协调我国中央与地方关系的路径分析

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Ｖ１ ． ｏ ． Ｎｏ１ ４
第 ４卷 第 １ 期
协调我国中央与地方关系的路径分析
吕 君
（ 中南财经政法大学 公共管理学院， 湖北 武汉 ４ ０ ６ ） ３０ ０
摘 要： 中央与地方的关系问 题历来是我国政治体制改革的重要内容， 目前在中央与地方关系调整中存在仍然
须 同时向同级人大 和上级政府负责 ，在高度集 中的管理体制
下 ，由于上级政府在很大程度上决 定了地方政府的人事任免 和财政供给， 使得地方政府 自然地倾 向于 向上级政府负责 ， 而 并非 向本 级人大负责和本地 民众负责 。从而导致中央政府的 权力集中 。 而地方人大的权力虚化 。在市场体制 中。 地方政府 的职能必然会发生 转变 。绝大多数 的地方事务需向本地民众 负责 ， 而只在关 系到全局性的事务上 向中央负责 。因此 ， 人大 地位 的相对弱化深刻影 响中央与地方关 系的调整。
二 、 西方 现 代 化 国 家协 调 中 央 与 地 方关 系问题 的 思路 分
析
的一系列改革和调整 取得 了显著成效 。 原有体制下 中央集 中
过多 、 管得过死的状况 ， 以及地方职权与职责长期相背离的不 合理运行状 态已有较 大改观。从 ８ ０年代中后期开始 ， 中央逐 步向地方下放财权 和经济管理权 ， 实行一系列的财政改革 ， 增 强了地方的 自主性和主动性 ，在许 多涉及本行政区内的经济 和社会事务方面拥有 最终 的决定权 。 尤其是在 １９ ９ ４年实行了 分税制改革以后 。 确立 了中央和地方两级财政体制 ， 中央利 使 益和地方利益实现了一定程度 的整合。但这些改革调整更多 的是原有体制 内微调 ．只是为 了解决特定时期 中央与地方 出
存在改革思路偏 离、 中央与地方 的职权划分不够 明确等 Ｉ题。本文拟通过对西方现代化国家在 协调 中央和地方关 ＂ － ３
系 问题上 国 家 与社 会 、 央 与地 方 两次 分 权思 路 的分 析 ， 出通 过 地 方 自治这 一 制度 设 计 来 协 调 我 国 中央 与地 方 关 中 提 系的 改 革 思路 。 关 键 词 ： 央 与地 方关 系； 重 统 属 ； 方 自治 ； 权 中 双 地 分
同 质 性— — 即都 涉 及 纵 向权 力 的 分 配 问 题 ，因而 西 方 现代 化
层次问题。 目前 。 我国中央与地方 的关 系调整中仍存在不少 在 问题 ， 大致可 以概括为以下三点 ： １改革思路始终 没有 跳出“ ． 权利收放” 的思维定势 。中央 与地方关系的理论 分析事实上往往建立在 “ 零和博弈 ” 即非 （ 赢即输 ） 的模式上 ， 每一次改革 不是过分扩大了地方 的权力而 影响 了中央的权威 ，就是加强了中央的集 中却损害了地方 的
集权 的管理体制 ， 在该体制下中央与地方关系有过多 次调整 ， 其中最 主要 的有两次 ：一次是为解决在高度集权体制下 中央 管得过多管得过死的问题 。 １ ５ 从 ９ ７年开始进行 以扩大地方和
企 业 权 力为 中心 内容 的中 央第 一次 权 力 下放 ，但 由于 权 力 下
须在法律上保障地方相对 自主的地 位。 目前的状况是 ： 而 中央 与地方的职权划分缺乏 明确的法律 规定 。特别是地方政府的 职责权限处于不明晰的状态 ， 地方的 自主性难 以实现。同时。 政府与社会 、中央与地方的连带关 系在很大程度上加 深了中 央与地方职权划分 的困境。 ３ ． 双重统属的政治体 制在一定 程度 上制 约着 中央与地方
现 的 特定 问题 而 进 行 的 改 革 。并 未 触 及 中 央 与地 方 关 系 的 深
在西方 ，地方 自治作为 民主宪 政的基 础和保障民主、 自 由、 权利的重要方式 。 是实现权力纵 向划分的重要途径。它作 为一种地方政治制度广泛应用于协调 中央与地方 的关系问题 上。基于中国与西方各 国在 中央与地方关 系问题具有一定 的
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２０年 １ ０７ 月
湖北经济学院学报 （ 人文社会科学版）
Ｊｕ ａ ｏ ｕ ｅ Ｕ ｉ ｒｉ ｆ ｃｎｍｉ （ｕ ａ ｉ ｓａｄＳ ｃ ｌ ｃｅｃｓ ｏ ｒ ｌ ｆ ｂｉ ｎｖ ｓｙｏ ｏｏ ｃ Ｈ ｍ ｎｔ ｎ ｏ ｉ ｉ ｅ ｎ Ｈ ｅ ｔ Ｅ ｓ ｉ ｅ ａＳ ｎ
地区分割和部 门分割 。造成了生产建设的盲 目性和管理上 的 无政府状态 。 粉碎“ 四人帮 ” ， 后 对中央与地方关系进行 了部分 调整 。 中了一些经济管理权 ， 集 再次实现 了集权。 改革开放后 ． 中央与地方关 系上以“ 在 放权让利 ” 主线 为
政府既是 同级人大的执行机关又是上 级政 府的下 级机关 。 必
的 良性 调整 。 在大 陆 。 种双 重 统 属 的制 度设 计 表 现 为 ： 方 这 地
放幅度过大 。 虽调动 了地方的积极性 ， 中央的权威受到一定的 影响。 因而 ６ ０年代初 中央开始权力 上收 。 调集 中； 强 第二次权
力下放发生在 ７ ０年 代 初 ， 分 强 调 扩 大 地 方 自主 权 ． 致 了 过 导
它 直 接 向本 地 区 的公 众 负 责 ， 并 非 直 接 向 中央 负 责 ， 而 因而 必
我 国 的 中 央 与 地 方 关 系 主 要 是 在 计 划 经 济 时代 形 成 的 ，
并 随着市场经济 的建立 与完善和政 治体制改革的深入而处在
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不断地调整 中。 国后 至改革开放前 。 建 我国一直实行 中央高度
一
、
我 国 中 央 与地 方 关 系模 式 分 析
央具有 明显依 附性 。” 在权力划分过 程中 ． 中央处于绝对的主 导地位， 并对权力划分 的实际效果起 决定性作用 ， 地方仅仅是 中央的执行者和附属物 。 而在市场体制下 。 地方政府 的主要职 能主要集中在为本 地区的公 民提供公共服务 和公共 产品上 。