云南边境管理区通行管理的现状与思考

云南边境管理区通行管理的现状与思考
李玉洁
(公安边防部队士官学校边防业务系，云南昆明，650214)
[摘要]云南边境管理区通行管理面临着人流物流与日俱增、违法犯罪及反恐形势严峻等情况，存在着二线边境 检查站（点）执法执勤困难、部分站点和基础设施建设滞后、勤务模式不能适应新形势发展的需要等问题，应充分 发挥公安边防部队的职能作用，科学调整二线边境检查站（点）布局，增加经费投入，改革勤务模式，加大法制宣 传力度，确保云南边境地区长治久安。

[关键词]边境管理区；通行管理;勤务模式；云南
[中图分类号]D631 [文献标识码]A[文章编号]2096-4048( 2018 )01-0098-04
边境管理区是指根据国家安全的需要和便利边 境群众生产、生活的原则，在我国与舭邻国家陆地 (含江、河、湖)接壤地区，沿边界线内侧划定的实行 特殊管理制度的区域[1]235。

自20世纪50年代起，它 已成为我国边境管理制度的重要组成部分。

边境管 理区特殊的地理位置和政治敏感性，使得国家对其 实行区别于内地的，较为严格的通行检查制度，即对 进出边境管理区的人员和交通工具，实行通行检查，有条件地准许进出边境管理区。

云南属内陆边疆省份，与緬甸、老挝、越南三国 接壤，陆地边界线长3 277公里，位居全国第三。

沿 边界27个边境县、市划定了边境管理区，。

边境管 理区通行检查的机构为隶属公安边防部队的边境检 查站，俗称“二线”检查站①。

云南现有二线边境检查 站和检查(查缉)点数十个，中緬、中老、中越边境地 区均有设立。

目前，云南二线边境检查站对进出边境 管理区人员身份查验以《居民身份证》为主，驾驶证 等其他有效证件为辅。

一、云南边境管理区通行管理面临的形势
(1)进出边境管理区的人流物流与日俱增
据云南公安边防总队提供的统计数据显示：2015年各二线边境检查站查验人员约3 420万人 次，交通工具约1 300万辆次。

2016年各二线边境 检查站查验人员约4 450万人次，交通工具约1 990 万辆次。

预计2017年的数字将成倍于2016年增长。

边境管理区人流物流大进大出的趋势日益突出。

(二) 传统的违法犯罪依然存在
由于云南特殊的地理位置，加上容易受周边邻 国局势影响，云南边境地区始终处于反偷渡、反走 私、缉枪缉毒、堵截“三非”人员和打击跨境犯罪的前 沿阵地。

从近年破获的案件看，境内外不法分子往往 会盯住边境管控的短板和薄弱环节组织实施违法犯 罪活动，边境管理区通行管理的形势不容乐观。

(三) 反恐形势严峻
个别东南亚国家由于受到“伊斯兰国”极端势力 的不断渗透，正吸引着“圣战者”不断前往，国内一些 暴恐分子受极端恐怖主义思潮的影响，也试图经云 南边境地区进人老挝、越南等国后绕道第三国参加 恐怖活动。

2014年8月29日，文山州公安局查缉点 在广昆高速公路开展查缉行动，对一辆小轿车和一 辆微型车例行边防检查时，1名被检查的男子突然 抽出其藏在身上的尖刀捅刺查缉人员，当场致参与 现场查缉工作的4名边防官兵不同程度受伤[2]。

暴 恐分子及境外的敌对势力、民族分裂分子等都对云
收稿日期=2017-10-25
基金项目:公安部边防管理局2017年度科研课题(公边明发〔2017〕54号）
作者简介:李玉洁(1977— ），女，云南昆明人，公安边防部队士官学校高级讲师，法律硕士，主要从事边防管理研究。

①“边境检查站”有一线和二线之分。

一线边境检查站是设立在边界线附近，供边民通行的口岸，二线边境检查站则是设立在边境管理区管理线 附近，对进出边境管理区的人员、车辆进行查验的机构。

南的边境安全构成了严重威胁。

二、云南边境管理区通行管理存在的问题
(_)二线边境检查站(点)执法执勤的困境
一是边境地区小道便道多，防范难。

云南边境管 理区很多地方山高林密，小道便道众多，极易绕过执 法部门设立的站(点），堵截防范较为困难。

二是违法 犯罪的数量与日倶增，控制难。

云南有8个边境州 (市），地区经济发展不平衡，导致不同地区非法进出 边境管理区的情况不尽相同。

大致上，西双版纳、普 洱、德宏、保山、红河等经济较发达、交通较便利的州 (市)人流物流量更大，同时也是边境管理区防控的 重点。

而临沧虽然经济不发达，但是其与緬甸佤邦、掸邦、果敢相邻，边界线长，一直是毒品走私人境的 重灾区，也是防控的重点。

三是违法犯罪的手段日益 隐蔽，打击难。

云南边境管理区内偷渡、走私、贩毒、贩枪等违法犯罪多发，历来也是职能部门打击的重 点。

违法犯罪分子为了逃避打击，采用的手段越来越 隐蔽。

以走私为例，现在的走私活动多采取“小、快、灵”的方式密集进行。

运输工具以面包车、轿车、越野 车、农用车、三轮车、摩托车等小型机动车为主。

大部 分活动时间在夜间，集中从小道、便道进出，每辆车 装运数量少，即使被查获其损失也不大。

同时，由于 其数量少、案值小，执法机关处理起来也效果甚微。

四是法律法规宣传不到位，处理难。

进出边境管理区 的人员通常以当地居民为主，受教育程度较低。

加 之，实务部门往往较重视法律法规在工作中的运用，相对忽视了法律法规的宣传和推广，导致当地群众 缺乏对相关法律法规的认知，从而违反法律法规。

由于主观恶性和社会危害性不强，执法部门查获以后 往往警告或罚款了事，法律法规的威慑力没有体现 出来，类似的行为亦无法禁绝。

(二)部分站点建设规划滞后
一是随着“一带一路”的实施和东盟自由贸易区 区域经济一体化进程的加速，云南省进一步加快了 公路网建设的步伐。

目前，云南8个边境地(州)共有 昆（明）仰（光)、昆（明）曼(谷)、昆（明）河（内)3条跨 境高速公路，G323、G326等4条国道，S231、S232等 36条省级公路纵横穿过边境管理区，20多条跨境乡 村柏油公路与邻国公路实现了对接。

边境公路网的 建设，过去的部分县、乡公路被改造或改道，使原有的部分二线边境检查站失去了屏障作用。

违法犯罪 分子利用这些新建且未设立检查站点的交通线，潜 人潜出从事违法犯罪活动，边境管理区通行管理漏 洞和盲区增多。

二是由于公路建设规划与二线边境检查站建设 规划缺乏统筹协调，相关职能部门之间没有进行有 效沟通和配合，导致进出边境管理区的公路已建成 通车，二线边境检查站才启动申报、立项、选址等前 期建设工作。

同时，因新建站立项难、征地难、建设 慢、资金缺乏等问题，一些新建公路通车后长期无法 有效管控。

为弥补新建公路的管控漏洞，有时只能在 公路边设立临时检查点，既没有办公地点，也缺乏检 查设施，导致公安边防官兵工作压力大，查缉效率 低，违法犯罪没有得到有效控制。

(三) 基础设施建设滞后
云南二线边境检查站的基础设施落后，装备普 遍不足。

一是目前公安部对二线边境检查站尚无建 设标准和政策依据，加之云南边境贫困县(市)多，地 方党委政府经费投人有限，基础设施建设保障困难。

二是查缉装备配备不足，现有执法装备难以适应工 作任务的需要。

据统计，各站点比较缺乏金属探测 器、车辆底盘检查系统、涉爆涉毒物品检测仪、流动 查缉车、综合查验车等高科技装备，普遍缺乏大型X 光机、指纹采集仪、安检门等执法设备。

官兵执法执 勤长期依靠人力，面对激增的过往人员、车辆和庞大 的货物，警力不足、查缉手段落后，严重影响了查缉 效果和通行效率。

三是专业的设备操作人员缺乏。

目前，云南常用的毒品查缉设备主要有人体藏毒检查 仪、货物检查仪、便携式X光机、内窥镜和监控探头 等，但查缉队伍中，熟悉这些设备操作的专业人员缺 乏。

四是设备易损坏，维修耗时长。

目前，工作中使用 的专业查缉设备如果使用频率较高，较易造成损坏，送回原厂维修耗时长，这在一定程度上影响了查缉 工作的正常开展。

(四） 勤务模式不适应形势发展需要
1.警力不足制约业务水平提高
云南二线边境检查站普遍警力不足。

仅从人员 配备上看，目前全省二线边境检查站缺编约4%，但 现实是培训、学习、公干等人员较多，无法在岗在位 的官兵人数远远大于4%。

一些人流物流量较大，口岸两侧便道、渡口较多的地方，警力更是严重不足。

此外，部分官兵没有接受过系统的业务培训，
不能全
面掌握执法办案程序、违禁品查缉技巧和查缉设备 的使用及维护方法，业务知识和勤务组织能力的提 升大多依赖于老兵和查缉骨干的传、帮、带。

但是，两 年义务兵役制和部队体制特点，导致兵员流动快，查 缉骨干难以长期保留。

查缉骨干和高素质查缉人员 的缺乏已成为二线边境检查站业务水平提升的瓶颈。

2.执法不规范阻碍管理和服务水平提升
一是仍有部分官兵存在特权思想，执法执勤不 规范，随意性强。

表现为在人身检查中程序意识不 强、权利义务告知用语不规范、侵犯公民隐私权等，由此引发的争执和纠纷时有发生。

二是个别单位执 勤现场设施简陋落后，软硬件条件跟不上，检查一辆 车可能需要几个小时甚至更长的时间，极易引发群 众的不满、投诉和举报。

三是由于缺乏有效的沟通协 调机制，导致查缉站(点)设置不合理，一条路上可能 有边防、海关、交通、森林、工商、检验检疫等多个部 门或警种的查缉站(点）。

重重设卡、反复检查，一定 程度上影响了地方人员、车辆、货物的正常流通，也 会引发地方政府和群众的不满。

三、优化云南边境管理区通行管理的思考
(―)发挥公安边防部队的职能作用
公安边防部队基层单位类型不一，各司其责，因此要发挥各内设机构的职能优势，科学整合，形成合 力，加强对边境管理区的管理。

二线边境检查站要发 挥边境管理区通行管理主力军作用，一要严格把控，及时阻止涉嫌非法通行的人员和车辆;二要严格执 法，配合案件侦办单位做好嫌疑人控制、调查取证、案件移交等工作。

一线边防(境)检查站要合理分配 口岸查验与两翼巡逻管控之间的警力，在做好正常 出人境查验的同时，加大对口岸两翼非法出人境人 员的管控力度。

一旦发现企图非法前往内地或有其 他违法犯罪嫌疑的人员、车辆线索，要及时通知二线 边境检查站注意堵截核查。

边防派出所要充分发挥 社区民警对辖区人熟、地熟、情况熟的优势，全面掌 握辖区情况，及时发现非法滞留我境内的人员，依法 严肃查处。

未能控制住的，要将人员情况尽快通知二 线边境检查站，提高打击的针对性和有效性。

(二)科学调整二线边境检查站(点)布局
省和州（市)两级政府相关部门应将二线边境检 查站(点）的建设统一纳人路网建设进行统筹规划。

根据国家和云南省“十三五”期间的公路建设规划，下一步云南省边境地区还将有近10条高速公路和 2条铁路建成通车。

为有效加强边境管控工作，防止 失控漏管，在未来规划建设的公路中，公安边防部门 要站在全省的全局高度，积极推动省政府统一下发 的文件，将拟新建或搬迁的二线边境检查站(点）建 设纳人高速公路建设统一规划中，把高速公路服务 区、收费站、加油站等建设成既是服务过往人员、车 辆的服务区，也是接受边防检查的查验区。

(三)提升技防物防水平
1. 加强经费和设备保障
政府应适当加大云南二线边境检查站设施装备 保障力度。

一是要补齐执法执勤装备。

结合当前云南 省二线边境检查站执勤执法装备不足、科技含量不 高，严重影响执法执勤效果的现状，需尽快为每个二 线边境检查站配备大型X光机、综合查验车、指纹 采集仪、安检门等执法设备。

二是加大维护经费的保 障力度。

受通行流量、地方经费保障、驻地气候、装备 型号等多重因素影响，二线边境检查站查验和监控 等各类系统和装备容易老化、运行维护经费投人大，上级主管部门需研究制定查验设施装备维护保养、定期更换等保障机制，并将此经费纳人预算进行综 合保障。

这方面可以借鉴新疆防控体系建设的有益 经验，从国家层面争取经费解决云南边境防控存在 的困难。

2. 提升管理的信息化水平
科技强警和科学管控是边防斗争形势的客观要 求。

增加装备科技含量，可以有效提高管控和查缉效 率。

一是加强对人员检查手段的信息化建设。

应配发 居民身份证阅读器到各个站(点），以方便官兵使用。

另外，针对云南毒品走私严重，藏毒手法隐蔽的特 点，要加强“人车联合查验系统”的推广应用。

做好对 进出边境管理区人员基础信息的录人，进出车辆的 分析。

通过批量数据比对、串联、碰撞，及时发现违法 犯罪活动轨迹，提高查验效率，确保在实战中发挥警 务信息化的强大作用。

二是加强对车辆检查手段的 信息化建设。

一方面要建立已知车型车体固定结构 数据库，研制对车体固定结构进行探测扫描的相关 科技装备，车辆检查时通过设备探测扫描并与本车 型车体固定结构数据进行自行比对，发现改装可疑 部位。

另一方面要加强对货物检查手段的信息化建 设。

借鉴物联网理念和技术，研发与物联网子系统数
据共享的物联信息管理系统，重点从源头上杜绝货 物夹带违禁物品，通过数据的分析，判断疑点以便重 点检查。

三是要加强对二线边境检查站(点）和两侧 便道、渡口以及绕关避卡路段的监控设备的配备，全 方位监控重点单位、部位、卡口等[3]。

(四）改革勤务模式
1. 优化警力配置，提高执法执勤水平
一是合理调配人员，警力配置优先保障管控任 务较重的站(点）。

各单位根据自身实际，可通过暂时 合并执勤组或抽调后勤等零散人员补充到执勤组等 方法在重点时段进行重点检查。

二是抓好业务骨干 的培养，放宽义务兵业务骨干转士官的比例，使骨干 数量在保持相对稳定的同时，业务技能得到不断提 高。

三是对新人警的官兵从驻地情况、执法办案程 序、常见违法犯罪的特点及路线等方面进行集中培 训，并对培训情况进行严格的考核验收。

四是加强与 友邻单位的交流与合作。

各单位之间应进行多种形 式的经验方法推广和骨干交流，如举办业务经验交 流会、互派学习等，通过实践中的经验交流，采取以 老带新，以强带弱的方法，不断提升队伍的整体素质 和执法执勤水平。

2. 通行管理法制化、规范化
一是进一步规范二线边防检查勤务。

按照查缉 规范进一步规范二线检查勤务，严密勤务组织，明确 执勤人员职责、佩戴警械、防护装具、通信器材、文明 规范用语等细节，严格落实检查验证、值班情况登记交接班和请示汇报等工作制度，促进执勤秩序正规 化并保障执勤安全。

二是进一步强化执勤官兵的培 训教育。

指导各单位通过官兵自学、集中授课、传帮 带等方法，加强对二线边境检查站官兵查缉战术、业 务技能、法律法规等内容的培训教育。

三是继续加强 查控业务建设。

利用军队改革的契机，针对现役人员
更换快、流动性大的实际，研究制定业务骨干保留、晋级等保障机制，使部队需要的人才能留、愿留。

边境管理区通行管理工作具有长期性、复杂性、高风险和高对抗性的特点。

多年来，云南省公安边防 部门的各二线边境检查站在保障边境管理区安全稳 定以及有效打击各类违法犯罪方面发挥了举足轻重 的作用。

在“一带一路”建设中，边境管理区通行管理 面临着更多的困难和挑战，及时分析工作中面临的 形势和挑战，有利于我们有的放矢，掌握边防管理的 主动权，确保云南边境地区长治久安。

[参考文献]
[1]苗伟明.边境管理学[M].北京：中国方正出版社，2010.
[2]新华社.云南文山州富宁县公安局警务站处置一起力袭警案[EB/OL].(2014-08-31)[2017-10-23].http://news.sina. /c/2014-08-31/004230769886.shtml.
[3]李玉洁.云南公安边防部队禁毒与边境管理问题研[M].昆明：云南教育出版社，2013:54.
责任编辑:刘少霞
Reflections on the Current Situation of General Management
in the Border Management Areas of Yunnan
LI Yu-jie
(Department of Border Defence Operation,Noncommissioned Officer Academy of Public Security Frontier Force,
Kunming650214, China)
[Abstract] General management in the border management areas of Yunnan witnesses an increase in population and goods flow,crimes,and severe anti-terrorism,predicaments in law enforcement on the part of the second-line inspection stations,hysteresis in construction planning and infrastructure construction,and devorce of the service models from new situation development.Accordingly,efforts shoul be made to give full play to the functional roles of public security frontier forces,sientifically adjust the layout of the second-line inspection stations,increase investment,reform the service models,make greater efforts on legal publicity in an attempt to ensure long-term peace and stability in Yunnan border areas.
[Key words] border management areas;general management;service models;
Yunnan。