食品安全问题的成因及其解决_基于政府与市场失灵的角度

2011年3月总163期第2期山东经济SHANDONG ECONOMY Mar．，2011Gen．163No．2
［作者简介］何立华(1974－)，男，湖南茶陵人，武汉工程大学管理学院讲师、博士。

主要研究方向:发展经济学和中国
微观经济领域有关问题研究。

食品安全问题的成因及其解决
———基于政府与市场失灵的角度
何立华
杨淑华
(武汉工程大学管理学院，湖北武汉430205;湖北城市建设职业技术学院，湖北武汉430205)
［摘要］中国食品安全问题为何会长期存在?基于市场失灵和政府失灵两个角度，本文对此进行了相应的
理论解释。

由于食品质量信息中包含着一些不可获悉的信息，普通消费者难以准确地度量和评价食品质量状况以及对食品供应者的欺骗行为进行有效的惩罚，同时又无力为高质量的食品提供额外的支付，因此出现了市场失灵。

对政府部门而言，一方面食品安全监管的对象众多、工作量大，另一方面政府部门存在难以克服的激励问题，因此出现了政府失灵。

而未来的解决之道在于:充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构等民间组织的作用。

［关键词］食品安全;不对称信息;市场失灵;政府失灵［中图分类号］
F203［文献标识码］
A ［文章编号］
1000－971X (2011)02－0040－06一、引言
“民以食为天”，食品安全是一个关乎百姓健康乃至生命的重大问题。

那么，中国的食品质量状况如何呢?虽然官方数据屡次证明中国的食品质量改善明显，但人们仍然能容易地注意到有关食品安全的问题和事件始终是层出不穷。

从毒奶粉到注水肉，从毒大米到吊白干腐竹，从毒豇豆到毒韭菜，可以说，在过去的10年内，中国始终处在有毒食品的阴影笼罩下。

从民生角度讲，这种阴影不啻是对“民以食为天”的极大挑衅。

不同的是，过去大众面临的困境是“吃得不饱”，而如今要面临的难题则是“吃得不放心”。

有意思的是，从我国食品出口的情况看，并不存在类似的问题，相反其表现可以说是异常优异。

有资料表明，多年来，中国的出口食品合格率一直保持着一个非常高的水平。

据统计，
2006年和2007年上半年，出口到美国的食品分别为9．4万批和5．5万批，被美国检出的不合格食品分别为752批和477批，合格率分别为99．2%和99．1%;出口到欧盟的食品分别为9．1万批和6．2万批，
被欧盟检出的不合格食品分别为91批和135批，合格率分别为99．9%和99．8%。

日本是中国最大的食品进口国，2007年7月20日，日本厚生劳动省公布的日本2006年进口食品监控统计报告显示，日本对中国食品的抽检率最高，
达15．7%，但中国输日食品的抽检合格率也是最高的，达99．42%，高于次位欧盟
(99．38%)和第三位的美国(98．69%)。

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来自于同一个产地的食品，一方面是其在国外表现出来的超一流的质量水平，另一方面是其在国内质量水平的让人忧心忡忡。

过去人们常讲，“国内的月亮不如国外的圆”，而如今是“不圆的月亮一到国外就圆”。

我们不禁要问:是什么原因导致了这种冰火两重天的差异?
基于食品质量信息的具体特征，本文尝试从市场失灵和政府失灵两个角度来解读中国长期存在的食品安全问题，
并试图给予相应的政策建议。

二、食品质量信息及其分类
1996年，世界卫生组织在其《加强国家级食品安全性计划指南》中将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受
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到损害的一种担保”。

从这个定义看，食品安全首先与食品生产制作有关。

或者说，食品安全是涉及食品(食物)种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售等生产工序和环节的一个概念。

其次，食品安全的对象明确地指向食品的消费者，是指食品中不应含有可能损害或威胁消费者人体健康的隐患。

与发达国家不同，作为一个发展中国家，中国的食品安全较少涉及因现代生物技术发展所引发的问题(如转基因食品对人类健康的影响)，而是与有毒有害食品以及假冒伪劣食品的非法生产经营密切相关。

换言之，食品安全往往与食品质量问题密切相关。

根据国际标准化组织制订的《质量管理和质量保证———术语》(ISO8402－1994)，产品质量是指产品“反映实体满足明确和隐含需要的能力和特性的总和”。

就食品安全问题而言，相关的食品质量指标应该可以划分为两种不同的层次:较高的层次是食品(如婴幼儿奶粉)的营养成分含量、比例等是否能够满足消费者的实际需要，是否达到相关的产品质量标准;而较低的层次是食品的有害成分，如致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质等是否超过了相关的产品质量限量规定。

就当前的情形而言，后一种指标更为受到社会大众的关注。

显然，食品安全问题与食品质量水平的认知和测度息息相关。

也就是说，食品安全问题的产生往往是与我们在收集食品质量信息以及测度食品质量水平面临的困难有关。

作为一种理论上的划分，经济学家把市场上的商品划分为搜寻品(search goods)、经验品(experience goods)和信任品(cre-dence goods)(Nelson，1970)。

搜寻品是指消费者在购买之前就可以知道其特征的产品，如服装、个人电脑等;经验品是指只能够在使用后才能确认其特征的产品，如导游提供给游客的服务;而信任品则是指其质量即使在消费之后仍然不能确定的产品，如医疗服务、汽车维修服务等。

但就现实的具体情况看，大多数的产品不能按这种简单的方法进行划分，因为它们具有的特性有的在购买前知道，有的在购买后才知道，有的无法知道。

相应的，对与食品质量特性相关的信息，我们也可以做类似的划分，即食品质量信息包括事前可获悉的信息、事后可获悉的信息以及不可获悉的信息等。

与食品质量有关的事前可获悉的信息是指消费者在消费前，就可直接了解、容易获取和评判的外在和内在质量特性，前者包括品牌、价格、包装、规格、产地以及交易场所等;后者如食品的颜色、大小、光泽、形状以及新鲜程度等质量信息。

而食品的鲜嫩程度、口感以及味道等方面的质量信息必须在消费以后才能获得，这可以视为是一种事后可获悉的信息。

另外，对普通的消费者而言，与食品质量相关的一些其他信息即便是消费之后也不能做出真实正确的评判，这可以视为是一种不可获悉的信息。

可以说，这些不可获悉的信息对食品安全问题的产生以及解决具有决定性的作用。

具体来说，这种不可获悉的信息既包括食品生产过程中产生的因投入品不合理使用造成的农药、兽药、渔药、添加剂(如激素、抗生素)等有毒有害物质残留水平，也包括因产地环境造成的包括汞、砷、铅、铬、镉等重金属残留水平以及氟化物等非金属残留水平;既包括食品包装储运过程中产生的保鲜剂、催熟剂以及包装材料中的有害化学物等的污染水平，也包括食品生产过程中新技术的应用产生的危害(这主要是由于生物技术发展或物种变异而带来新的危害)的信息。

三、食品安全问题与市场失灵
一般来讲，与所有的产品质量问题一样，食品安全问题出现的前提背景是，有关产品质量的信息存在着不对称性，即食品质量信息包含着一些事后可获悉的信息以及一些不可获悉的信息。

在这种情形下，交易的一方掌握着某些事实真相，而另一方却对此无法观察和识别，于是前者就可能利用其有利的信息条件，如隐瞒、扭曲信息，说谎和欺骗对方，或者利用有利的谈判地位背信弃义，要挟对方以谋取私利。

按照新制度经济学的观点，在有限理性和信息不对称的前提下，受逐利本性的驱使，在追求自身效用最大化过程中，人们往往会产生机会主义倾向和行为。

由于信息不对称的存在，市场机制可能无法仅仅依靠自身力量的调节，使得社会现有的各种资源得到充分、合理的利用，进而达到社会资源的有效配置状态，即可能出现市场失灵(market failure)。

就如Akerlof(1970)在其著名的“柠檬”模型所阐述的
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那样，如果买者不可能在好车和坏车之间做出区分，那么对卖者而言存在以次充好的可能。

由于信息不对称，委托人无法识别潜在的代理人的实情真相，如果缺乏有效的机制设计，越是劣质的潜在代理人就越可能成为代理人。

相应的，信息的劣势方也不会坐以待毙，而是会进行逆向选择，最终劣币驱逐良币，从而使双方福利本来可以都得到改进的交易破产。

显然，在日常生活中，经济活动的参与人拥有的信息往往是不同的。

或者说，信息的不对称在日常生活中是一种常态。

因此，要特别指出的是，信息的不对称只是可能会导致市场失灵，即信息的不对称并不是市场失灵的充分条件。

换而言之，即使存在不对称信息，在某些情形和条件下，不对称信息并不会导致市场的非效率。

在最为简单的情形中，相同的一群当事人持续不断地进行接触、交易和博弈。

根据Folk定理，如果当事人足够重视未来(即其折现因子足够大)，由于对长期关系瓦解的预期的存在，贪图短期利益的机会主义倾向得以克制，而帕累托最优的均衡结果也得以顺利实现。

不过，这种帕累托最优的均衡结果的实现并不是没有条件的。

这一点我们可以从声誉理论得到一些有益的启示。

对当事人来讲，为什么不利用自己的信息优势，为什么要自愿地选择放弃眼前骗人的机会，根本的原因在于这样做可以获得更多的未来收益，而这种未来收益的实现是有前提条件的。

具体而言，这些前提条件包括:(1)博弈必须是重复的，或者说，交易关系必须以足够高的概率持续下去。

(2)参与人应该对未来有足够的重视。

(3)当事人的失信行为能被迅速而准确地发现。

(4)当事人必须有足够的积极性和可能性对交易对手的欺骗行为进行惩罚。

在人们日常的食品交易和消费中，这些条件是否能够同时成立?
人们常讲“民以食为天”，原因在于食品消费及其安全与我们的健康甚至是生存息息相关。

因此，条件(2)通常是容易实现的。

另外，“人是铁，饭是钢，一顿不吃饿得慌”，食品的交易和消费行为几乎是每天都在发生，这似乎意味着条件(1)通常是容易满足的。

遗憾的是，对于普通消费者而言，由于食品质量信息中包含着一些不可获悉的信息，即人们在消费之后通常并不能够准确地度量和评价食品质量状况，因此条件(1)通常是不容易满足的。

类似的，由于食品质量的一些不可获悉信息的存在，这也意味着生产和销售低质或有害食品的行为往往不能为普通消费者迅速而准确地发现，即条件(3)也通常是不容易实现的。

而对条件(4)而言，学者通常并不质疑消费者会缺乏对食品交易中对手的欺骗行为进行惩罚的积极性，毕竟“身体是革命的本钱”。

不过，普通消费者对食品交易中对手的欺骗行为进行惩罚的可能性却至少要受到以下几种因素的严重制约:其一，普通消费者很难度量低质或有害食品对自己造成的具体伤害程度。

试想，如果蔬菜的农药残留水平不是特别高，虽然使用这种蔬菜对人们的健康会造成伤害，但我们很难去衡量这种伤害的具体程度。

另外，低质或有害食品对人们健康的伤害通常不是某一次消费的结果，它往往体现为一定时期(甚至是长期)持续消费的累计结果。

其二，在一般情况下，普通的费者往往很难向第三方(如法院)提供有效的证据来证明某种食品对自己的健康和权益造成了损害。

其三，消费者对食品交易中对手的欺骗行为进行惩罚是需要成本的。

并且，在中国现行的法制环境下，相对于采取惩罚措施可能得到的赔偿或收益而言，实施惩罚的成本即使不是高昂的，也往往是得不偿失的。

其四，即使发现某种食品可能对自己的身体健康造成损害，不过由于人们对食品的需求通常缺乏弹性，而且市场提供的替代选择也非常有限，因此，对消费者而言，即便是停止再购买这一常见的惩罚措施也难以在食品市场中被有效采纳和应用。

在上面的分析中，我们只是从消费者的角度去探讨市场帕累托结果实现的可能。

实际上可能存在另外一种可能，就如Akerlof经典分析中的好车卖主可以通过提供担保等方式来保证其二手车的质量那样，食品的生产和供应者也通过某种有效的途径来显示其产品质量水平，如第三方的质量检验报告等。

不过，正如我们在现实中所观察的那样，这种情形并没有出现。

为何如此?对厂商而言，自愿地选择放弃眼前骗人机会的根本原因在于，这样做可以获得更多的未来收益。

这隐含着，由于信息不对称的存在，消费者需要为高质量的产品在其生产成本之上
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另外支付“质量贴水”(quality premium)，而且要使厂商有建立和维持信誉的激励，“质量贴水”必须有一个下限(Shapiro，1983)。

在属于发展中国家的中国，对支付能力依然非常有限的大部分消费者而言，“质量贴水”通常超出了他们的消费预算。

而对于一部分有支付能力的高收入消费者而言，由于受到当地的市场规模相对狭小等因素的限制，仍然不足以为厂商建立和维持声誉提供足够的激励。

在中国，市场机制为何不能有效地解决食品安全问题?或者说，在食品安全问题上为何会出现市场失灵?从上面的分析可以看出，这是两类因素共同作用的结果:一方面，由于不对称信息等因素的存在，消费者很难通过合意的惩罚措施来促使厂商来建立声誉;另一方面，由于受到消费者购买力以及市场规模的影响，市场无法为厂商建立和维持声誉提供足够的经济激励。

四、食品安全问题与政府失灵
对主张政府干预的学者来说，市场失灵为其观点提供了一种现实的前提。

就食品安全问题而言，支持和主张政府干预的学者的基本依据在于政府能有效地解决食品市场中的信息不对称问题。

具体的原因有以下几种:(1)任何单个消费者独立获悉食品质量信息的成本极其高昂。

(2)关于食品质量的信息具有公共物品的属性。

(3)作为独立的第三方，政府能对市场上大部分食品的质量水平做出权威的鉴定。

在支持和主张政府干预的学者看来，为了降低低质以及有害食品可能会给大众健康和安全带来伤害的潜在风险，政府应该实施社会性规制，即通过行政手段促进食品质量信息的传递，从而影响消费者和生产者的行为，以实现最大限度地改善市场环境、提高市场效率的政策目标。

在市场失灵的前提下，人们企望使用政府力量来弥补市场失灵的缺陷，用“看得见的手”去办好“看不见的手”办不好的事情，这似乎是很自然的事情。

不过，就如我们在引言部分所阐述的那样，就食品安全问题而言，现实是“看得见的手”并没有把事情办好。

相反，作为一个长期得不到解决的问题，在某种程度上讲，食品安全问题更应该视为是一种政府失灵的现实表现。

在食品安全事件频发的背景下，应该说，无论是中央政府还是地方政府对食品安全问题是非常重视的，同时也投入了大量的人力物力来试图解决这个问题。

但是，异常重视和大量投入之后，这个问题为何仍然得不到有效解决?或者说，为什么会出现政府失灵?
在国内一些学者看来，一个重要的原因是相关政府部门之间存在“缺位”、“错位”问题。

目前，中国食品安全管理权限分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保、城管、出入境检验检疫等部门，形成了多部门管理格局，不同部门仅负责食品链的不同环节，以分段监管为主、品种监管为辅的监管体制，如农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

由于分工过细、职能重叠，各部门缺乏统一协调，部门之间的“缺位”和“错位”问题一直存在。

显然，如果各部门存在职能重叠，同时又缺乏统一协调，那么彼此依赖的部门之间将可能相互推诿，结果是看似大家都在管，却没有谁管好过。

不过，从制度设计的角度看，由政府的多个部门共同承担食品安全监管的职责是一种必然的安排。

我们讲，食品安全是涉及食品(食物)种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售等生产工序和环节的一个概念。

在这个过程中，设置一个独立的部门来行使监管职责，从技术角度讲是不可行的，从成本收益的角度讲是低效率的。

相反，多部门共同监管既可以发挥不同部门各自的专业技能优势，同时也有利于减少政府的监管成本。

从发达国家的成功经验看，对食品安全的监管同样如此，如美国拥有全国性的监管机构55个，从业者近13万人;日本的行政监管机构也包括农林水产省、厚生劳动省、经济产业省等多个部门(高晓红、康键，2008)。

从制度设计的角度看，应该说政府各部门应该承担的职责是清楚、明确的，尤其是自2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布后更是如此。

那么，为什么相关的政府部门没有很好地承担自己的职责呢?综合看来，原因有两点:
第一，食品安全监管的对象众多、工作量大。

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2009年《中国统计年鉴》的数据表明，国有及国有控股的农副食品加工企业有805家，食品制造企业为384家，饮料制造企业为326家;而这三种类型的私营企业数量分别为14774、4371、3029家。

要特别指出的是，在当前的中国，食品的供应和经营者主体是以千万计的农民、食品生产加工小作坊以及食品摊贩等，再考虑到食品安全问题所涉及种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售等诸多工序和环节，我们不难想象政府部门需要监管的对象之众多、工作量之巨大。

第二，政府部门存在难以克服的激励问题。

其一，由于政治代理人承担的职责具有多维性的特点(Tirloe，1994;Dixit，2002)，而且其相对业绩具有有限性的特征(即不同于市场中的企业，政府部门具有非市场性、垄断性的特征，因此缺乏可以进行业绩比较的参照物，从而制约了政治代理人相对业绩评价)(Tirloe，1994;Dixit，2002;Prendergast，2003)，因此政府公职人员的产出一般很难度量。

其二，对政治代理人的激励具有财政约束性。

我们知道，激励机制设计的一个根本前提是代理人从机会主义行为获得的收益要小于因此而丧失的未来的收益现值。

或者说，要使政治代理人选择不偷懒而非选择不作为，类似于Shapiro和Stiglitz(1984)的效率工资以及Shapiro(1983)的产品质量贴水等，就必须给予其额外的支付。

但这种支付很难在政治领域里得到实现。

因为，财政是一种典型的公有财产权利。

这一方面使得政府部门一般缺乏剩余索取权的激励(residual claims incentive)(Moe，1984;Courty and Marschke，1997);另一方面，也会使政治代理人对财政的使用将受到一定程度的限制(如政府部门的财政预算要得到代议机关的批准和监督)，而用于奖励公职人员的支出更是如此，从而使得为政府部门提供的奖励金额一般是有限的(Moe，1984; Coutry and Marschke，2002)。

因此，政治代理人的的物质报酬通常是固定且有限的。

在缺乏其他相协调的组织和制度安排的情形下，由于以上两种原因的存在，结果只能是像我们在现实中观察的那样，政府虽然花费了大量的人力和物力，但收效甚微，而食品安全事件却总是防不胜防，层出不穷。

五、结论及政策建议
从某种程度上讲，中国长期存在的食品安全问题既是市场失灵的结果，更是政府失灵的结果。

正如我们在第四小节所论述的那样，一方面食品安全监管的对象众多、工作量大，另一方面政府部门存在难以克服的激励问题，如果仅仅依赖政府的力量来解决食品质量的信息不对称问题，其结果要么是政府部门相互推诿以及不作为现象严重，要么就是费用高昂、效率低下，或者二者兼有之。

相反，食品安全问题中市场失灵更多地表现为缺乏相应的市场中间组织。

就食品市场的供应方而言，生产和经营单位的主体是以千万计的农民、食品生产加工小作坊以及食品摊贩等，一般不需要获得食品生产和流通的许可，就如没有名称的企业，他们一般很难有建立声誉的激励。

而在市场的需求方，由于缺乏真正的消费者权益代表组织，作为一种具有公共物品属性的食品质量信息，一般很难得到有效的供应。

从发达国家的经验看，食品安全问题的有效解决无不依赖于强大的民间组织(高晓红、康键，2008)。

如日本实行的是官民结合的体制，产品质量监管既有政府的官方机构，也有民间机构;而德国产品质量监管机构主要由消费者组织(如消费者协会、消费者保护协会及消费者研究所)与商品测试机构(商品测试基金会与消费者信息咨询服务组织)组成。

从现有的研究成果看，通过一定的合理的机制设计，不对称信息的负面作用能得到一定程度的约束和制约。

如通过信息追踪系统(information tracking systems)，使得有关违约、失信行为的信息得以在集体甚至是整个社会中实现共享。

相应的组织安排有信用局(credit bureaus)(Klein，1992)、现代行业协会(Bernstein，1992、2001)以及餐厅卫生质量等级卡制度(Jin and Leslie，2003)等。

民间组织的存在既能促进人们彼此之间的交往以及相关信息的流通，又有利于对失信行为进行集体惩罚;既增加了博弈的重复性以及各种博弈之间的联系(从而有利于符合集体和社会利益的社会规则和规范的形成)，又能发挥对公共权威进行控制、监督和施加压力的职能。

就食品安全问题而言，未来变革的道路应该是，“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业
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