乡镇人大会议为什么每年要开两次

乡镇人大会议为什么每年要开两次
作者：田必耀
来源：《法治与社会》 2018年第9期
文/田必耀
乡镇人大不能“缺会”
近年来，少数乡镇存在难以依法召开人大会议的现象。

曾有媒体报道，少数地方“除了换届，乡里的人代会可开可不开” 。

乡镇人大会议普遍存在会期短、程序简化、履职走过场等“虚化” 现象。

更有甚者，开一次乡镇人大会议只用两三个小时，“上午10点开会，中午12点结束，吃完饭就散伙” ，被称为“压缩饼干式” 人大会议。

由于时间紧张，一些地方的乡镇人大代表审议各项报告几乎不进行，会议流于形式。

依法召开会议是乡镇人大行使职权的基本形式。

1954 地方组织法曾规定，“乡镇的人民代表大会每三个月举行一次” ，即乡镇人大实行“季会制” 。

现行地方组织法规定：“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次。

” 法律规定，包括乡镇人大在内的地方人大会议每年举行一次是最基本要求，对每年多举行几次会议没有限制。

乔晓阳等主编的《选举法和地方组织法释义与解答》（法律出版社2001年第二版）认为，乡镇人大不设常委会，因此，乡镇人大可以多开几次会议。

实践中，乡镇人大仅靠每年召开一次会议，确实难以行使好保证宪法和法律在本行政区域执行、决定公共事业建设等 13 项职权。

当前，随着乡镇区划的调整，单个乡镇的经济、人口等规模逐渐扩大，出现了10万人以上的建制镇，其承担的经济、社会事务不断扩大，迫切需要乡镇人大依法履行决策、监督等职能。

如果乡镇人大一年只开一次会议, 难以适应基层治理的需要。

基于基层依法治理和乡镇人大履职的现实困惑，一些地方的乡镇人大推行“两会制” “季会制” ，力图做实乡镇人大。

据 1995 年《全国人大工作通讯》（现为《中国人大》杂志）报道: 1992年以来，河北磁县35个乡镇人大除坚持每年召开一次例会外，还根据需要召开78次专题人大会议，每遇乡镇计划调整、改革和发展的重大问题、任免干部及重大决策等，及时召开专题人大会议审议决定。

近年来，北京、广东、湖南、海南等地方，有的乡镇推行“两会制” ，即，年初听取和审议乡镇政府的工作报告，决定乡镇的建设计划，审批准财政报告等；年中人大会议主要检查人大决议的执行，监督政府工作。

北京市以立法的形式规定乡镇人大实行“两会制” ，《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》第五条规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会会议，每半年至少举行一次；每年的第一次会议，应当不迟于三月底前举行。

” 从2006年起，湖南宜章县 22个乡镇除了年初召开人代会，还在年中召开人代会，并坚持至今。

宜章县人大常委会把乡镇人大每年至少召开两次会议，列入对乡镇人大工作考核的重要内容，并实行“一票否决” 。

据重庆人大网消息， 2007年，重庆南川区水江镇在总结乡镇人大年会制的基础上，探索推行一个季度召开一次人大会议（简称“季会制” ），开会时间一般为1月、 4月、7月、 10月。

年初的人大会议，主要听取和审议镇政府及财政工作报告；其他三次会议，主要听取镇政府专项工作报告。

2016年，南川区人大常委会印发《关于推行乡镇人大季会制的指导意见》，在全区乡镇人大全面推行季会制。

“两会制” “季会制” 对于做实乡镇人大工作，让乡镇人大归位，促进乡镇人大全面
有效行使法定职权有积极意义。

中央18号文件要求乡镇人大会议每年开两次
2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的
若干意见》（以下简称中央 18 号文件）。

中央 18 号文件明确，乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，没有选举事项时，乡镇人大会议不少于一天；有选举事项时，会期适当
增加。

同时，还提出了健全议事规则、创新议事形式、完善审议程序、充实会议内容等要求，以确保提高会议质量。

对标中央关于加强县乡人大工作和建设的决策部署，乡镇人大会议每年举行两次的政治性要求尚未完全落地。

对此，县级人大常委会应加强对乡镇人大的指导，乡镇党委需要增强依
宪执政、依法执政观念，善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。

乡镇人大
要按照18号文件的要求，开好人大会议，种好责任田，合理安排会议次数和会期，抓好会
议制度建设，把会议开好做实，依法行使监督权、重大事项决定权、选举权，切实提高会
议的质量和效率切实改变一些乡镇人大有名无实、软弱无力的状态。

预决算审查要求乡镇人大实行“两会制”
按照预算法规定，乡镇人大会议每年需要召开两次才能履行预算决算审查和监督的职责。

国家实行一级政府一级预算。

2014年8月修改的预算法第二十一条规定：
乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

按照这一规定，乡镇人大会议每年应举行两次才能履行审批和监督预算、决算的法定职责。

也就是说，乡镇人大年初会议审查和批准本级预算和本级预
算执行情况的报告。

由于乡镇人大不设常委会，还需要召开一次会议履行监督本级预算的执行、审查和批准本级预算调整方案、审查和批准本级决算等职责。

中央18号文件和预算法实施后，一些地方性法规对乡镇人大实行“两会制” ，履行预算决算审查和监督职责做了明确规定。

比如说， 2016年7月通过的《江苏省乡镇人民代表大
会工作条例》规定，年初召开的乡镇人大会议，审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；年中召开的乡镇人大会议，审查和批准本级决算，根据需要安排审查和批准本级预算
的调整方案。

按照预算法第二十四条规定，经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本
级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并报乡、民族乡、镇
的人民代表大会审查和批准。

当前，在“乡财县管” 的管治模式下，由县级财政部门代编
乡镇预算、决算草案，这与乡镇人大依法行使预算、决算审查监督职权并不冲突，县级代编的乡镇预算、决算草案仍然需要提交乡镇人大审查和批准，乡镇人大仍然需要加强对预算执
行的监督。

实践表明，“乡财县管” 有利于规范乡镇财政支出，但是从预算法规定和基层治理现代化要求来看，乡镇预算编制不能老是放在襁褓里的孩子，县级可以加强指导，但要让乡镇自己走路，对法定的乡镇人大预算、决算审查监督权应予以尊重，避免乡镇人大预算、
决算的审查和监督“走过场” 现象。

按照一些地方，乡镇人大“两会制”的立法规定和实践经验，乡镇人大会议每年两次的安排是：年初人大会议，听取和审议乡镇政府工作报告、审查和批准预算和本级预算执行情况报告、听取和审议乡镇人大主席团工作报告，决定乡镇的重大事项，听取和审议代表建议
办理情况报告，根据需要安排选举人事事项等；年中人大会议，听取和审议乡镇政府上半年经济和社会发展、预算执行情况，审查批准决算，听取审议乡镇人大代表执法检查报告，根据需要，安排审议决定乡镇的重大事项、代表建议办理情况报告、评议政府工作、对民生实事工程实施情况进行满意度测评，以及选举人事事项等。

近年来，浙江温岭市在乡镇推行预算和重大事项“民主恳谈” 、宁波市推行乡镇人大票决民生工程及其实施情况报告等举措，为乡镇人大工作实践创新提供了一个新的视角。

这表明乡镇人大在现行的法治框架内，依法行使好实体性职权可以有更大的作为。

总而言之，要按照中央18号文件的要求和地方组织法、预算法规定，保证乡镇人大会议每年举行两次，积极破解乡镇人大“虚置” 难题。