论政府信息资源的开发利用

论政府信息资源的开发利用

作者：池勇海

来源：《商业时代》2010年第08期

中图分类号:G203 文献标识码:A

内容摘要:在全球信息化的趋势下,政府信息资源的开发利用必然会提高经济绩效,如今,世界各国都普遍重视政府信息资源的开发利用,采取了一系列举措并取得了较大进展。具体而言,合同外包、特许经营、用者付费、补助等方式是政府信息资源的开发利用的主要手段。

关键词:政府信息资源开发利用方式

政府信息资源开发利用的重要性

政府信息是指为政府或者由政府创建、采集、加工、发布或处理的信息,而政府信息资源则是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部、但却对政府各项业务活动有影响的信息的统称。政府信息的开发利用必然会提高经济绩效,主要表现在以下方面:

第一,政府信息开发利用使政府决策行为更加透明,政府和公众便都减少了因为相互博弈而花费的不必要的资源或费用,把资源或费用投入到更有意义的经济活动中去,从而提高社会整体的经济绩效水平。

第二,政府在对信息进行开发利用时,从经济发展全局或总体出发,发布有关经济活动的信息,在一定程度上将克服个人决策的局限性,使个人的决策同全社会的利益一致起来,也将大大提高社会整体的经济绩效水平。

第三,政府信息开发利用向公众提供为其经济活动所必需的信息,大大改善其信息收集和处理工作的效率,把其决策更为稳妥、可靠地置于有效信息的基础之上,使之获得更大的成功。

第四,政府信息开发利用可以在一定程度上改变经济社会的信息不对称状况,也将有效地促进经济绩效的提高。在现代市场经济中普遍存在的关系是委托—代理关系。在政府信息开发利用、信息透明的情况下,会在一定程度上克服“逆向选择”或“道德风险”的负面影响,改善委托—代理关系,减少交易成本,进而提高经济活动的绩效。

国外对政府信息资源的开发利用

正因为如此,各国政府均重视政府信息资源的开发利用,设定明确的目标和计划,制定统一的规划和技术标准,规划电子政务的发展。如美国于1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》,1994年又提出了《政府资讯科技服务远景》,从而确定了美国联邦政府推动电子政府发展的目标。英国在1996年颁布《直接政府绿皮书》对电子政务的发展作出了系统规划,并提出了近期和远期目标。

为保障政府信息资源开发利用的效率及效果,各国政府通常设定专门的管理机构,明确职能,把机构设置及职能责任制度化,在全国范围内实行统一、协调的领导。如英国政府专门任命了两位负责信息化的高级官员:一位是具体负责信息化的实施、制定信息化的政策等政府电子商务专员(e-Envoy);另一位是协调政府各部门、并有权直接向首相汇报有关信息化事务的电子商务大臣(e-Minister)。此外,按照《政府现代化》白皮书要求,政府于1999年成立了政府信息化领导小组,帮助电子商务专员制定和实施政策,指导、支持各部门信息化政策的制定,帮助各部门实施政府信息化建设等。

各国在政府信息资源建设中一般通过设立专业的协调机构,以实现全面协调发展。如新加坡政府专门设立了“资讯通信发展管理局”,专门从事电子政务的全面协调发展。这一机构隶属于新加坡交通与资讯科技部,是“Infocom21”计划的具体实施部门,也是促进电子政府系统、电子商务发展和网络信息安全的管理部门。新加坡政府专门组织成立了由各大委、局等机构共同参与的、跨部门的委员会—“国家电子商务行动委员会”,统一负责协调和推动实现电子经济、电子政府和电子社会的目标。这一机构的设立,对克服电子政务发展中的各自为政、单打独斗的现象起到了重要作用,使得新加坡各级政府的电子政务发展更加有序、协调一致。

各国为促进信息资源开发利用,都逐步建立和完善了相关的配套体系,如美国在信息资源开发利用方面有着较完善的法律、法规体系。早在1967年美国就已实施《信息自由法》,以促进联邦政府信息公开化。在1985年12月,美国颁布了《美国联邦信息资源管理政策》 ;1987年8月,美国又发表了《电子信息收集的政策指南》 ;1990年,美国全国图书馆与信息科学委员会发表了《公共信息准则》 ;1998年,美国通过了《文书削减法》,要求美国政府在5年内实现无纸化办公,联邦政府所有工作和服务都将以信息网络为基础,这为政府信息资源的开发利用实现电子化奠定了坚实基础。美国于2002年12月生效的《2002电子政府法案》,通过建立联邦首席信息官及通过建立广泛的框架措施加强和促进电子政务服务,保障民众得到政府信息及服务。

政府信息资源开发利用的具体方式

公共服务是政府的一大职能,在世界各国20多年公共服务市场化改革的过程中,使用了大量的市场化工具如合同外包、特许经营、补助、用者付费、凭单制、内部市场等。目前合同外包、特许经营、用者付费、补助等方式都已经在政府信息资源的开发中得以应用。

(一)合同外包

合同外包指政府通过与营利或非营利民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。公共服务合同外包的历史悠久,不仅用于实体物品的生产中,而且也很早就被用于政府部门的信息活动中。萨瓦斯的《民营化和公私部门的伙伴关系》一书中在提到“外包给私营企业的市镇和县政府服务”时,指出数据录入、数据处理、图书馆管理都属于此类。1982年,有23%的美国地方政府将信息处理工作外包给私人部门;1997年的比例为15%。目前,合同外包在我国政府的信息资源管理工作中也得到广泛利用。例如,商务部将公共商务信息服务体系建设过程中信息的采集、整理、加工和发布网站等信息传播体的建设运营与维护以及公共商务信息收集及推广等40多项信息管理项目交由企业、事业单位、社团及其他组织或者个人承包,建设了大量的数据库和子网,实现了信息传播载体的良好运行,从而构建了一个良好的公共商务信息服务体系。由此可见,商务部“公共财政,招标采购,合同管理,科学决策,统一标准”的模式,为政府信息资源服务应用合同外包形式提供了有力的论据。

(二)特许经营

从公共管理的角度出发,特许经营是指政府以特许经营合同方式将一种现有产品或服务的经营和管理权授予被特许者,通过特许协议明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务,并准许其通过向用户收取费用、出售产品或者以其他经营方式回收投资并赚取利润。引入特许经营方式主要目的在于达到以私补公的目的。一方面,政府财力不足,无法进行大规模的信息设施投资;另一方面,政府想借用市场机制优势达到有效供给信息资源和节约政府成本的目的。之所以能够将市场机制引入,是因为商家发现特许经营项目具有获利商机。所以特许经营一般适用于那些能够收费或能够带来其他获利商机的项目。

中国香港特区在构建电子政府的过程中,不仅将政府内部的信息科技服务(应用系统的开发和维护、网络管理、计算机资料中心管理等)采取外包模式,而且就信息资源和信息服务采取了特许经营方式与私营机构合作,将电子投标系统、特区数码地图推广、“公共服务电子化”计划都交由私人营运商负责。实践证明,中国香港特区“公共服务电子化”计划为政府、企业和公众创造了三赢的局面。因此,借助特许经营模式,“公共服务电子化”计划在2001年勇夺世界知名的国际性信息科技奖项—斯德哥尔摩科技挑战奖。

(三)补助

补助即政府通过提供经济资助来安排私营企业从事某一公共物品或服务的活动。这主要是当政府考虑某些公共物品本身难以盈利,其社会效益与私人提供者私人收益之间的不对称,或者