全国自考行政法学讲义

第一．绪论。

1.行政法的概念。

行政：
指国家行政机关和其他公共行政组织对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。

行政权：
是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他公共行政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。

行政权的内容包括：行政
立法权、行政命令权、行政
决定权、行政监督检查权、
行政制裁权、行政强制执行
权、行政裁决权。

行政权的特点：首先，
行政的强制性有所弱化；其
次，行政的单方性也在相对
缩小其范围，双方甚至多方
参与并形成合意的行政方式
逐渐增多；最后，行政的有
益性受到更多的限制。

公民权利：
指国家通过宪法、法律确
认的，由相应的义务所保证
的公民的资格、利益、自由
和权能。

主要包括政治权利
和自由、宗教信仰自由、人
身权利和自由、文化教育权
利、社会经济权利等。

行政权与公民权利的关
系：行政权力作为国家权力
的一个重要组成部分，亦源
于公民权利，是公民权利的
一种特殊的转化形式。

而行
政权一旦形成，便与公民权
利结成一种既相互依存，又
相互对立的关系。

行政法：
是国家重要的部门法之
一，是调整行政关系以及在
此基础上产生的监督行政关
系的法律规范和原则的总
称，或者说是调整因行政主
体行使其职权而发生的各种
社会关系的法律规范和原则
的总称。

行政法的特定调整对象
是行政关系和监督行政关
系。

即只有与行政职权的行
使直接或间接发生联系的
社会关系才是行政关系及
监督行政关系。

行政法的渊源：
指行政法规范和原则的
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表现形式，亦即行政法规范和原则的载体。

我国行政法的一般渊源，按照制定主体、效力层次、制定程序的差别，分：宪法；法律；行政法规与部门规章；地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例。

行政法的特殊渊源在我国有法律解释；国家条约、惯例；判例与指导性案例；软法规范。

行政法的分类： 1.以行政法调整对象的范围分：一般行政法和特别行政法；2.以行政法规范的性质分：实
体行政法和程序行政法；3、
以行政法的作用分：行政组
织法、行政行为法、监督行
政行为法。

行政法的特点：
（一）行政法在形式上的
特点：1.行政法没有统一、
完善的法典；2.行政法规范
数量特别多，属各部门法之
首。

（二）行政法在内容上的
特点：1.行政法的内容广泛；
2.效力位阶较低的行政法规
范易于变动；3.实体性规范
与程序性规范往往交织在一
起。

2.行政法关系：
行政法关系：
是经过行政法调整之后、
具备了权利义务内容的社会
关系。

具体而言：1.受行政
法调整的社会关系主要是行
政关系和监督行政关系；2.
行政法关系是由行政法调整
而形成的；3.行政法关系具
有行政法上的权利义务内
容。

行政法关系分两大类：行
政法律关系和监督行政法
律关系。

行政法律关系是指经过
行政法调整之后、具备了权
利义务内容的行政管理关
系。

主要包括内部行政法律
关系和外部行政法律关系、
行政实体法律关系与行政程
序法律关系。

行政法了关系由行政法
律关系的主体、客体、内容
等要素构成。

行政法律关系主体，亦行
政法律关系当事人，指行政
法律关系中权利的享有者和
义务的承担着，包括行政主
体和行政相对人。

行政
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法律关系的客体是行政法法律关系当事人的权利义务所指向的对象，主要包括物质财富、精神财富、行为。

行政法律关系的内容是指行政主体和相对人在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。

行政法律关系的特征：
1.行政法律关系中必有一方是行政主体；
2.行政法律关系具有平等但非对称性；
3.行政法律关系主体的权利义务一般是法定的；
4.行政主体实体上的权利义务是重合的；
5.行政法律关系
争议往往由行政机关或行政
裁决机关依照行政程序或准
司法程序先加以解决，但法
院通过司法程序解决争议，
原则上是可供争议当事人选
择的最终机制。

行政法律关系的产生，是
指行政法律主体及其权利义
务的实际形成。

行政法律关
系的变更，指行政法律关系
的主体、内容或客体发生了
变化。

行政法律关系的消
灭是指行政法律关系主体双
方的权利义务行使和履行完
毕，或由于某种事实的发生
而导致双方的权利义务无法
行使或履行。

行政法律关系的产生、变
更和消灭，必须有行政法规
范的根据和相关法律事实
的出现。

法律事实包括行
为和事件。

事件不具有合法
与否的属性，而行为有合法
和非法的区别。

监督行政法律关系:
指在监督行政行为的过
程中，国家有权机关与行政
主体以及有关的公民、法人
或其他组织之间形成的受行
政法规范调整的各种关系。

监督行政法律关系和行
政法律关系的区别：
1.在行政法律关系中，
行政主体始终处于主导地
位，而在监督行政法律关系
中，监督主体处于主导地位，
行政主体处于受监督地位。

2.在行政法律关系中，相对
于行政主体的另一方是公
民、法人或者其他组织，而
在监督行政法律关系中，相
对于行政主体的另一方主要
是监督主体。

3.行政法律关
系的客体是指行政法法律关
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系主体的权利义务所指向的对象，包括物质财富、精神财富、行为等，而监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。

二者的区别在P11页。

监督行政法律关系的特征：
1.监督行政法律关系是一种多重的、负责的法律关系。

2.监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系。

3.监督行政法律关系主体之间的权利义务关系具有非对称性。

监督行政法律关系的主体，指在监督行政法律关系
中享有权利和承担义务的自
然人或组织。

我国主要包括
国家立法机关、负责进行监
督的国家行政机关、国家司
法机关以及被监督的特定行
政主体。

引起监督行政法律关系
的产生、变更与消失的事实
即所谓的法律事实。

法律事
的出现是行政法律关系产
生、变更与消灭的具体条件
和根据。

法律事实包括行为
和事件两类，前者既可能是
行政机关的行政行为、监督
主体的行为，也可能是相对
人的行为；后者包括战争、
天灾等。

3.行政法在法律体系中的地
位和作用
行政法在法律体系中的地
位：
法律体系是一国各部门
法所组成的有机整体。

行政
法是法律体系的一个重要
组成部分，具有重要的地位
和影响。

1.从行政法的调整对象
来看，行政法调整着广泛而
重要的社会关系，这类社会
关系与国家权力、公民权力
息息相关，是公民权力与国
家权力关系的重要组成部
分。

行政关系是当代重要的
社会关系之一，调整行政关
系及在其基础上产生的监督
行政关系的行政法，地位相
当显著。

2.从行政法与宪法
的关系来看，行政法是宪法
的重要的实施法。

其次，行
政法是实施宪法确定的各项
国家政策的主要法律。

3.
从行政法与其他基本法律部
门的关系来看，行政法对其
他部门法的影响越来越大。

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综合上述，可以断言，行政法的确是仅仅次于宪法的一个重要的法律部门。

行政法的作用在P9页。

行政法的最早出版物是1903念商务印书馆出版的日本学者清水澄的《行政法讫论》。

《行政法概要》问世是我国1949年以来公开出版的第一部行政法教材。

第二．行政法的基本原则
1.行政法基本原则的含义。

行政法的基本原则：
是行政法治原则，它是贯
穿于行政法关系之中，指导
行政法的立法与实施的根本
原理或基本准则。

行政法治原则对行政主
体的要求可概括为依法行
政，具体可分解为行政合法
性原则和行政合理性原则。

2．行政合法性原则。

行政合法性原则：
指行政权的存在、行使必
须依据法律，符合法律，不
得与法律相抵触。

其内容主要来自大陆法
系国家德国、日本的法律保
留原则、法律优先原则，
其内含“行政应有法律依
据”、“行政不得违反法律”
的基本要求。

法律保留原则是指行政
活动的作出必须取得法律的
授权，必须有法律的明文依
据，否则不得为之。

法律
优先原则是指行政应受现行
法律的约束，不得采取任何
违反法律的措施。

法律优先原则和法律保
留原则不同，前者是消极地
禁止行政机关违反现行法
律，后者是积极地要求行政
活动必须有法律依据。

法律
保留原则的要求比法律优
先原则更加严格。

3.行政合理性原则。

行政合理性原则：
是行政法治原则的另一
个重要组成部分，指行政行
为的内容要客观、适度、合
乎理性。

行政合理性原则产生的
主要原因是由于行政裁量
权的存在。

行政裁量权：指在法律规
定的条件下，行政机关根据
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其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。

行政合理性原则和行政合法性原则既有区别又有联系。

行政合法性原则适用于行政法的所有领域，行政合理性原则主要适用于行政裁量领域。

通常一个行为如果触犯了行政合法性原则，就不再深追究其合理性问题；而一个行政裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。

行政合理性原则的具体内容：
1、行政公开原则。

【具
备建设或消除腐败、保障知
识权、加强政府与个人或组
织的合作三项功能。

行政
公开内的具体要求包括：行
政行为内容公开、行政过程
公开、行政信息公开。

】2、
行政公正原则。

【公正原
则的基本精神是公平、合理
地对待行政相对人和处理行
政管理事项，在学理上课分
为实体公正和程序公正】3、
比例原则。

【具体包括三个
要求：适当性要求、必要性
要求、狭义的比例性要求】
4、信赖保护原则，指行政
机关对其行为应当信守，个
人或组织对行政行为的正当
信赖应当予以合理保护，以
使其免受不可预计的不利后
果。

【信赖保护原则的基础在
于法律稳定、政府诚信以及
公民基本权利保障。

其条件
具体包括：1.信赖的基础是
行政机关的一定行为，包括
作为、不作为以及承诺，而
不管该行为是否合法。

2.个
人或组织对该行政行为存在
信赖，这种信赖是通过个人
或组织采取的某种行为表现
出来的。

3.个人或组织的信
赖是值得保护的正当信赖】
5、尊重和保障人权。

第三．行政法律关系主体
1.行政法律关系主体概述。

行政主体：
指享有国家行政权，能以
自己的名义行使行政权，并
能独立承担因此而产生的相
应法律责任的组织。

是否享有国家行政权，是
决定某组织能否成为行政
主体的一个决定性条件。

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能否以自己的名义行使政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。

能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行为主体的一个关键性条件。

行政主体是行政法律关系中的一方特殊主体。

一般从行政主体的行政职权、行政忧益权、行政职责三方面来例假行政主体的法律地位。

行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现，行政忧益权是行政主体有效形式行政权的条
件保障，行政职责是行政主
体履行法定义务的具体表
现。

行政职权是国家行政权
的转化形式，是行政主体实
施国家行政管理活动的资格
及其职能。

一般分固有职权
和授予职权。

固有职权主要
赋予行政机关，授予职权主
要授予行政机关、公务组织
和其他社会组织。

行政优益权是国家为确
保行政主体有效地行使职
权，切实地履行职责，圆满
地实现公共利益的目标，而
以法律、法规等形式赋予行
政主体享有各种职务上或者
物质上优益条件的资格。

职务上的优益条件属于行政
优先权，物质上的优益条件
属于行政受益权。

行政优
益权是行政职权有效行使的
保障条件。

行政优益权包括行政优
先权和行政受益权。

行政优先权，指国家为保
障行政主体有效地行使行政
职权而赋予行政主体许多职
务上的优先条件，即行政权
与其他社会组织及公民个人
的权利在统一领域或者同一
范围内相遇时，行政权具有
优先行使和实现的效力。

行政优先权的内容包括：
1.行政先行处置权；
2.获得
社会协助权；3.行政行为的
推定有效（公定权）。

行政受益权，指行政主体
享受国家所提供的各种物质
优益条件。

行政职责是指行政主体
在行使国家所赋予的行政职
权，实施国家行政管理活动
的过程，所必须承担的法定
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义务。

行政职权与行政职责的关系：
行政职责随行政职权的产生、变更或者消灭而变化，任何具有行政职权的行政主体，随之享有行政优先权，同时也必须履行行政职责。

行政职权与行政职责是行政主体的权利和义务的具体体现，二者是辩证统一、密不可分的。

行政职责的内容：1.一分履行职务、遵守权限规定。

2.符合法定目的。

3.遵循法定程序。

行政权限是指法律规范
所规定的行政主体行使职权
所不能逾越的范围或者界
线。

换言之，行政权限就是
行政职权的限度。

行政
权限分纵向行政权限和横向
权限。

确立行政主体概念的意义：
1.是依法行政的需要。

2.
是确定行政行为效力的需
要。

3.是确定行政复议被申
请人以及行政诉讼被告人的
需要。

4.是保证行政管理活
动连续性、统一性的需要。

行政相对人是行政法律
关系中的一方主体。

2.国家行政机关
国家行政机关：
又称国家行政管理机关，
即狭义上的人民政府，是指
国家根据其统治意志，按照
宪法和有关组织法的规定设
立的，依法享有并运用国家
行政权，负责对国家各项行
政事务以及相应的社会公共
事务进行组织、管理、指挥
和监督的国家机关。

在社会主义国家，一切国
家权力属于人民，国家行政
机关由国家权力机关产生，
是国家权力机关的执行机
关，行使国家行政管理权，
对国家权力机关负责并报告
工作。

国家行政机关的特征：
1.国家行政机关具有高
度政治性和权威性。

2.国家
行政机关具有执行性和法律
从属性。

3.国家行政机关具
有相对独立性。

4.国家行政
机关具有适应性和创造性。

5.国家行政机关具有统一性
和层级性。

6.国家行政机关
具有社会性、专业性和服务
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性。

我国行政体制是一个有纵向和横向之分、纵横交错、关系复杂却罗列有致的完整系统。

中央行政机关：所辖区域及事务范围涉及全国的行政机关。

是领导全国和各地方行政工作的最高行政机关，它是一国行政体制的核心，其职权划分、活动方式和组织形式，知见影响着行政效率，关系着整个国家机器的运转状况，乃至决定着国家和民族的命运。

国务院直属机关的职权
包括：规章制定权，行政事
项处理权，争议的裁判权。

地方国家行政机关，是指
其活动范围仅限于国家一定
行政区域范围内，其管辖事
项仅限于地方性行政事务的
行政机关，亦成地方人民政
府，即各级地方人民政府。

我国地方各级人民政府
分省、市、县、乡四级。

地方国家行政机关的特
点在于“双重从属制”。

我国地方各级行政机关
的职权： 1.执行权；2.决定、
命令的发布权和规章的制定
权；3.领导和管理权；4、保
护、保障权；5.对本级政府
职能部门和下级人民政府行
政工作的领导和监督权。

县级以上地方各级人民
政府的职能部门的法定职
权包括：1.决定、命令的发
布权；2.对行政事项的主管
权。

地方人民政府的派出机
关，是由县级以上地方人民
政府经有权机关批准，在一
定区域内设立的行政机关。

（如市辖区、不设区的市人
民政府经上一级人民政府批
准设立的街道办事处）
乡镇人民政府是最基础
的人民政府，领导和关系所
辖行政区域内的行政事务。

中央与地方的关系，主要
包括中央行政机关和地方行
政机关的职能划分、中央行
政机关对地方行政机关的监
督和控制以及各地方之间、
地方和中央之间关系的协调
三个方面。

按行政管理活动的环节，
国家行政机关可分决策机
关、执行机关、辅助机关、
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咨询机关与监督机关。

3.被授权的组织与受委托的组织和个人
行政授权：
指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。

行政委托：
指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组
织的法律行为。

行政授权和行政委托的特
征和区别：
1.依据方面的特征和区
别。

行政授权必须有法律、
法规或者规章的明文授权规
定为依据。

行政委托也必须
依法进行，不过这里的依法
不如行政授权那样严格。

2.
方式上的特征和区别。

行政
授权必须符合法定的方式，
具体的行政授权方式不能一
概而论，但至少应当符合法
律、法规规定的方式。

行政
委托的法定方式，都是行政
主体在行政管理活动中，以
较具体的委托决定来进行
的，有关行政委托的事项范
围、职权内容、委托时间、
委托人和被委托人之间的关
系等，都将在委托决定中予
以明确。

3.法律后果上的特
征和区别。

行政授权的法律
后果，会使某一原本无行政
主体资格的组织取得行政主
体资格，或者使其原有行政
主体的职权范围扩大，职权
内容增加。

委托者既是行
政职权的享有者，又是行使
行政职权的名义人，进而也
是行使行政职权所引起的一
切法律后果的承担着。

行政机构
指行政组织的构成要素
之一，其本身又是作为行政
机关的内部机构而存在的。

行政机构不能以自己的名义
独立对外行使行政权。

行政机构的特征：1.行政
机构是一种行政组织。

2.行
政机构设立的法律根据，多
为行政组织法，也有其他法
律、法规，但它设立的过程，
都是指行政组织内部程序并
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由相应行政机关根据需要和精简原则决定的。

3.行政机构依照法定授权，方能成为行政主体。

4.行政机构通过法定授权取得行政主体资格，并不意味着它同时取得法律上的其他权利能力和行为能力。

行政机关成为行政主体的具体类型：1.依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构。

2.行政机关的内部机构。

3.政府职能部门的派出机构。

其他社会组织，即行政组织系统以外的社会组织。

一
般行政职能必须由行政组织
承担并予以完成。

其他社会组织是行政组
织系统以外的社会组织，作
为一个组合概念，其具体存
在形态可以是企业单位、事
业单位，也可以是社会团体
或者群众性组织。

根据法律、法规的规定，
可以通过行政授权成为行
政主体的其他社会组织大
致分为四种类型：1.行政性
公司；2.根据授权从事一定
行政职能活动的事业单位；
3.根据授权从事一定行政职
能的企业单位；4.被授予一
定行政职权的社会团体、群
众性组织及其他社会组织。

4.公务员
公务员：
指依法履行公职、纳入国
家行政编制、由国家财政负
担工资福利的工作人员。

公务员法律关系，指一般
公民经过一定的法定程序成
为公务员，基于其所担任的
职务而与国家之间构成的权
利义务关系。

公务员法律关系的内容，
主要表现在公务员和国家行
政机关的关系、公务员作为
行政主体的代表和行政相对
人的关系两方面。

公务员法律关系的发生
包括考任、选任、委任、聘
任、调任。

公务员法律关
系的变更主要包括晋升、降
职、交流、撤职、辞职。

导致公务员法律关系的
消灭的原因主要有法定原
因【包括开除公职、辞职、
辞退、退休、离休和判决刑
罚六种】和事实原因【包括
思维、丧失国籍】
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公务员的权利：1.履行职责的工作条件保障权。

2，身份保障权。

3.获得劳动报酬和享受福利、保险待遇的权利。

4.参加培训的权利。

5.提出批评和建议的权利。

6.提出申诉和控告的权利。

7.申请辞职权。

8.法律规定的其他权利。

公务员义务主要分政治约束和服务纪律两类。

政治约束亦称政治要求，指对公务员在政治生活上的限制和约束。

不搞政治中立，强调党的领导，不搞独立的管理体制，强调党对公
务员的管理，是中国公务员
制度区别于西方公务员制度
的特色之一。

服务纪律，指公务员在执
行公务、履行职责时，必须
遵循的规范和标准。

服务纪
律既是政府对公务员在工作
方面的要求，又是衡量公务
员工作好坏的评价尺度之
一。

公务员的责任：当公务员
不依法履行或者不能履行其
法定义务时，必须承担一定
的责任。

公务员的责任一
般包括：接受处分、引咎辞
职、承担行政赔偿责任和刑
事责任四种。

处分，是指公务员因违法
违纪所应当承担的纪律责任
的一种形式。

处分包括警告、
记过、记大过、降级、撤职、
开除六种。

公务员因个人或者其他
原因可以自愿提出辞去领
导职务，这是引咎辞职的前
提性基础。

“申诉控告”制度为公务
员责任设置了两种救济途
径，其一是申诉制度，其二
是控告制度。

5.行政相对人
行政相对人：
指行政主体行使行政权
所指向的一方当事人，即在
行政法律关系中与行政主体
相对应，共同构成行政法律
关系主体的另一方当事人。

行政相对人在实体法上
的地位：1.财产和自由不受
侵害，依法享受给付与保护
的权利。

2.排除违法或者不
当行政的请求权与行政介入
请求权。

行政相对人在程序法上
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的权利：1.参与型行政全面保障相对人在程序法上的权利。

【建设参与型行政是宪法所确立的参政理念的基本要求。

】2.行政相对人参与制定行政法规范或者计划的权利。

3.行政相对人参与作出行政行为的权利。

“参与型行政”与“互动型行政”是一分执政的基本要求，强调通过保证公众对行政的广泛参与和监督等一系列的制度安排，创造一种政府和民众共同治理的新秩序。

公权，指在公法关系中，
权利主体可以直接为自己主
张一定利益的法律上的权
利。

以公权的主体为标准，分
国家公权和相对人公权两
种。

国家公权，指行政主
体所享有的权利【根据目的
不同，分组织权、警察权、
统辖管制权、国家公有企业
特权、公用负担特权、财政
权、刑罚权；根据内容不同，
分命令权、强制权、形成权、
公法上的物权支配权】。

相
对人公权，即行政相对人所
享有的公法上的权利，包括
参政权、受益权和自由权三
种。

公义务，与公权恰好相
对，指为了他人的利益，在
公法上接受一定的意思拘
束。

公义务的分类：以公义务
的主体为标准，分行政主体
的公义务和相对人的公义务
两种。

以义务的性质为标
准，分作为义务、不作为义
务、给付义务和忍受义务四
种。

根据其目的不同，分
警察义务、统辖管制义务、
公用负担义务和财务义务。

相对人的公法行为，指相
对人以公法效果的发生为目
的、以相对人的资格所为的
行为。

第四．行政行为概述
1.行政行为的含义与特征
行政行为：
指行政主体在实施行政
管理活动、行使行政职权或
履行行政职责过程中国所作
出的具有法律意义的行为。

行政行为的特征：
1.公共服务性，是民主行
政的体现和要求。

2.从属法
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