,王弢.中国“三农”互联
网金融发展报告(2016)[J].2016.
[6]孙维,闻学颖,于德运.我国农村
融资难的症结及其化解[J].农村经济,
2015(1):73-77.
Rural Relevant Financing Resolution:Challenges,
International Experience and Policy Suggestion
Guanglei Song
[Abstract]：Rural rejuvenation is an important component of the realization of the"two hundred years"great strategy,and also a key link for China's economic and social development to high-quality de-velopment.At present,in the financing of“agriculture,rural areas and farmers”,there are still prob-lems such as poor currency transmission,insufficient effective supply,insufficient mortgage guarantee,im-perfect credit enhancement mechanism,and interest rate preference.This has limited the development of rural economic industries and the prosperity of farmers.Based on the analysis of China's“three rural”financing issues,this paper sorts out some experiences of the world's major countries in solving the “three rural”financing,and proposes to work together at the government,finance and society to solve the problems.
[Keywords]：rural relevant financing,inclusive finance,rural revitalization,governmental credit guarantee
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当代农村财经2019年第3期。