推进党内民主的制度创新——雅安党代表大会常任制案例分析

推进党内民主的制度创新——雅安党代表大会常任制案例分析项国兰——雅安党代表大会常任制个案分析一、引言党代表大会常任制这一提法最早要追溯到党的八大。

1956年在党的八大上，邓小平受中央委托作《关于修改党的章程的报告》，他在谈到由于党的第八次代表大会同党的第七次代表大会相隔11年时说，尽管在此期间全国召开了许多会议，都起到了代表会议的作用。

但是这些会议不能弥补不经常召开代表大会的缺憾。

而党委的集体领导在实践中还存在许多缺点，如“个人包办和个人解决问题的习气”等。

“为了彻底克服这个缺点，把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制。

”“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。

” 由于种种原因，党的八大决定进行的这项“根本的改革”没有实施。

1988年底，一些省先后进行了党的代表大会常任制试点。

但是到十六大召开前，全国首批12个试点中，有7个试点已经停止。

雅安市位于四川西部，是原西康省省会，辖七县一区，有中共党员72596名，各级党委293个，党组152个，总支158个，支部3461个。

雅安市委组织部在党代表大会常任制试点选择中考虑了雅安地理、经济和党组织分布状况的特点，拟在城市人口和党员较多、经济条件相对较好的雨城区和农村人口比重较大、党员居住较分散、党建工作基础相对薄弱的荥经以获取不同的经验教训供将来雅安更多的区、县选择。

雅安的代表大会常任制试点酝酿于十六大前，成于十六大之后。

2002年9月，正值雅安市区、县党代表换届选举，市委组织部认为这是创新的好机会。

在市委的支持下，他们于10—12月，在雨城区和荥经县党代会换届中进行党代表大会常任制的民主尝试。

十六大召开时，雅安的代表大会常任制正在进行制度设计之中。

十六大报告中关于“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。

扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。

积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式” 的精神给了雅安一颗定心丸。

时任雅安市委组织部长的张锦明回忆起这段经历时说：“当时我们围坐在电视机前，仔细倾听有关常任制的精神。

十六大报告给了我们巨大的鼓舞，坚定了我们进行试点的决心，打消了担心违章的顾虑。

”雅安的党代表大会常任制得益于当地的干部制度改革。

2001年底，雅安市委在全市范围内公开选拔了一批县级领导干部；2001年乡村换届中，市委又在174个乡镇、1110个村全面实行党政正副职“公推公选”、一般干部“零起点竞争”、村支部书记“公推直选”和村主任“海选”。

在这些改革中有64名原任乡镇领导干部、181名原任村支书和215名原任村主任落选。

而一批德才兼备、年轻有为、有群众基础的干部则在干部选拔过程中脱颖而出。

2002年8月，雅安市委组织部直接成功领导了该市雨城区北郊乡的先锋队和常任制试点。

上述各种干部选拔方式有些已经作为制度固下来，有些正在完善，而先锋队试点已经在雅安全市推开。

这些政治体制不同层面的改革使雅安的区、县党代表换届选举中有常任的党代表已成为广大党员心中的渴望。

至此，县级党代表大会常任制已是呼之欲出。

雅安党代表大会常任制的主要内容包括落实党员的民主权利、代表结构设置、竞争产生党代表、党代表大会、扩大党代表的权利、增加党委工作的透明度和公开性、密切党委与基层组织和普通党员的联系等等。

这些内容是通过三个环节，即直选党代表、代表大会和代表日常行权体现的。

在实施代表大会常任制过程中，雅安进行了一系列制度创新、建设，与非常任制比，凸显出常任制的效绩，而更重要的是在制度创新过程中他们探索出的增强党的执政能力的途径。

下面我们看看雅安代表大会常任制的全过程。

二、代表大会常任制描述（一）直选党代表直选党代表包括前期准备和直选过程。

1、前期准备前期准备包括两个步骤：制定规程和宣传发动。

雅安的党代表大会已经召开了两次，两次的规程不尽相同，第二次比第一次更完善。

（1）制定规程。

雅安在他们试点的两个区、县分别制定了大同小异的文本。

规程包括两项内容：第一，制定《党代表常任制工作试行办法》。

雨城的《试行办法》其中包括7章、34条。

7章的内容有：总则、代表、代表工作的保障、代表联络机构、代表大会、代表提案和附则。

荥经的《试行办法》有8章36条。

雨城将“代表的职责、权利和义务”放到“代表”一章里，而荥经则将“代表的职责、权利和义务”单列一章。

两试点区、县的《办法》中内容上没有本质区别，只是代表额度及构成有差异：雨城区代表的名额按10000名正式党员核定150名代表为基数，超过10000万名的按每增加100名正式党员增加1名代表名额核定；荥经县党代表大会代表的名额按5000名正式党员核定160名代表为基数，超过5000名的按每增加100名正式党员增加1名代表名额核定。

第二，制定《党代表选举办法》。

包括：一，成立选举委员会，负责党代表大会换届选举工作。

雨城区的选举工作由区选举委员领导，荥经的选举工作则由乡镇（大口）党委党组织主持；二，划分选举单位代表名额、条件，全区党代表大会代表的选举，以乡镇党委、街道党工委、机关、企事业单位党委、党总支和联合选举单位为单位划分选举单位；三，代表候选人初步人选的产生；四，代表候选人预备人选产生；五，代表产生，其中包括竞选承诺、差额比例、投票方式、选票设计、投票监票等17项规定。

（2）宣传发动。

宣传形式主要是通过辖区内的电台、电视台、党政网、报纸、印宣传材料；召开各种会议，如支部会、党小组会、院坝会、户长会；干部进村入户一对一宣传，落实党员宣传责任等方式。

内容是十六大的有关精神、《党章》关于党员责权利的规定、常任制的主要内容、两个工作规程等，以使党代表大会常任制试点工作家喻户晓。

雅安日报社派出常驻记者全程跟踪采访，发表专题新闻报道7篇。

荥经县县委主要领导多次发表电视讲话，宣传组印发两期宣传资料13000分发到全县各级党组织和每一个党员手中，印发各类简报17期，张贴标语、横幅4000余张，出动6台车次巡回宣传，荥经电视台播出专题新闻120条。

雨城区各选举单位召开1000多次大小会议进行宣传，制作张贴横幅、标语2300余幅，一些乡镇还利用有线电视反复滚动播出进行宣传，区委组织部赶印两期《雨城通讯》“常任制试点专版”2500多份，并迅速发送到每一个党员手中，区广播、电视台制作10多期专题节目，同时在城区党政网增设了区代表大会常任制试点专题报道网页。

（3）前期准备小结。

两个规程经历了一边执行一边完善的过程，《党代会常任制工作试行办法》前后修改10多次，最终作为制度固定下来。

通过全方位、多层次、多形式的宣传和动员，达到了预期的效果：群众的知晓度达90%以上；党员的参与面达95%以上。

为试点工作的全面铺开营造了良好的舆论氛围和社会环境，从而增强了组织者的信心度。

2、直接选举过程（1）报名参加直选。

按选举办法，报名有三种方式：党员自愿报名、10名以上党员联名推荐、本级党组织推荐，各选举单位以支部为单位召开党员大会确定初步人选，报送选举单位党组织初审。

雨城全区有正式党员13677人，其中农村党员7513人。

全区设有82个选区。

1380名党员报名，占党员总数的12%。

其中党员自荐764名，党员联名推荐376名，党组织推荐240名。

有的地方的报名率为25%，另有地方达到45%。

根据《选举办法》区、县级领导干部不再“享受特殊政策”，而是分散到联系乡镇的选区、定点帮扶的村党支部报名参加直接选举。

两区、县的承诺演讲一律以姓氏笔划为序。

这道程序在设计过程中是有争议的。

在雨城区有人向这道程序的设计者雨城区委书记张必达提议：“书记、副书记放到机关选算了，这样可能把稳一些。

”张必达不同意：“我们放在机关，怎么要求基层？只要求基层民主，不要求我们自己，将来我们怎么去推动民主？这次选举一定要反映广大党员的真实心愿。

”还有人提议：区里17名领导是否可以不按姓氏笔划的规则，竞选演说提前？张必达认为，这样会破坏规则。

“我姓张，笔划多，排在后面。

”区长对这种设计不无担心：“必达，我们选不上怎么办？”张必达说：“我选不上，是失败者，我走人。

”除领导干部外，报名参选者中有下岗工人、个体工商户、富裕起来的农民。

雨城区观化乡麻柳村33岁的党员张文军在支部大会上自荐党代表初步候选人时讲道：“我本是穷山沟的苦孩子。

由于党的政策好，成了本村中日子先好过起来的人。

在走南闯北的创业生涯中，最大的感受就是党领导人民在各方面取得的巨大成就，人民生活的巨大变化，特别是党的十六大提出全面建设小康社会的目标，证明了党的宽阔胸怀和不断创新的执政水平，更让我对党的未来充满了信心和希望。

自愿报名参选党代表则给我们基层党员提供了参与党的建设与管理的机会，我作为一名农村普通党员，感到自豪与责任，不管能否当选，都要把自己置于党员、群众的监督之中，做一名合格的共产党员，积极带领群众致富奔小康。

”下岗职工党员李一林自荐参选时说：“我下岗后消沉过，失望过，社区党支部的成立使我又回到了组织的身边，新制度实行使我感到振奋，积极报名参与进来，重在参与。

今后，我将振奋精神，积极发挥党员的作用，带动下山岗职工自谋生路，为国家分忧。

”荥经全县有正式党员5456名，其中有736名党员报名，占党员总数的13.1%，荥经县核定正式党代表名额为166名，报名人数是正式代表名额的4.4倍。

许多地方是10多个党员报名竞争一个代表名额。

全县城镇和农村共有292个基层党支部，每个支部都有人报名参加党代表竞选。

荥经全县有32个选举单位，其中有4个单位为直接选举，其他均为间接选举。

（2）选举初选候选人。

通过无记名投票推选并进行初审。

雨城区各选举单位的区党代表候选人预选形成了激烈的竞争态势。

24个乡镇选出初步候选人336名，将从中推选代表候选人预备人选84名，比例达4：1。

（3）选举候选人预备人选。

程序包括竞选代表承诺演讲、选举、报选举委员会审批。

雨城将从506人初选候选人中推选出242名候选人预备人选。

区教育局共有374名党员，到会党员348人，将从12名初步候选人中选出预备人选5人。

区卫生局有党员129名，到会党员126名，参会率达98%，他们从初步人选7人中推选出3名预备人选。

17名区级党员领导干部均被推选为区第二届党代会代表预备人选。

荥经全县共推出代表候选人预备人选241名，与正式代表名额的平均差额比例达45%，其中，领导干部差额比例达37.1%，生产工作一线差额比例达64%，妇女代表差额比例达39%。

（4）资格审查。

雨城选举委员会对各单位报的242名代表候选人选人预备人选进行审查，其中有两名预备人选不符合代表资格由原选举单位依次递补上报审批。