住宅合作社的发展及对策初探

住宅合作社的发展及对策初探
［摘要］新型住宅合作社的发展是当前中国住房制度改革的重要变化。

目前,住宅合作社虽然在中国出现已有二十年以上,由于其作用未被政府和广大居民所充分认识,因此没有得到足够的重视和支持,发展并不完善。

住宅合作社有着诸多优点,能够克服住宅建设中出现的空置、建设者没有主动性和积极性等问题,可以作为房地产开发的重要补充力量。

该文对住宅合作社进行了初步研究,首先对住宅合作社的历史和现状进行了分析,探讨了中国住宅合作社发展缓慢的原因,然后通过分析政府在新型住宅合作社发展中所应扮演的角色，提出了在立法和金融支持上的政策建议。

最后,展望了住宅合作社在中国发展的前景。

［关键词] 住宅合作社；政府角色；抵押贷款
近年来，国内的一些城市出现了“自己动手、丰衣足食”的个人集资建房活动。

2004年12月，一位叫于凌罡的普通中国人发起的北京首例合作建房事件备受社会关注。

2005年1月中旬，“合作建房联盟”的成立标志着于凌罡合作盖楼队伍的正式组建，项目也进入实质操作阶段。

与此同时，政府如何面对以“合作建房联盟”为代表的新型住宅合作社的课题也摆到了中国政府面前。

本文追溯了住宅合作社的发展历程，分析了我国住宅合作社的存在的问题。

但由于目前国内该方面理论研究和实践的限制，本文所进行的仅是一个初步的研究，目的在于唤起政府及各界人士对住宅合作社的认识以至重视，以充分发挥其在中国住房供应中的作用。

一、住宅合作社的发展
（一）住宅合作社的科学定义
随着合作社的发展，其种类越来越多，最初人们按参加人员不同划分为三类：消费合作社、生产合作社和农村信用合作社。

后来人们又以合作社社员的经济身份作为标准，把合作社分为生产者合作社和消费者合作社，本文所要研究的住宅合作社即是消费者合作社的一种。

住宅合作社是指经行政主管部门批准的，由个人自愿参加，自我出资组织起来的，在政府和企业扶持下，依靠自己的力量，采取互助的办法解决自身住房困难的群众性非营利的合作经济组织。

住宅合作社的宗旨是面向社会上的中低收入，无力买房建房的个人，在政府的扶持下，以个人投资为主，金融机构贷款为辅，筹集资金，合作建造住宅，以解决成员住房困难，改善居住条件。

其主要任务是发展成员，筹集资金，组织建造住
宅，并为成员提供住宅的管理、维修与服务。

同时，培育成员的互助合作意识，向政府和有关部门反映成员的意见和要求，并兴办为成员居住生活服务的其他事业。

（二）住宅合作社在国内的发展
1．国内住宅合作社出现的背景
作为一个拥有13亿多人口的大国，当前，中国的住宅建设面临着诸多因素的挑战。

（1）人口的增长。

中国人口自然增长率虽然不断下降，但由于人口基数大，即使增长率降到10‰以下，每年仍会增加1000多万人口。

（2）城市化进程加快。

截止2008年底，我国已有城市668个，比1978年增加了70%左右，随着城市化进程的加快，一方面将促使小城镇住宅建设的蓬勃发展；一方面农村剩余劳动力会大规模向城市转移，必然引起住宅总需求量的加速扩大。

（3）目前我国大中城市房地产市场存在着整体过热和一定程度的泡沫。

特别是2002年以来，在扩大内需和全面推进住房制度改革等宏观经济政策引导下，我国房地产业蓬勃兴起，出现高速增长态势。

造成这种局面的原因很多，土地供给的刚性约束是最基本的原因，商品房市场权利义务失衡是间接的原因，而房地产流转环节过多则是导致房价居高不下的最直接原因。

2．住宅合作社在国内的发展状况
自1978年邓小平同志提出城市可以个人建房以后，个人建房、合作建房、集资建房才逐步发展起来。

1980年温州市开始出现由工会组织推动的合作建房，但未使用住宅合作社名称。

1996年9月，全国总工会、建设部联合16家单位，经民政部批准，在北京成立了合作住宅的全国性社会团体——中国合作住宅促进会。

住宅合作社在国内主要可以分为以下3种发展形式①：
(1)社会型住宅合作社
由政府房管部门或房改办组织，面向社会吸收社员。

住房困难、收入符合规定条件的城镇居民均可参加。

社会型住宅合作社一般由合作建房管理机构统一制定建房计划，统一地点、统一施工，建房规模较大。

如昆明市政府成立合作建房办公室，负责组织和管理住宅合作社，合作社建房由政府统一安排住宅合作社的理论与实践探讨住宅合作社的发展计划、划拨土地，并减免建筑锐、营业税、旧城改造基金和人防费等。

(2)单位或系统型住宅合作社
一般由单位或系统组织和管理，吸收社员仅限于单位或系统内部。

沈阳市的住宅合作社大多是这种类型，主要做法是市政府对组织住宅合作社的单位优先批给住房建设计划指标。

试点单位的职工要从单位分配或购买住房，必须参加住宅合作社。

现在，许多
①国务院住房制度改革领导小组《城镇住宅合作社管理暂行办法》1992年
城市进行的集资建房，与这种类型的住宅合作社各方面都非常相似，只是未采取合作社的组织形式。

(3)危改型住宅合作社
一般与旧城改造相结合，主要吸收一些老旧城区的居民加入，多由政府组织和管理。

如北京市东城区菊儿胡同的改建，就是通过区政府帮助组建危旧房改建住宅合作社，并取得成功。

二、我国住宅合作社发展缓慢的原因分析
虽然近年来我国的住宅合作社在一定程度上得到了发展，但是对于拥有十三亿多人口且住房困难户众多的中国，目前住宅合作社所发挥的作用非常有限。

究其原因主要有以下几个方面：
（一）住宅合作社未能摆脱计划经济时代影响。

在发展形式上，我国现有的住宅合作社未能完全摆脱计划经济时代的影响，市场化程度不高。

社会型住宅合作社、单位或系统型住宅合作社以及危改型住宅合作社这三种当前最主要的住宅合作社都是由政府和企事业单位充当发起主体，明显带有计划经济时代政府、企业包办的色彩，导致住宅合作社在发展过程中缺乏主动性、自主性和持续的目标性。

而且，随着住房货币分配制度的全面实施，政府和企事业单位从住房建设领域退出，单位型或系统型住宅合作社必将逐步萎缩。

（二）广大居民对住宅合作社缺乏了解。

由于覆盖面较窄、宣传不够，广大居民对住宅合作社不知或知之甚少，大多数住房困难户想不到采用住宅合作社这种方式来解决自己的住房问题。

（三）政府重视不够。

尤其需要着重指出的是，在发展住宅合作社中扮演着关键角色的政府还没有认识到住宅合作社在解决住房问题上的重要作用，未给予足够重视，主要表现在以下三方面：1．法律法规过于笼统，缺乏可操作性，没有完整的法律体系。

1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》，其规定虽然涉及住宅合作社运营的所有方面，形成了住宅合作社立法的框架，但缺点是过于笼统，没有可操作性，需要各地政府加以具体规定。

然而时至今日，对合作社建房出台详细规定的城市还较少。

在税费减免和土地供应上，全国主管部门尚没有制订相应的规定。

如《城镇住宅合作社管理暂行办法》：规定对住宅合作社给予税收上的优惠，具体办法由国家税务总局制定。

但税费减免的具体政策至今仍未出台。

《中华人民共和国土地管理法》也未对住宅合作社的土地供应给以明确规定。

2．住宅合作社的发展缺乏金融支持。

从我国住房金融业务的结构看，目前还存在着较为严重的比例失衡。

前几年，我国住房金融的重点放在了住房开发上，金融机构把大量资金投向开发商，开发商把这些资金投向高回报率的高级公寓和别墅。

由于这些高级建筑不能及时销售出去，使资金长期积压，直接影响了资金的再投入。

从我国居民结构看，绝大部分居民都属于中低收入职工，因此合理地发展合作住宅，更符合广大群众的利益，而住房金融的支持是必不可少的。

3．缺乏完善的管理机构。

住宅合作社的发展在国外已有两百多年的历史，从众多国家的经验看，机构健全、管理有序则是一个必要的前提。

我国的合作住宅机构，从总体上看，应加大统筹力度，与地方各级管理部门密切合作关系，加强指导与监督，未能充分发挥领导规划的核心作用；从地方上看，没有进一步规范其经营行为，从政策上、法律上制定一系列完整的行为规范，以保证资金运作的科学合理。

三、推动住宅合作社发展的对策与建议
正是由于我国的住宅合作社在发展中存在上述诸多的缺陷和障碍，现阶段以北京“合作建房联盟”为代表的新型住宅合作社的出现，对我国政府提出了新的挑战。

因此，政府在推动住宅合作社发展中所应采取的对策成为了我国政府亟待解决的新问题。

（一）政府要做好支持者、管理者和监督者角色。

在政府制定相应的政策措施之前，准确地定位自身在住宅合作社发展中的角色地位是首要的任务。

在住宅合作社的发展运营过程中，政府扮演着支持者、管理者和监督者的角色，既支持住宅合作社的正常运营，又监督其各项活动依法进行，促进其健康规范地发展。

作为支持者，政府对合作社给予适当的帮助，表现在土地供给、资金协助(优惠贷款和税费减免)及法律和政策保证三方面：(1)根据相关的法律法规及本地区住宅合作社的建房计划等，专门立项制定住宅合作社的土地供应计划，对其建房用地少收或免收土地出让金；(2)为住宅合作社提供政策性货款或公积金货款，保证住宅合作社的建房资金，降低其建房的资金成本；(3)制订法律法规和具体政策，以确保住宅合作社的地位及应享受的优惠政策的稳定性和连贯性。

作为管理者和监督者，政府制订和执行法律法规，依法对住宅合作社设立和建房进行审批，对其运营活动进行监督。

政府制订、完善和严格执行有关法律法规，有利于保护住宅合作社的正常运营，纠正其违法活动，保护社员的合法权益。

政府的审批权使其得以实现对合作社规模和建房活动的控制，保证城市规划得到遵守，使合作社实现规模效益。

政府应当减少不必要的行政干预，确保住宅合作社活动的独立性，所起到的作用只是为住宅合作社的发展提供法律保障和监督。

（二）住宅合作社发展的对策与建议
基于中国的实际情况，住房合作社的发展尚需要政府的大力扶持。

根据联合国和国际劳工组织的建议，政府可以向合作社提供政策和法律支持；提供技术援助；提供研究、统计和信息服务；帮助合作社进行教育和培训；宣传合作社思想；消除社会对合作社的偏见和歧视等，这些都应该在法律和法规中有所体现，通过法令形式规定下来，切实为合作社的发展创造一个良好的环境。

我国政府当前首先就当做好的是以下几个方面的工作。

1．明确住宅合作社的法律地位
国外经验和我国实践表明，住宅合作社的发展，需要有强有力的法律保障。

目前，与住宅合作社的发展步伐相比，我国的立法工作明显滞后，只在1992年由国务院住房制度改革领导小组、建设部和国家税务局发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》。

虽然不少城市颁布了关于住宅合作社的地方政府规章与示范性章程，但各不相同，使得全国的合作建房不能平衡发展。

而且，根据目前的形势，《城镇住宅合作社管理暂行办法》也亟待修改完善，主要是应明确规定住宅合作社是房改的重要内容，规定合作建房要与综合开发、住房公积金及安居工程相结合；明确规定住宅合作社是社团法人，住宅合作社住宅产权的性质与具体内涵；明确政府在税收减免、金融方面的扶持政策，将住宅合作社专项用地纳入年度计划用地规划。

2．完善政府对住宅合作社的管理机制
在住宅合作社的发展进程中,政府的作用是关键。

只有当政府真正为解决城市居民的住房难问题, 积极推动住宅合作社的发展，而不是通过各种手段千方百计地刺激房地产行业畸形发展,中国的房地产市场才能实现理性回归。

现在某些房地产管理部门过分强调房地产行业对GDP增长的拉动作用，而没有看到房地产超速发展所带来的深层次问题，没有看到某些城市由于房地产价格过高而出现的竞争力下降问题。

这种为满足一时经济发展需要竭泽而渔的做法,必然会最终葬送中国的房地产行业。

在传统的房地产行业监管模式下，住宅合作社的发展面临着政府审批、商业融资、土地供应紧张等问题。

但是，只要政府有关部门改变监管思路，从遏制房价上涨，真正满足消费者的需求出发，重新设计或者修改有关制度，这些问题并不难解决。

针对住宅合作社所面临的组织管理问题和资质等级问题，由于住宅合作社从规模上来看,不会形成庞大的商品房开发公司,其组织管理规范程度和资质等级都不会很高。

因此，政府有关部门在核定批准住宅合作社时，应当提出一揽子的解决方案，在批准设立的同时，针对特殊的合作项目颁发一次性的资质等级许可证，并且在合作社的开创阶段通过多种形式参与合作社的发展。

政府可以向合作社理事会派驻专职或兼职成员，但人员数量和职能要有一定明确的限制，主要应集中在争取促进合作社的发展环境上，以帮
助住宅合作社实现预期的目的。

3．加强对住宅合作社的金融支持
发达的住房金融体系是住宅合作社健康发展的必要条件。

我国的住房金融起步较晚，体系也尚不完善。

因此，我们要学习和借鉴住房金融发达国家的成功经验，完善我国的住房金融体系，使之适应住宅合作社发展的需要。

具体而言，我们应该从以下四个方面入手：
（1）加强政府对住房金融的深度参与。

我国的住房金融业正处在起步阶段，迫切需要政府加以扶植，但这种扶植应摆脱传统的行政式管理和直接支持方式，而应着力于为住房金融的发展创造良好的政策、法律环境，以间接参与方式对其进行支持。

在美国和加拿大，政府是金融市场发展的重要推动力，他们对住房金融的深度参与是比较成功的，值得我们借鉴。

如加强法制建设，为住房金融发展提供良好的制度环境；政府提供担保或保险，推动住房抵押贷款业务的展开；政府都成立有专门的机构为中低收入者提供住房抵押贷款担保或保险，还对存款业提供保险；建立政府的或以政府为最终支持的抵押贷款机构。

（2）建立低存低贷的住房互助储蓄体系。

当前，我国城乡居民个人储蓄已经超过了5万亿元，但居民对住宅的投资并没有相应地扩大，其主要原因就是缺乏这种将“储蓄转化为投资”的机制。

我们可以引入德国的住房互助储蓄机制，但从我国的经济实力和商业银行发展状况考虑，不宜也不必建立专门的住宅银行，可充分利用现有某一专业银行的网点和人员等资源来进行运作。

但在引进的同时我们应加以注意的是，在融资手段日趋多元化、现代化的今天，在市场经济环境中，这种“低存低贷”、“封闭运行”的机制的适用是有历史阶段的，其作用也是有限的。

我们不应将其作为住宅融资机制的唯一选择，而应随着客观条件的变化对其进行改革和调整。

（3）引入社会化的抵押贷款担保和保险机制。

目前，我们住房金融的支持重点已开始转向个人住房消费。

政府也采取了多项措施来推动住房抵押贷款业务的开展，但在很多城市，住房抵押贷款业务仍然难以普及。

其重要原因之一就是缺乏有效的抵押贷款的风险防范机制。

对房地产实行保险，并对信贷双方进行信用担保，是国际上通行的做法。

为促进个人住房抵押贷款业务的展开，我们必须重视抵押贷款担保保险制度的建立和完善，从制度安排上入手，建立政府担保机构与商业保险公司相结合的社会化的抵押贷款担保保险机制，以保证金融机构和房产所有者资产的安全，解决抵押权人的后顾之忧，提高金融机构开展住房抵押贷款业务的积极性，同时促进我国保险业的发展。

（4）培育发展抵押贷款二级市场
抵押贷款二级市场实际上就是抵押债权的转让市场，二级市场的不发达将严重阻碍抵押贷款一级市场的发展。

目前，我国抵押贷款一级市场不发达，二级市场尚不存在，但是不能就此认为发展二级市场尚无必要。

完善的住房抵押贷款市场必须是一、二级市场并存的，二级市场是对一级市场的动态补充，它不仅能增加资金供给，而且有助于实现抵押资金的再分配，解决银行资产负债结构不对称问题。

我国的个人住房抵押贷款业务要扩大，一级市场要向纵深发展，迫切要求二级市场的支持和推动。

考虑到目前我国抵押贷款一级市场尚未规模化和规范化，以及证券市场还不十分发达等原因，我们可采取一种渐进式的发展战略，先由建设银行将各金融机构的住宅抵押贷款债权集中，向社会公开发行住宅抵押贷款相关证券，并通过一些优惠措施，促进其在证券市场上流通。

在试点的基础上，积累经验，完善有关体制，向二级市场的全面建立过渡。

随着城镇住房制度改革的不断深化，解决居民住房问题的方式已经由以政府、企业为主导转变为以个人为主导。

现阶段出现的由个人发起并组织起来的，以北京“合作建房联盟”为代表的新型住宅合作社正是我国市场经济发展的必然产物。

从整体来看，发展住宅合作社可能会对房地产行业带来一定的冲击。

但考虑到我国土地供给的严重不足，考虑到城市居民收入水平整体状况，如果某些政府部门盲目拉高商品房的价格，必然会导致城市发展缺乏后劲，甚至会造成某些大中型城市的“空洞化”。

在新形势下，大力推动新型住宅合作社的发展从历史经验和现实来看都是非常必要的，是我国解决十多亿人口“住”的问题的成功探索。

同时，合作住宅对于深化企事业改革，促进房改、促进社会稳定、促进旧城改造，加快城市化建设、促进文明社区建设和促进社会主义市场经济发展等都具有不可抹杀的现实意义。

所以，政府必须改变自己的管理思路，积极防止由于商品房价格居高不下而导致整个社会经济发展出现严重的泡沫化。

只要政府部门真正树立以人为本的发展思想，真正从城市居民的切身利益出发，解决他们所关心的住房问题，积极推动住宅合作社的发展，而不是参与某些房地产商的投机炒作活动，房地产市场就能够平稳发展。

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