我国农村集体经营性建设用地入市政策和法律支持问题研究

我国农村集体经营性建设用地入市政策和法律支持问题研究
作者：刘文忠苟小坤王珍
来源：《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2023年第05期
［摘要］农村集体经营性建设用地入市，是贯彻党的二十大提出的全面推进乡村振兴的重要战略部署。

入市改革是促进农民经营增效、赋予农民更加充分财产权的必要举措。

入市改革牵涉多方利益，因此，要将入市工作置于中国农地改革、激活乡村发展活力背景下，在现有政策和法律框架内，将土地管制、土地发展权、农民土地增值权益等立法理念，贯穿在入市改革配套制度的建构中。

本文结合全国入市试点地区的工作实践，研究了农村集体经营性建设用地入市的制度支持体系。

聚焦农地入市的法律障碍，提出了相关修法和政策建议。

［关键词］乡村振兴；农村集体经营性建设用地；土地发展权；中国式现代化
［中图分类号］中图分类号F301［文献标志码］文献标志码A［文章编号］1672-4917（2023）05-0082-16
全面建设中国式社会主义现代化，最艰巨的任务仍然在农村。

随着我国城镇化扩张和农村人口大量转移，进一步释放和激活农村市场潜力，推动农地改革被提上战略议程。

深化农村“三块地”①
改革，大力推进“农村集体经营性建设用地入市”（以下简称“入市”），探索建立兼顾国家、村集体经济组织和农民利益均衡的农地增值收益有效调节机制，对于赋予农民更加充分的财产权益、推动乡村振兴具有重要的意义。

一、农村集体经营性建设用地入市政策和法律环境分析
2015年，全国在33个县级行政单位进行入市试点改革。

据自然资源部数据统计，到2018年底，33个改革试验区共查明农村集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩［1］，从入市的规模看，入市的市场效果并不明显。

在民法典颁布和土地管理法修订前后，关于入市的规则、法律关系、入市利益分配、入市路径、风险预防等问题为学者所广泛研究。

在讨论过程中，认为集体经营性建设用地入市可以对农村的土地资源进行优化配置，推动土地改革，将土地资源转化为农民的土地财产权。

入市工作涉及较为系统的政策和法律问题，理论界和实务领域都进行了诸多探索，但是，目前有关入市的研究和实践还有待完善，不能对即将在全国范围内开始的入市工作产生有效的指导作用。

而且，由于理论界和实务工作部门对于农村集体土地流转存在不同的理解，各地执行政策的伸张度较大，试点地区产生的政策收效差异较大［2］。

因此，很难完整评估政策的成效，推进我国集体农地入市系统性制度改革。

第一，基础调研不足，定量研究有待加强。

理论界和实务工作部门对入市整体规模和政策需求了解不足，对各地入市涉及的法律障碍研究较为缺乏。

现有研究缺少大样本定量研究，在当前入市改革全国推广情形下，地方产生的大量案例使得大样本定量研究、进一步揭示入市增值收益的形成机理、收益分配方式及入市对乡村经济发展和农民收入的影响成为可能。

第二，研究视角相对单一，系统性有待提高。

对入市立法完善途径的研究还较匮乏，没有从社会保障、农村政治安全和经济财产等多维视角，研究解决该问题的政策法律路径、市场路径以及社会治理路径。

第三，需加强多学科交叉研究。

目前，有关入市的研究内容和方法以经济管理学为主。

应当加强学科交叉研究，进一步丰富入市的法学研究、建设用地流转中参与主体关系的政治学研究、集体建设用地流转生态环境效应的环境科学研究。

要在我国现有法律体系内对入市条款规范分析的基础上，结合制度分析、政策分析和其他学科的分析方法，对我国入市配套制度进行设计。

第四，研究方法要充分运用大数据、人工智能、区块链等技术理念，有针对地进行农地全流程流转的信息化管理研究、入市增值收益区块链管理分配研究等。

（一）农村集体经营性建设用地入市的必要性
农地入市是中国式现代化建设的必然选择，是进一步推动中国城市化的需要。

依据学者估计，在保证耕地红线的前提下，在达到城市化率60%目标下，城市建设用地尚且有1.2亿亩的缺口［3］。

根据国家统计局官方公布的数据，2022年末，我国常住人口的城镇化率已经达到65.22%［4］。

首先，入市是提高土地利用价值的需要。

由于我国独特的农地制度，大量的农村建设用地不能被充分利用，影响了土地利用价值。

政府主导的土地流转制度，制约了土地资源的利用效率，闲置的建设用地难以释放市场价值。

其次，入市是农民增收的重要渠道。

在我國法律体系内，农村集体土地只有通过土地征收改变土地所有权性质才能进行交易。

在土地征收过程中，农户和农村集体经济组织只能获得一次性经济补偿，不能分享增值再收益。

最后，农村集体经营性建设用地需要规范入市。

农村集体经营性建设用地存在诸多问题，这些问题都和农地市场秩序混乱有关。

对全国试点地区初步调研发现，目前，存在入市范围宽窄不一、收益分配比例差异较大、入市程序不规范等问题。

从入市的政策、立法文件实施和进展情况来看，入市的制度建设和工作实践尚处于探索和完善阶段。

对试点地区的工作实践需要进行系统总结，存在入市流转机制不畅、流转范围不明、入市规则不当，不符合国土空间规划等问题。

法律支持的不足和政策上的模糊，相关配套改革与实施细则的缺失已成为制约入市最大的障碍。

（二）农村集体经营性建设用地入市政策和法律沿革
中国的农地改革主要聚焦在“三块地”之上的土地流转、土地征收和土地产权三个维度。

农村集体经营性建设用地入市，是农村土地流转核心问题之一，经历了禁止流转、放松管制、入市探索、入市试点、规范发展与快速推进5个发展阶段，见表1。

我国从改革开放到20世纪末，严格限制农村集体经营性建设用地入市。

2004年以后，开始允许依法流转，并于次年在全国部分地区进行试点改革。

2004至2008年期间，伴随着快速城镇化和工业化，东南沿海农村集体经营性建设用地开始有规模地流转，流转过程中涉及一系列理论和法律与政策适用问题需要进行规范。

2016年，全国在33个县级行政单位进行入市试点改革，2019年，入市试点工作正式实施，并在全国推广。

2019年，土地法修改，允许农村集体经营性建设用地以出租出让的方式正式入市。

2004—2023年，中央连续20年以“三农”问题为一号文件，逐步提出和完善农地制度改革。

近5年来，民法典、新土地法、乡村振兴促进法、不动产登记法（征询意见稿）、城乡规划法、农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）等的颁布和修订，正式允许集体经营性建设用地在符合规划的前提下通过出让、租赁等方式入市流转，打破了集体建设用地禁止在市场上直接流转的法律障碍。

“十四五”规划（2021年）、“十四五”农业农村现代化等规划（2022年），提出要稳妥有序推进入市工作。

党的二十大报告（2022年）认为，入市改革关系重大，必须审慎稳妥推进，并在全国范围内颁发了入市试点工作的指导意见（2022年）。

二、农村集体经营性建设用地入市的基本原则
中国农地改革，是推进中国式现代化建设的重要举措。

入市改革是振兴乡村计划、推进农地改革、激活乡村市场潜力、赋予农民财产权益的关键环节。

落实党的二十大精神，要立足于我国国情以及农村发展实际，在坚持调查研究的基础上有序和稳步推进入市工作。

入市改革牵涉多方利益，要将入市工作置于中国农地改革、乡村振兴的背景下展开研究。

要在现有政策和法律框架内，将土地管制、土地发展权、农民土地增值权益等立法理念，贯穿在入市改革配套制度的建构中。

要充分认识农业的多功能性，将入市改革作为提高土地利用效益的重要渠道。

入市改革要兼顾农村的政治稳定和安全，有序、依法、审慎推进。

（一）要根据农村发展阶段和主要矛盾确立入市方略
在新的历史发展阶段，重新振兴乡村，已经成为国家发展战略，对于保证国家安全和生态环境的安全具有重要的战略意义。

改革开放以来，中国农村生产结构和社会结构发生了深刻的变化。

中国农村走过了几个重要的发展阶段，第1个发展阶段是农业支援工业阶段，第2个发展阶段是工业反哺农业阶段，第3个发展阶段是工业促进农业发展阶段。

现阶段农业依然是中国的基础产业而非国民经济的支柱产业，但对于稳定国家安全具有重要的战略意义，更应强调农业的多功能意义。

第一，快速的城市化要求对中国农地制度进行改革。

中国的城市化呈现三个鲜明特征：城市化落后于工业化，人口城市化滞后土地城市化，户籍人口城市化滞后常住人口城市化［5］。

我国是城市化最快的国家之一，城市化的飞速发展，引发了经济与社会发展的许多结构性问题。

中国特色城市化道路导致土地、资本、劳动力等基本要素重新配置，影响中国农地改革的模式和发展趋势，对土地产权、流转、征收，特别是对农地入市路径产生了深远的影响。

快速的城市化，要求重构中国的农地流转制度。

我国农地的产权结构复杂而模糊，流转的门槛较高，有严格的行政规划和审批流程。

农村的建设用地和闲置的住宅受现有制度的限制，很难在市场进行流转，抑制了我国的城市化进程。

第二，农村的空心化要求对中国农地制度进行改革。

我国人口增长率显著下降（见图1），人口结构和就业结构也发生着巨大变化，乡村人口和就业人口远低于城镇（见图2）。

人口结构的变化，影响着农村的社会结构和经济结构。

农村人口日益降低，大量的农业人口已经被转移为城镇人口，农村已经出现了空巢化倾向。

2020年全国人口普查显示，大陆人口总数为1 411 778 724人，其中城镇人口比例已经达到63.89%，基本实现了农村的城镇化，全国仅西藏城镇化率低于50%，为35.73%［6］。

我国城市化率一个重要特征是，常住人口的城市化率高于户籍人口的城市化率，并且这一差距还有逐步增大的趋势。

我国常住人口城镇化率与户籍人口的城镇化率并不同步，2019年的数据显示，约2.9亿人农村户籍常住城市。

也就是说，有大量农村户籍人口常住城市，农村存量的宅基地和住宅主要集中在这部分人手中。

农村劳动力大量转移，出现了人口空心化、村庄空心化、农村产业空心化以及土地空心化现象。

有学者于2019 年1—2月对我国140个村庄进行抽样调查，发现宅基地闲置率平均为10.7%［7］。

有学者根据2016 年中国第三次全国农业普查数据，认为我国狭义空心村空心化率为23.98%［8］。

有学者根据城镇常住人口与户籍常住人口数量测算我国2020年农村人口空心化率为33.9%，根据农民工监测调查报告数据测算的2020年农村人口空心化率为22%～37.05%［9］。

农村宅基地和住宅、集体建设用地以及集体公益设施出现大量废弃现象。

在乡村振兴的背景下，迫切要求改革中国的农地制度，通过集体经营性建设用地入市激活村莊发展活力和沉睡的土地资源，发展地方经济。

根据学者数据调研显示，有效缩小城乡收入差距的方式就是发展地方经济，优化就业结构［10］。

可以借鉴美、法、日等国家应对农村空心化的经验，培育新型的农业法人，对农业进行适度规模经营，对土地资源进行综合整治［11］。

毫无疑问，将我国闲置的宅基地和废弃的建设用地，进行适度市场化和规模化经营，是克服我国村庄空心化的重要举措。

第三，农地的社会保障功能削弱，激发农地的财产性功能成为我国农地改革的发展趋势。

2012年以后，随着农村土地产权登记落实、“三块地”改革、农村金融制度发力，农民财产净收
入也呈增加趋势。

2015年后，农民工资性可支配收入对农民增收的贡献率首次超过农民家庭经营收入，非农收入已经逐渐成为农民增收的最主要来源（见图3）。

我国土地具有社会保障兼具财产功能。

随着农民收入结构的变化，农地的社会保障功能逐步减弱。

土地的社会保障功能主要体现在耕地和宅基地领域，耕地保障了大量农村人口的温饱问题，宅基地保障了农村的居住功能。

随着我国快速的城市化建设，大量农业人口被转移到城市，土地承担的社会保障功能极其有限。

随着农地社会保障功能的削弱，需要激发其财产性功能。

其中的重要举措就是将农村大量闲置的宅基地、住房和撂荒耕地进行流转，推动集体经营性建设用地、废弃的公共建设用地入市，以土地财产权的理念重新构建符合农村实际的社会保障体系。

我国集体经营性建设用地入市及农地制度改革主要目标就是激活农地的财产性功能，合理配置农地资源，盘活农业生产要素，完善农村财产权制度，平衡农村多种利益关系，建立城乡用地的均衡模式［12］。

2016年，全国在33个县级行政单位进行入市试点改革，2019年，入市试点工作正式实施，并在全国推广。

2019年，土地法修改，允许农村集体经营性建设用地以出租出让的方式正式入市。

2004—2023年，中央连续20年以“三农”问题为一号文件，逐步提出和完善农地制度改革。

近5年来，民法典、新土地法、乡村振兴促进法、不动产登记法（征询意见稿）、城乡规划法、农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）等的颁布和修订，正式允许集体经营性建设用地在符合规划的前提下通过出让、租赁等方式入市流转，打破了集体建设用地禁止在市场上直接流转的法律障碍。

“十四五”规划（2021年）、“十四五”农业农村现代化等规划（2022年），提出要稳妥有序推进入市工作。

党的二十大报告（2022年）认为，入市改革关系重大，必须审慎稳妥推进，并在全国范围内颁发了入市试点工作的指导意见（2022年）。

二、农村集体经营性建设用地入市的基本原则
中国农地改革，是推进中国式现代化建设的重要举措。

入市改革是振兴乡村计划、推进农地改革、激活乡村市场潜力、赋予农民财产权益的关键环节。

落实党的二十大精神，要立足于我国国情以及农村发展实际，在坚持调查研究的基础上有序和稳步推进入市工作。

入市改革牵涉多方利益，要将入市工作置于中国农地改革、乡村振兴的背景下展开研究。

要在现有政策和法律框架内，将土地管制、土地发展权、农民土地增值权益等立法理念，贯穿在入市改革配套制度的建构中。

要充分认识农业的多功能性，将入市改革作为提高土地利用效益的重要渠道。

入市改革要兼顾农村的政治稳定和安全，有序、依法、审慎推进。

（一）要根据农村发展阶段和主要矛盾确立入市方略
在新的历史发展阶段，重新振兴乡村，已经成为国家发展战略，对于保证国家安全和生态环境的安全具有重要的战略意义。

改革开放以来，中国农村生产结构和社会结构发生了深刻的变化。

中国农村走过了几个重要的发展阶段，第1个发展阶段是农业支援工业阶段，第2个发展阶段是工业反哺农业阶段，第3个发展阶段是工业促进农业发展阶段。

现阶段农业依然是中国的基础产业而非国民经济的支柱产业，但对于穩定国家安全具有重要的战略意义，更应强调农业的多功能意义。

第一，快速的城市化要求对中国农地制度进行改革。

中国的城市化呈现三个鲜明特征：城市化落后于工业化，人口城市化滞后土地城市化，户籍人口城市化滞后常住人口城市化［5］。

我国是城市化最快的国家之一，城市化的飞速发展，引发了经济与社会发展的许多结构性问题。

中国特色城市化道路导致土地、资本、劳动力等基本要素重新配置，影响中国农地改革的模式和发展趋势，对土地产权、流转、征收，特别是对农地入市路径产生了深远的影响。

快速的城市化，要求重构中国的农地流转制度。

我国农地的产权结构复杂而模糊，流转的门槛较高，有严格的行政规划和审批流程。

农村的建设用地和闲置的住宅受现有制度的限制，很难在市场进行流转，抑制了我国的城市化进程。

第二，农村的空心化要求对中国农地制度进行改革。

我国人口增长率显著下降（见图1），人口结构和就业结构也发生着巨大变化，乡村人口和就业人口远低于城镇（见图2）。

人口结构的变化，影响着农村的社会结构和经济结构。

农村人口日益降低，大量的农业人口已经被转移为城镇人口，农村已经出现了空巢化倾向。

2020年全国人口普查显示，大陆人口总数为1 411 778 724人，其中城镇人口比例已经达到63.89%，基本实现了农村的城镇化，全国仅西藏城镇化率低于50%，为35.73%［6］。

我国城市化率一个重要特征是，常住人口的城市化率高于户籍人口的城市化率，并且这一差距还有逐步增大的趋势。

我国常住人口城镇化率与户籍人口的城镇化率并不同步，2019年的数据显示，约2.9亿人农村户籍常住城市。

也就是说，有大量农村户籍人口常住城市，农村存量的宅基地和住宅主要集中在这部分人手中。

农村劳动力大量转移，出现了人口空心化、村庄空心化、农村产业空心化以及土地空心化现象。

有学者于2019 年1—2月对我国140个村庄进行抽样调查，发现宅基地闲置率平均为10.7%［7］。

有学者根据2016 年中国第三次全国农业普查数据，认为我国狭义空心村空心化率为23.98%［8］。

有学者根据城镇常住人口与户籍常住人口数量测算我国2020年农村人口空心化率为33.9%，根据农民工监测调查报告数据测算的2020年农村人口空心化率为22%～37.05%［9］。

农村宅基地和住宅、集体建设用地以及集体公益设施出现大量废弃现象。

在乡村振兴的背景下，迫切要求改革中国的农地制度，通过集体经营性建设用地入市激活村庄发展活力和沉睡的土地资源，发展地方经济。

根据学者数据调研显示，有效缩小城乡收入差距的方式就是发展地方经济，优化就业结构［10］。

可以借鉴美、法、日等国家应对农村空心化的经验，培育新
型的农业法人，对农业进行适度规模经营，对土地资源进行综合整治［11］。

毫无疑问，将我国闲置的宅基地和废弃的建设用地，进行适度市场化和规模化经营，是克服我国村庄空心化的重要举措。

第三，农地的社会保障功能削弱，激发农地的财产性功能成为我国农地改革的发展趋势。

2012年以后，随着农村土地产权登记落实、“三块地”改革、农村金融制度发力，农民财产净收入也呈增加趋势。

2015年后，农民工资性可支配收入对农民增收的贡献率首次超过农民家庭经营收入，非农收入已经逐渐成为农民增收的最主要来源（见图3）。

我国土地具有社会保障兼具财产功能。

随着农民收入结构的变化，农地的社会保障功能逐步减弱。

土地的社会保障功能主要体现在耕地和宅基地领域，耕地保障了大量农村人口的温饱问题，宅基地保障了农村的居住功能。

随着我国快速的城市化建设，大量农业人口被转移到城市，土地承担的社会保障功能极其有限。

随着农地社会保障功能的削弱，需要激发其财产性功能。

其中的重要举措就是将农村大量闲置的宅基地、住房和撂荒耕地进行流转，推动集体经营性建设用地、废弃的公共建设用地入市，以土地财产权的理念重新构建符合农村实际的社会保障体系。

我国集体经营性建设用地入市及农地制度改革主要目标就是激活农地的财产性功能，合理配置农地资源，盘活农业生产要素，完善农村财产权制度，平衡农村多种利益关系，建立城乡用地的均衡模式［12］。

2016年，全国在33个县级行政单位进行入市试点改革，2019年，入市试点工作正式实施，并在全国推广。

2019年，土地法修改，允许农村集体经营性建设用地以出租出让的方式正式入市。

2004—2023年，中央连续20年以“三农”问题为一号文件，逐步提出和完善农地制度改革。

近5年来，民法典、新土地法、乡村振兴促进法、不动产登记法（征询意见稿）、城乡规划法、农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）等的颁布和修订，正式允许集体经营性建设用地在符合规划的前提下通过出让、租赁等方式入市流转，打破了集体建设用地禁止在市场上直接流转的法律障碍。

“十四五”规划（2021年）、“十四五”农业农村现代化等规划（2022年），提出要稳妥有序推进入市工作。

党的二十大报告（2022年）认为，入市改革关系重大，必须审慎稳妥推进，并在全国范围内颁发了入市试点工作的指导意见（2022年）。

二、农村集体经营性建设用地入市的基本原则
中国农地改革，是推进中国式现代化建设的重要举措。

入市改革是振兴乡村计划、推进农地改革、激活乡村市场潜力、赋予农民财产权益的关键环节。

落实党的二十大精神，要立足于我国国情以及农村发展实际，在坚持调查研究的基础上有序和稳步推进入市工作。

入市改革牵涉多方利益，要将入市工作置于中国农地改革、乡村振兴的背景下展开研究。

要在现有政策和法律框架内，将土地管制、土地发展权、农民土地增值权益等立法理念，贯穿在入市改革配套
制度的建構中。

要充分认识农业的多功能性，将入市改革作为提高土地利用效益的重要渠道。

入市改革要兼顾农村的政治稳定和安全，有序、依法、审慎推进。

（一）要根据农村发展阶段和主要矛盾确立入市方略
在新的历史发展阶段，重新振兴乡村，已经成为国家发展战略，对于保证国家安全和生态环境的安全具有重要的战略意义。

改革开放以来，中国农村生产结构和社会结构发生了深刻的变化。

中国农村走过了几个重要的发展阶段，第1个发展阶段是农业支援工业阶段，第2个发展阶段是工业反哺农业阶段，第3个发展阶段是工业促进农业发展阶段。

现阶段农业依然是中国的基础产业而非国民经济的支柱产业，但对于稳定国家安全具有重要的战略意义，更应强调农业的多功能意义。

第一，快速的城市化要求对中国农地制度进行改革。

中国的城市化呈现三个鲜明特征：城市化落后于工业化，人口城市化滞后土地城市化，户籍人口城市化滞后常住人口城市化［5］。

我国是城市化最快的国家之一，城市化的飞速发展，引发了经济与社会发展的许多结构性问题。

中国特色城市化道路导致土地、资本、劳动力等基本要素重新配置，影响中国农地改革的模式和发展趋势，对土地产权、流转、征收，特别是对农地入市路径产生了深远的影响。

快速的城市化，要求重构中国的农地流转制度。

我国农地的产权结构复杂而模糊，流转的门槛较高，有严格的行政规划和审批流程。

农村的建设用地和闲置的住宅受现有制度的限制，很难在市场进行流转，抑制了我国的城市化进程。

第二，农村的空心化要求对中国农地制度进行改革。

我国人口增长率显著下降（见图1），人口结构和就业结构也发生着巨大变化，乡村人口和就业人口远低于城镇（见图2）。

人口结构的变化，影响着农村的社会结构和经济结构。

农村人口日益降低，大量的农业人口已经被转移为城镇人口，农村已经出现了空巢化倾向。

2020年全国人口普查显示，大陆人口总数为1 411 778 724人，其中城镇人口比例已经达到63.89%，基本实现了农村的城镇化，全国仅西藏城镇化率低于50%，为35.73%［6］。

我国城市化率一个重要特征是，常住人口的城市化率高于户籍人口的城市化率，并且这一差距还有逐步增大的趋势。

我国常住人口城镇化率与户籍人口的城镇化率并不同步，2019年的数据显示，约2.9亿人农村户籍常住城市。

也就是说，有大量农村户籍人口常住城市，农村存量的宅基地和住宅主要集中在这部分人手中。

农村劳动力大量转移，出现了人口空心化、村庄空心化、农村产业空心化以及土地空心化现象。

有学者于2019 年1—2月对我国140个村庄进行抽样调查，发现宅基地闲置率平均为10.7%［7］。

有学者根据2016 年中国第三次全国农业普查数据，认为我国狭义空心村空心化率为23.98%［8］。

有学者根据城镇常住人口与户籍常住人口数量测算我国2020年农村人口空心化率为33.9%，根据农民工监测调查报告数据测算的2020年农村人口空心化率为22%～37.05%［9］。