工作心得：关于人民检察院组织法修改的思考

工作心得：关于人民检察院组织法修改的思考
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，根据这一根本政治制度及其要求，我国分别采取和实行国家行政制度、国家审判制度、国家检察制度以及国家军事制度等，形成了国家权力横向分配的国家政权组织形式。

与之相适应，“国家制定颁布全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等，以此规范国家政权组织各部门的基本组织架构，以通过合理的组织形式来确保分配给其的权力和职能的实现。

所以，正是我国检察机关的性质及其在国家政权组织体系中的重要地位直接决定了我国检察院组织法在我国法律体系中的重要性”。

一、人民检察院组织法修改的必要性
组织法在性质上属于宪法性法律，是直接受宪法统领的国家法。

《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）是以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为依据，对人民检察院的组织体系、工作任务、活动原则、职责权限、履职程序和机构设置、人员任免等进行调整和规范的检察基本法律，是中国特色社会主义检察制度的法律基础。

现行的《组织法》是1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过的，1983年9月和1986年12月分别对《组织法》的部分条款作了修订。

《组织法》明确了我国检察机关在国家权力结构中的性质、地位、作用和职责，在检察机关恢复重建和法律监督事业中发挥了重要作用，为检察事业的科学发展提供了法制保障。

但是，制定于改革开放之初的《组织法》，在当时刚刚施行改革开放的历史条件下，对于如何开展检察工作
缺乏经验，如何定义、怎样理解法律监督职能缺少应有的法律实践和社会认知基础，许多内容需要在法制建设和检察实践中逐步探索完善。

因此，《组织法》总体上规定的较为原则，内容上不够全面，事实上在当时法律少、法制不健全的历史背景下，不可能规定的很全面。

《组织法》颁行三十三年来，我国经济、社会、文化和法治环境发生了深刻变化，特别是在推进社会主义民主法制建设、实施依法治国基本方略方面，取得了举世瞩目的成绩，立法工作取得了巨大成就，中国特色社会主义法律体系已经形成。

“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依”。

《组织法》颁行三十多年来，尽管检察机关的宪法定位和围绕诉讼履行职责的基本特点虽然没有变，但检察职能、履行职能的程序等都发生了重要变化，检察机关维护人民群众合法权益、维护社会公平正义、维护社会和谐稳定、维护社会主义法制统一、尊严、权威的任务非常艰巨，“强化法律监督，维护公平正义”已成为检察工作主题和社会广泛共识。

“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”，《宪法》是我国的根本大法，是其他一切法律形式赖以产生和存在的法律依据，《组织法》作为规范检察机关的基本法律，必须跟上《宪法》的发展和修改步伐。

诉讼法是调整刑事、民事、行政诉讼活动的基本法律，检察机关主要在诉讼领域行使职权，不可避免与三大诉讼法发生关联，在刑事、民事、行政三大诉讼法中，《组织法》与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）关系最密切，其
修改也必须与《刑事诉讼法》的修改协调进行。

为落实中央深化司法体制和工作机制改革要求，在广泛调研、征求意见的基础上，201X年3月，十一届全国人大五次会议通过了关于修改《刑事诉讼法》的决定，在侦查、批捕、起诉、审判、刑罚执行等各个阶段拓展了监督领域，丰富了监督内容，完善了监督手段，对检察机关维护司法公正、维护社会秩序赋予了新的重要职能。

因此，《组织法》必须进行修改、补充和完善，才能更好地适应中国特色的政治制度和司法制度，更好地服务和保障具有中国特色社会主义检察事业不断向前发展。

《组织法》是专门规定检察机关组织制度的基本法律，是国家规制检察机关组成与活动的规范体系，不仅要符合法律发展的时代要求，而且还要反映检察制度基本原理、法律监督运行机理和司法改革成果。

“作为检察人员或者法学工作者，研究检察院组织法修改，重要的不是我们希望有一部什么样的检察院组织法，而是当今中国需要什么样的检察制度体系，和期望检察机关发挥什么样的作用”。

修改后的《刑事诉讼法》在进一步强调保障人权、强化监督、规范执法的同时，对检察机关严格公正执法提出了更高要求。

尊重司法规律，维护法治权威，正确处理诉讼监督与诉讼制约的关系，在更加广泛的社会监督下不断提高强化法律监督和强化自身监督制约的能力，应该成为《组织法》修改的一个原则。

二、人民监督员制度的正当性
根据《宪法》和《刑事诉讼法》等的规定，人民检察院直接受理包括贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员的渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪（即检察机关的职务犯罪侦查权）。

在查办职务犯罪案件中，立案、侦查、逮捕、撤案、审查起诉等环节都由
检察机关决定，与公安等机关行使侦查权要受检察权的监督、制约相比，检察机关的侦查权处于“相对封闭”的运行状态。

因此，如何对检察权特别是检察机关职务犯罪侦查权进行有效监督和制约，尤其是外部力量的监督和制约，成为社会公众普遍关注和检察机关必须面对和迫切加以解决的现实问题，需要在理论上充分论证，在制度上科学设置，切实解决“谁来监督检察院”的问题。

事实上，检察机关一直高度重视自身监督，曹建明检察长指出：“牢固树立监督者更要接受监督的意识，深化检察改革，不断完善对自身执法活动的监督制约机制，促进公正廉洁执法”。

为加强对检察权的监督尤其是对检察机关职务犯罪侦查权的监督，提高执法水平和办案质量，201X年，最高人民检察院经中央同意并报请全国人大常委会，出台《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，201X年,最高人民检察院发布《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），决定“人民检察院办理直接受理立案侦查案件，实行人民监督员制度”，力求通过一种制度性设置和体制外约束，引入外部民主监督程序和力量，保证检察机关职务犯罪侦查权、起诉权的正确行使，防止检察权滥用。

人民监督员制度的正当性源于《宪法》的民主原则和法治原则，权力应当受到监督和制约是人民监督员制度最基本的法理依据。

人民监督员制度一经出台就引起社会各界的广泛关注，一度成为法学界研讨的热点问题，引发了关于制度的正当性、合理性、可操作性以及存在的缺陷性争论，多数学者认为人民监督员制度有利于监督检察权，人民监督员制度在体制外运行，法律上没有名分，总有师出无名之嫌。

也有不少学者认为，人民监督员存在制度上的缺陷性，是一种政治性的临时安排，无法真正解决对检察权的监督问题。

分权与制衡是现代政治权力
安排的必然要求，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，优士丁尼指出：“于世间万物，尤其于法律，衡平必须存在”。

司法实践中，检察机关在行使职权的过程中，不可避免会受到社会因素的影响，如检察官因个人素质、外部压力、人情关系等，可能会出现检察权被滥用、怠于行使、随意行使的问题。

因此，必须对检察权进行适当的监督和制约。

近年来，最高人民检察院按照中央的总体部署，深化工作机制改革，努力实现司法公正、增强司法公信力。

推行人民监督员制度，让人民监督员直接介入检察机关的执法办案活动，为人民群众有效监督检察权，提供了可靠的制度保障，对切实防止检察机关可能存在的执法不公正、不文明、不规范、不廉洁等问题起到积极的推动作用。

（一）人民监督员制度的政治基础。

201X年，最高人民检察院报请中央同意并报请全国人大常委会，制定了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。

201X年8月，最高人民检察院在辽宁等10个省（自治区、直辖市）进行试点。

201X年，我国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革，司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段，中共中央转发《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见的通知》。

201X年中共中央出台的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》、《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等文件，都提出推行人民监督员制度，要求检察机关“深入推进人民监督员制度试点工作，适时加以推广，促进人民监督员制度规范化、法制化”。

201X年开始，我国启动了新一轮司法改革，司法改革进入重点深化、系统推进的新阶段。

201X年9月，中央政法委第15次全体会议暨司法体制改革第7次专题汇报会，专门听取深化人民监督员制度改革有关情况的汇报，同意从201X年10月起全面推行人民监督员制度。

《201X年中
国人权事业的进展》、201X年《中国的民主政治建设》、《201X年中国的法治建设》、《国家人权行动计划(201X－201X年)》、《201X年中国反腐败和廉政建设》、《国家人权行动计划（201X－201X年）》等文件，都有推进和完善人民监督员制度的论述和要求。

201X年至201X年的全国“两会”在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注并给予充分肯定。

从201X年10月至201X年底，各地人民监督员共监督案件35514件，提出不同意人民检察院原拟定意见的有1653件，其中908件的人民监督员表决意见被人民检察院采纳，占54.93％。

作为最高人民检察院推行的一项司法改革措施，人民监督员制度得到党中央、全国人大以及社会各界的肯定和认可。

（二）人民监督员制度的法律基础。

《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

”从法律实践来看，并不是每个公民对刑事诉讼实施环节、案件处理、对诉讼参加人行为的监督都必然引起检察机关的司法活动，但人民监督员在监督过程中所处的地位和发挥的作用与普通公民不同，人民监督员按照规定的内容、方式、程序对检察机关自侦案件进行监督，能引起人民检察院相应的司法活动，是人民参与国家管理活动的具体体现，具有法律上的基础和规定。

尽管这些法律规定多为原则性的安排，在实践中的可操作性也不强，但毕竟有法理依据。

（三）人民监督员制度的公民权利基础。

要防止权力滥用，就必须对权力进行监督和制约，一般而言，对权力进行监督和制约主要有两个途径：一个是以权
力监督和制约权力，另一个是以公民权利监督和制约国家权力。

人民监督员不是执法主体，不是诉讼参与人，人民监督员的监督不是国家权力行为的监督，而是民主监督或者说是社会监督的一种，人民监督员制度是对检察机关查办职务犯罪的刑事诉讼过程有积极影响的监督、制约机制。

目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，覆盖了政治、经济、社会和文化生活等各方面，对公民权和政治权，对经济、社会、文化权利均加以保障。

“个人权利是个人手中的政治护身符”，初步建成的中国特色社会主义法律体系承认和界定公民的各项基本权利，为公民行使权利提供可靠的法律依据和制度保障，对公权力形成有效的限制，人民监督员制度是基于“民主原则”的人民群众的直接监督。

（四）人民监督员制度的法律实践基础。

制度的生命力在于实践效果。

人民监督员制度加强了检察机关自侦案件的外部监督，人民监督员对检察机关职务犯罪侦查案件的处理提出监督意见，促使检察机关和办案人员增强办案的责任心，有效防止和纠正了检察机关在逮捕、撤案、不起诉等环节上可能发生的问题。

据统计，201X年至201X年，全国检察机关职务犯罪案件起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。

201X年《中国的法治建设》白皮书指出：“人民监督员试点工作平稳推进，重点对不服逮捕、拟撤销、拟不起诉案件实施监督。

涉及检察人员办案不文明、不规范的投诉明显减少”。

人民监督员制度实现了司法专门工作与群众路线相结合的原则和诉讼民主的要求，从法律效果与社会效果的结合上促进了司法公正和公平正义，赢得了公众对反腐败工作的理解和支持，促进了检察机关司法活动中的人权保障。

三、人民监督员制度存在的问题
人民监督员制度自201X年10月起在全国检察机关全面推行，标志着人民监督员工作进入全面发展的新阶段，也使得人民监督员制度的相关立法成为亟需研究解决的重要问题。

作为一项司法改革举措，尽管人民监督员制度符合宪法和有关法律规定，制度背后所蕴藏的价值原理是与我国现行宪法和法律的基本精神相一致，符合社会主义检察制度的发展要求，但人民监督员制度毕竟是在没有法律明文规定的情况下，由检察机关自己作出的探索，存在值得商榷的地方和理论上的回应，主要表现在：一是存在“检察自治”问题。

尽管人民监督员制度有政策和法律上的依据，在法律实践中也产生积极的法律和社会效果，但检察机关自己出台制度，邀请公民监督，客观上确实存在着“检察机关自己请人监督自己”的问题。

二是人民监督员只对检察机关直接受理侦查的案件进行监督，其他非职务犯罪的犯罪嫌疑人、受害人存在程序上处遇不同的瑕疵。

（一）人民监督员制度的法律依据不充分。

我国《宪法》第四十一条和第二十七条以及《组织法》第七条，都是人民监督员制度的法律依据，但其均为原则性和间接性规定，不能为人民监督员制度提供直接的、理由充足的法律支持。

专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高人民检察院发布的有关规定，尽管这些规定内容详尽具体、可操作性强，但它只是最高人民检察院的规章，虽然最高人民检察院享有司法解释权，但人民监督员制度明显不属于最高人民检察院的司法解释范畴。

从制度设计的理论来源看，人民监督员制度吸收了我国人民陪审员制度、英美法系国家陪审团制度和日本的检察审查会等制度的框架和内核。

因为法治环境和法治意识的差别，中国特色的社会主义检察制度明显不同于外国的
法律监督和制约制度，不能照搬外国成熟经验。

《刑事诉讼法》明确规定了人民陪审员陪审制度，但没有规定人民监督员制度，从人民法院的人民陪审员制度与人民检察院的人民监督员制度的比较来看，全国人大常委会出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》、《人民法院组织法》第三十七条和第三十八条都有关于人民陪审员相关规定，也就是说人民陪审员制度有法律上的明确授权，而人民监督员制度并没有法律上的明确授权。

（二）人民监督员制度属于社会监督范畴。

从监督的合宪性、拘束力和实效性等方面看，人民监督员的监督是一种公民权利监督,属于一种“体制外”的社会监督，不具有权力之间的制衡作用。

尽管人民监督员制度是最高人民检察院以规章制度形式推行的一种专门化、制度化、程序化的监督权行使机制，而且“人民监督员制度的监督对象唯一，权利行使更具有针对性，这种唯一性和针对性要求监督效力应高于一般的监督、建议和参考”，但人民监督员实施监督的主要宪法依据是公民享有对国家机关的监督权、批评权和建议权，人民监督员对案件的评议情况和表决意见要移送承办案件的人民检察院，没有实质的决定权，并且最终要靠检察长和上级检察院的领导权来实现监督效力。

事实上，公民权利监督不可能具备与检察权相对抗的权力监督的同质力量，说到底人民监督员制度就是一种经过程序化运作的社会监督意见的有秩序展示。

（三）人民监督员的选任和监督模式存有不足。

检察机关自己选人监督自己是人民监督员制度存在的最大理论障碍，也是引发社会公众和学界对人民监督员的独立性、公正性的强烈质疑的根源。

《规定》第九条“省级、地市级人民检察院可以商请机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人民监督员人选；公民个
人可以向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名”，为避免选任的“熟人化”、“面子性”问题，《规定》第七条指出“省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任；有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员”，从这些规定可以看出，最高人民检察院已经在考虑和解决人民监督员的选任问题了，但不管怎么样，人民监督员的选任、回避以及随机抽取参加案件监督等，由检察机关主导的基本格局没变，社会上的质疑和怀疑依然存在。

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的情形共包括七种，一旦案件进入监督程序，人民监督员的监督意见对检察机关的最终决定和处理有着直接的影响。

从这个角度来说，人民监督员的监督又是一种实质性的监督，要求人民监督员应该具备相关的刑法和刑事诉讼法等专业知识，而不能只停留在一般公民对法律的理解和判断的层次上。

人民监督员的选任条件非常宽泛，为体现人民监督员来源的民主性和代表性，除《规定》第五条的“不得担任人民监督员”情形之外，对人民监督员的法律知识和法律素养没有特别的规定和要求，人民监督员大众化倾向明显。

客观、全面、准确获取案件信息，是开展人民监督员监督活动的前提条件，否则，案件评议、表决意见等监督活动就有可能偏离正确的方向。

检察机关自侦案件信息由检察机关自己掌握，人民监督员对案件的了解是间接的、书面的，本身并不参与案件的调查和审理，只是通过听取检察官案件汇报、向检察官提问、听取检察官讯问犯罪嫌疑人等渠道获取，这些途径不能为人民监督员掌控，一旦获取信息的途径受到阻碍，那么案件信息就有可能是片面的，甚至是歪曲的。

同时，人民监督员在案件承办人介绍案情、说明拟处理决定(意见)的理由和依据、简要回答相关问题之后，要当场进行评议、表决、提出监督意见，事实上，在短时间内准确地把握案件事实以及法
律适用情况，进而提出客观、公正、有参考价值的监督意见并不是一件容易的事情。

四、人民检察院组织法视角下的人民监督员制度完善
人民监督员制度自创设至今，缺乏应有的权威性和严肃性，尤其是缺乏组织性和权力的抗衡性。

要想彻底解决这个问题，只能将规范人民监督员制度上升到法律层面，使其具有法律效力，以消除各种质疑，因为“在现代法治社会中，存在于法理形态的正当性最终都必须转化为制度的要求，也就是说，正当性只有通过宪法和法律加以明确肯定之后，才具有权威，才能被人们所认同，正当性只有以‘合宪性’、‘合法性’的形式存在才具有持久的生命力”。

（一）完善人民监督员制度的法律规范体系。

完善人民监督员制度有三点是非常重要的:一是把人民监督员制度改造成外部的监督机制。

人民监督员的选任与检察机关没有任何关系，真正体现外部监督的公正性。

二是建立程序上的监督机制。

把人民监督员制度写进《刑事诉讼法》和《组织法》，人民监督员的监督为刚性的、具有法律效力的监督。

三是规定人民监督员具体监督办法，使之具有现实的、统一的可操作性。

事实上，借鉴人民陪审员制度的法律规定，在修改后《刑事诉讼法》第一百六十二条增加“人民检察院对直接受理的侦查案件实行人民监督员制度”的条款，是比较理想的立法选择，也能从根本上提升人民监督员制度的法律权威性。

但可能是基于人民监督员制度的实践、理论论证以及立法技术等原因的考量，人民监督员制度未能写入修改后的《刑事诉讼法》，这不能不说是一种立法上的遗憾。

人民监督员制度只有法制化才能保证该项制度功能作用的充分有效发挥，既然不能进入《刑事诉讼法》，那么退而求其次，在人民检察院《组。