自考：00238社会工作行政,讲义第八章

第八章财务行政
财务行政是行政管理的物质基础，为政府实施其职能提供重要的物质保证。

社会福利制度的建立与落实，更是和社会福利经费的多少及其经费的管理紧密相关的。

社会工作领域财务行政的主要内容涉及资金的募集、预算的编制、会计和审核、实施及监督等。

其中，预算管理是全部财务行政的中心环节。

第一节财务行政概述
一、财务行政的涵义与特点
任何政府为履行其政治统治和社会管理职能，都需要依靠国家权力，参与社会产品的分配和再分配，并通过财力的集中与分配，为行政管理提供物质保证。

财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督管理活动的总称，它包括与财政活动有关的管理体制，管理制度，以及各级具体的管理方法和程序。

对财务行政还可以有一种狭义的理解，它表示国家行政机关为行使其职能，对行政经费进行合理的组织、调节、监督等管理活动，这是一种预算计划指导下的资金运作过程的管理。

财务行政的一般特点是：①政策性强，财务行政涉及国家各级财政的收支两方面，对国民经济影响极大，关系到人民生活的改善和国家政治经济的长治久安，因此，财务行政的管理行为，必须严格按照国家规定的财务方针、政策去做。

②涉及面广，经济、公共事业、社会福利服务和各个方面都有财务行政。

③类型复杂，它涉及的单位，上至国家权力机关，下至企业、事业基层单位都存在着财务行政管理。

二、社会福利资金管理的一般职能
1.宏观职能
在现代社会，市场通过其特有的价格和竞争机制，反复调节着商品的生产和流通，以满足人们的各种需求，对社会资源进行合理配置。

为了弥补和纠正市场失灵，政府从多方面介入社会经济生活，以达到社会资源配置合理，收人分配公平及社会经济稳定发展的目的。

社会福利、社会保障制度的建立只是政府进行干预的一个方面，其干预手段包括：行政法律手段、金融货币手段、财政手段等。

其中财政手段是极其重要的手段之一，也就是通过国家预算下的财政收支活动来纠正市场失灵，因此，资源配置、收入分配和社会经济稳定发展构成了国家社会福利财务行政的三大职能。

①资源配置职能。

社会福利制度的最终目的是以最少的经费和人力去提升国民的福利水平，而不是要以更多的经费与人力去制造更多的浪费。

②收入分配职能。

市场经济中的各经济主体或个人所能提供的生产要素质量不同，资源的稀缺程度不同，各种非竞争性因素的干扰，各经济主体或个人获得的收入会出现较大差异，导致社会不公平问题，这就需要政府来执行收入再分配的职能。

③社会经济稳定发展的职能。

市场机制不能自发的实现社会经济的稳定发展，因此，同样需要政府的干预和调节，政府通过运用财政政策，提高人口素质和教育水平，减轻或消除贫困、失业、文盲、疾病和收人分配不公平等现象，稳定物价，消除经济中的过大被动，从而使得社会、经济能够相对稳定的发展。

2.微观职能
对某一社会工作机构而言，开拓资金来源渠道，制定机构的财政预算，监督机构资金的使用构成了社会工作机构财务行政的三大职能。

①开拓资金来源渠道的职能。

由于中西方社会工作行政体制的差异，经济发展水平的差异，
导致我国社会工作机构的服务资金来源与西方有很大的差别。

②制定机构财政预算的职能。

由于机构的财政资金有限，而社会福利的需求不会减少，这就对社会工作机构的财务行政提出了很高的要求。

财政预算是指如何有计划地去控制和支配财政的资源，有效而经济地去运用资源，完成机构服务的目标。

③加强对财务行政的审计。

审计就是对机构的财政收支情况进行审核监督，这是财务行政管理的一项重要职能和措施。

通过审计，可以防止、纠正财务行政活动中的各种错误和弊端，确保社会福利资金的合理使用。

三、社会工作机构资金管理的作用
1.促进社会工作机构的资金募集和管理水平
随着社会的进步，社会福利制度已由恩惠性的贫民救济、全民性的生活保障，进展到整体社会生活质量的提升，人类对社会福利的理念已逐渐取得了共识。

尽管各国经济发展的水平不同，社会福利的内涵与标准各异，但是各国政府无不致力于社会福利制度的完善和民间福利资源的开发。

2.促进社会工作机构行政效率的提高
行政经费开支的大小与其使用效益和工作效率有关。

财务行政通过对工作机构的预算编制及其与服务计划的衔接，对计划和预算的执行情况和工作必须实行监督检查，正确评估其资金使用效果，促进社会工作机构加强财务核算，在保证机构服务计划和任务完成的前提下，努力节约非生产性支出，提高工作效率。

3.促进社会工作机构员工遵守财经纪律，廉洁奉公行政费用开支的大小和费用的使用管理有关。

第二节社会福利财政的收入与支出
一、社会福利经费的主要来源
通常，社会福利经费的来源主要有：政府负担的部分、保险费、受益者负担的部分以及其他收入。

其中，政府负担的部分来自税收，保险费则是由国家、单位及在职员工共同按比例缴纳的社会保险费收入，受益者负担的部分是指在医疗健康等有关社会服务方面对受益者收取适当的服务费用的收入，其他收入则是通过社会、民间慈善捐款而取得的收入。

经常收入和临时收入，这是以收入有无反复性为标准而划分。

经常收入是指在每个会计年度连续反复获得的收入，如税收、规费、公有财产及公共福利企业收入等。

临时收入是指不定期不规则取得的收入，如慈善捐款等。

直接收入和派生收入，这是根据福利收入的来源渠道划分的。

直接收入指政府的国有企业直接将其收入用于提高职工福利待遇的那些收入。

派生收入指政府凭借其管理者身份获取的收入，如税收等。

强制收入与非强制收放。

这是以收入是否具有强制性为标准划分的。

强制收入是指国家行使其政治权力从国民收入中强制征收的收入如税收、规费等。

非强制性收入则是指国家以所有者身份获取的收入，如公有企业的收入、公有财产与设施等。

二、社会福利经费的财政支出
1.社会福利财政支出的分类
按支出项目分类。

社会福利经费的支出范围大多以各国为社会福利所规定的定义与范围而定，各国的具体情况不同，为社会福利所定的标准和所涵盖的范围也很不一致，但是基本上都包括经济保障、健康保障、精神保障等三个方面，各国政府在财政上要确保在这几个方面满足社会成员的福利需求。

例如，英国社会福利的支出项目分为：①社会安全、②社会救助、③其他社会救助、
④社会安定事务费、⑤福利服务。

按是否有直接补偿分类，可分为购买性支出和转移性支出。

购买性支出直接表现为满足社会福利需求而用于购买各种商品和劳务的财政资金。

转移性支出是指政府根据一定的社会福利政策，通过特定的方式向家庭和个人单方面转移的财政资金，它是一种政府对弱势群体和个人的无偿支付。

按支出的目的，它也可以分为治疗性支出和预防性支出等。

2.社会福利财政支出的原则
社会福利经费的支出原则是指政府在安排和组织财政支出过程中应当遵循的基本准则，具体包括以下几个原则：
①公平原则。

公平原则是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态进行调节。

它的过税收、和一系列社会福利政策去对社会不公平状态进行。

②经济效益原则，经济效益原则是指通过财政支出使资源得到最优化配置，即根据政策的优先顺序配置福利经费，通过科学预算，有效运用福利经费，同时使整个社会的效益达到最大化，即由于某项财政支出而获得的社会效益应当超过其社会总成本，其中的社会效益包括由于该项财政支出而获得的国家安全、社会稳定和社会福利。

理论上，效益可用给付金额和所得的增加计算。

但是在用时要考虑到欲望的满足问题。

原则上，社会福利的效率是需要救济和补助的人给予充分的给付，对于不需要的给付则要尽量缩减。

然而，给付与救济的公平标准是什么，还是一个值得仔细研究的问题，从这个意义上讲，社会福利的政策的效率是社会福利的经济效益的基础。

③调整原则。

调整原则是指社会福利制度是随经济和社会条件的变化而调整的。

由于政治、经济等因素的影响，容易造成社会福利财政支出政策上的不公平或无效率的现象。

3.社会福利经费的支出规模与结构
社会福利经费的支出规模可以通过两个指标来衡量，一是社会福利经费占国内生产总值（GDP）的比重，二是社会福利经费占各级政府总开支（TGE）的比重。

影响社会福利经费支出的因素有：经济性因素、政治性因素、社会性因素等。

其中，经济性因素主要指经济发展水平、经济体制的选择、社会福利政策、国民生活水准；政治性因素是指国内政局的稳定和政治体制是否高效，政府的行政管理能力等；社会性因素是指人口状态、文化背景、社会价值观等。

第三节社会福利资金的财政预算
财政预算是各国、各级政府、各个组织机构在财务管理面的关键性环节。

财政预算的基本涵义就是如何在有限资源的情况下，有效经济地运用资源。

一、国家社会福利资金的财政预算
1.国家社会福利财政预算的涵义和内容
国家社会福利预算是政府为实现职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。

在形式上，国家社会福利预算就是按一定的标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的社会福利财政活动。

在内容上，国家社会福利预算的编制是政府对社会福利财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹集和使用过程，而国家社会福利预算执行结果的总结就是国家决算。

国家社会福利财政预算的内容包括：预算收支的种类、数量及收支的性质和作用，各级政府处理财政收支问题时的关系，执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。

2.国家社会福利财政预算的原则
①发展性。

预算编制应以国民经济和社会发展计划为依据，国家社会福利经费预算是国民经济与社会发展计划的重要组成部分和货币表现。

②公开性。

由于国家社会福利经费预算与全体公民的切身利益息息相关，国家社会福利预算的执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让纳税人了解政府的财政收支状况，并置于纳税人的监督之下。

③可靠性。

每一收支项目的数字指标必须依据充分真实的资料，运用科学的方法进行计算，不得假定、估算，更不能任意编造。

④统一性。

对各级预算要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序进行计算。

⑤综合平衡性。

在编制预算时，处理好国家社会福利预算收入占国民收入的比例，以及各福利项目之间的比例关系，明确各级政府的福利责任范围，并根据政策的优先顺序配置福利经费。

3.国家社会福利财政预算的程序单哪草
预算编制是整个预算工作程序的开始。

预算执行是整个预算工作程序的重要环节。

预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因情况变化需要增加支出或减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务数额的增加部分改变，预算调整，必须经各级人民代表大会常务委员会审查和批准。

决算是整个预算程序的总结和终结。

4.国家社会福利预算的构成体系
在我国，国家社会福利预算由中央预算和地方预算构成，地方预算由省、市、县、镇、乡预算构成。

按照收支管理范围，国家社会福利预算又分为总预算和单位预算两类，国家社会福利总预算反映全国社会福利预算收支总规模，由中央政府社会福利预算与各省、市、自治区的地方社会福利总预算组成。

二、社会工作机构财政预算的方法
目前，世界各国采用的预算方法主要有：绩效预算、计规划预算、零基预算和单一预算等。

1.单一预算
单一预算是多数国家历史上使用过的预算方法，它编制简单，目的单纯，易于监察机构的总的收支状况。

建国以来，我国一直采用这种形式，其缺点在于：预算资金的来源及使用方向划分不清，造成各项开支的比例分配不合理，对各项支出的实际效益很难进行有效监督。

2.绩效预算，又称成本预算、业绩预算
1949年由美国胡佛行政改革委员会提出，做法是，根据成本效益分析原理，通过分析以往财政成本效益，决定政府现在和未来的活动，其特点是重视对预算支出效益的考察，使预算可以反映支出所产生的预计效益。

缺点是预算审核者往往只侧重审核以往的支出数额和预算所需经费数额之间的差异，考虑更多的是如何控制经费的大量投入，忽视服务方案本身的目标、效能以及方案的效果。

3.计划规划预算
这种方法起源于美国，其做法是：规划机构的社会服务袋展目标，把目标计划分解成项目计划，把项目计划分成几个工作计划，为每一工作计划规定具体的工作量指标。

根据所拟定的计划和具体的工作量编制预算。

4.零基预算法
具体步骤如下：
①预算单位的综合预算陈述，即每一层级的机构内，每一个需要编制预算的独立单位，就每一个服务项目的名称、服务内容与以前的预算方案相比，需增加的费用及人数等要素作简单的陈述。

②按不同的服务目标订立不同的预算方案，单独编制预算表格，以便机构决策者进行分析和比较。

每份服务项目的预算方案大致可分为二大类，一是独立预算案。

二是附加预算案。

③排比。

排比是指将各种预算方案按重要性顺序先后列出，每一单位的基层组织将预算方案做好后，交给高一层级的主管做比较，如此一层一层地将每一层级的预算方案在方案的可行性和效益方面做出比较后，就可得到一份机构全部预算方案的明细表。

排比的方法可采用“主要类别排比法”。

④资源分配。

机构最高管理层根据预算的方案是否合理，是否有效，是否极其重要对预算方案进行排序后，便可对经审批核准的预算案给予拨款。

5.收入基础设计预算法
前四种预算方法是先提出有关需要，然后决定需要多少费，而这种方法是根据社会福利服务机构的收入来源及其数额去制订预算方案。

这一预算方法包括以下六个步骤：①机构高层主管应讨论机构获得财政资助的可能性，了解机构的收入潜能。

②制定预算的政策和原则。

③公布收入分配，机构主管应向各部门主管公布每一财政年度的收入数额，以便根据收入数额大小编制预算。

④将服务分类，对每项服务计划作目标、背景、活动内容、成本效能、发展趋势方面的具体说明，提出不同层次的服务预算方案，比较其中的差异，做出合理的解释，最后列出在过去一年、今年和今后的新的财政年度中不同层次预算方案的开支项目。

⑤将确定的预算方案及其有关文件呈送给机构的最高管理阶层。

⑥最高管理层最后决定预计的收入总额及其给予各部门的收入分配额。

第四节财政审计
财政审计通常以国家为主体，对经济、社会等各个领域的各级财务行政活动进行审计，对社会福利领域内的财务行政活动进行审计，其主持单位，审计方法和其他政府审计的组织形式、操作方法大致是相同的。

一、政府审计的概念和作用
政府审计是指国家审计机关对政府机关的财政预决算活动和会计资料进行的审计。

政府审计按范围划分，可以分为中央预决算审计，地方预决算审计和行政事业审计三种。

按内容划分，可分为国家预算审计和国家决算审计，并从一般真实性和合法性审计向着重经济和效率审计、项目效果审计发展。

政府审计的目的，一方面是监督国家财政预算资金合理有效地使用，另一方面是对财政决算情况做出客观的鉴定与公证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法乱纪行为。

政府审计的作用是：①对财务行政起监督作用，并促进财政监督的实施。

②对各地区、各部门和单位对国家财政政策的实施状况进行监督，审查财务行政活动的范围、方向是否正确，检查财政制度和财经纪律是否健全完善。

③对财务行政的合理性与合法性进行监督，揭发、纠正、制止和防止财务行政活动中的各种错误和弊端，保护国家财产。

④促进中央和地方各级政府及行政单位提高财政收支效益，促进各级政府高效率地实施行政管理职能。

二、政府审计的一般原则和基本方法
1.政府审计的一般原则
①政策法规性原则，即以国家的财政政策及有关法令法规作为判断和评估审计对象的标准，以促进方针政策的实施。

②客观公正性原则，即从实际情况出发，以审计证据为依据，客观公正地对审计对象进行审查、分析、判断、评价和提出审计报告，维护政府审计的严肃性和权威性。

③独立性原则，即依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，这是审计部门公正处理问题的组织保证。

④效益性原则，即以提高财政收支效益为根本出发点，通过审计监督来促进各级政府的财
务行政的效益和效用。

2.政府审计的基本方法
政府审计的基本方法主要是审计分析、审计检查、审计调整和审计报告四种方式。

①审计分析。

审计分析是指审计机构或人员运用系统方法对审计对象的具体资料和内容进行分类、分辨，它可以分为探测分析和判断分析两种。

探测分析是在审计前和审计过程中探查错误项目的方法，主要用于审查被审计单位的经济活动和财政收支活动，以及核算资料等的错误，以发现线索。

判断分析是在审计结束时对查证事实做出判断的方法，主要用于验证审计正确性，对审计结果做出评价和结论。

审计分析可运用的方法有比较分析法、比率分析法、结构分析法、指数分析法、趋势分析法、平衡分析法、因素分析法等。

，
②审计检查。

审计检查是审计机构和人员对被审计单位评进行凭证审查、数据核对及账目审核的一种方法，审计检查是审计过程中的主要环节，它具体包括顺查法、倒查法，抽查法和详查法四种方法。

③审计调整。

审计调整是审计机构和人员根据审计结果纠正错误的方法，其目的是通过调整、纠正错误，正确反映被审计单位的财政状况，审计调整应根据审计结果在审计结束时进行调整。

④审计报告。

审计报告是审计人员向审计部门或被审计单位主管领导部门和被审计单位，以书面文件形式报告审计结果，并提出意见和建议。