2-国土空间规划体系及相关政策规范(第二章)

《城乡规划管理与法规》
国土空间规划体系及相关政策规范
日期：2023年4月
第二章国土空间规划体系及相关政策规范
目录
《关于建立国土空间规范体系并监督实施的若干意见》 (2)
考点1：国土空间规范总体框架 (2)
考点2：国土空间规划编制要求 (3)
考点3：国土空间规划实施与监管 (3)
《关于全面开展国土空间规划工作的通知》 (4)
考点1:全面启动国土空间规划编制，实现多规合一 (4)
考点2：做好过渡期内现有空间规划的衔接协同 (4)
考点3：明确国土空间规划报批审查的要点 (4)
考点4：改进规划报批审查方式 (5)
考点5：做好近期相关工作 (5)
《省级国土空间规划编制指南》（试行） (5)
考点1：省级国土空间规划编制总体要求 (5)
考点2：省级国土空间规划——专题研究 (6)
考点3：省级国土空间规划——开发保护格局 (6)
考点4：省级国土空间规划——区域协调与规划传导 (6)
考点5：省级国土空间规划——公众参与和社会协调 (6)
考点6：省级国土空间规划论证和审批 (7)
考点7：主体功能分区类型 (7)
考点8：主体功能分区要求 (7)
考点9：省级国土空间规划指标体系 (8)
考点10：省级国土空间规划成果建议 (8)
《市级国土空间总体规划编制指南》（试行） (9)
考点1：市级国土空间规划层次 (9)
考点2:建立规划实施保障机制——区县指引 (9)
《关于建立国土空间规范体系并监督实施的若干意见》
1）国家、省、市县编制国土空间总图规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规范。

2）相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。

3）国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。

各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

3.在市县及以下编制详细规划。

详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

考点2：国土空间规划编制要求
（1）体现战略性。

全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。

落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。

（2）提高科学性
坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为何持续发展预留空间。

（3）加强协调性
强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。

国土空间总图规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。

详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。

相关专项规划要遵循国土空间总体规划。

不得违背总图规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。

（4）注重操作性
按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。

明确规划约束性指标和刚性管控要求，同事提出指导性要求。

制定实施规划的政策措施。

提出下级国土空间规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。

考点3：国土空间规划实施与监管
（1）强化规划权威。

规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。

因国家①重大战略调整、②重大项目建设或③行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可安装法定程序进行修改。

对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

（2）改进规划审批
按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。

精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。

减少需报国务院审批的城市数量，直辖市、计划单列市、
省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。

相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”时核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。

（3）健全用途管制制度。

以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施通途管制。

在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。

因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。

（4）监督规划实施
依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态检测评估预警和实施监管机制。

上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。

健全资源环境承载能力检测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。

《关于全面开展国土空间规划工作的通知》
考点1:全面启动国土空间规划编制，实现多规合一
各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。

已批准的规划期至2020年后的省级国土规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。

考点2：做好过渡期内现有空间规划的衔接协同
对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。

一致性处理不得突破土地利用总图规划确定的2020年建设用地和耕地保有量约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。

今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。

考点3：明确国土空间规划报批审查的要点
按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。

（1）省级国土空间规划审查要点包括：
①国土空间开发保护目标；
②国土空间开发强度、建设用地规模，生态保护红线控制面积、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等指标的分解下达；
③主体功能区划分，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调落实情况；
④城镇体系布局，城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构；
⑤生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，重大基础设施网络布局，城乡公共服务设
施配置要求；
⑥体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系；
⑦乡村空间布局，促进乡村振兴的原则和要求；
⑧保障规划实施的政策措施；
⑨对市县级规划的指导和约束要求等。

（2）国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：
①市域国土空间规划分区和通途管制规则；
②重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；
③城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求；
④中心城区城市功能布局和用地结构等。

考点4：改进规划报批审查方式
（1）简化报批流程，取消规划大纲报批环节。

（2）压缩审查时间，省级国土空间规划和国务院审批的市级国土空间总体规划，自审批机关交办之日起，一般应在90天内完成审查工作，上报国务院审批。

（3）各省（自治区、直辖市）也要简化审批流程和时限。

考点5：做好近期相关工作
（1）做好规划编制基础工作。

1）本次规划编制统一采用第三次全国国土调差数据作为规划现状底数和地图基础；
2）统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，各地要按此要求尽快形成现状底数和底图基础。

（2）开展双评价工作。

1）尽快完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作。

2）在此基础上，确定生态、农业、城镇等不同开发保护利用方式的事宜程度。

（3）开展重大问题研究。

要在对国土空间开发保护现状评估和未来风险评估的基础上，专题分析对本地区未来可持续发展具有重大影响的问题，积极开展国土空间规划前期研究。

《省级国土空间规划编制指南》（试行）
考点1：省级国土空间规划编制总体要求
（1）适用范围
本指南适用于各省、自治区、直辖市国土空间规划编制。

跨省级行政区域、流域和城市群、都市圈等区域性国土空间规划可参照执行。

直辖市国土空间总体规划，可结合本指南和《市级国土空间规划编制指南》有关要求编制。

（2）规划定位
省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是一定期限内省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，具有战略性、协调性、
综合性和约束性。

（3）编制主体和程序
规划编制主体为省级人民政府，由省级自然资源主管部门会同相关部门开展具体编制工作。

编制程序包括准备工作、专题研究、规划编制、规划多方案论证、规划公示、成果报批、规划公告等。

考点2：省级国土空间规划——专题研究
要加强水平衡研究，综合考虑水资源利用现状和需求，明确水资源开发利用上限，提出水平衡措施。

量水而行，以水定城、以水定地、以水定产，形成与水资源、水环境、水生态、水安全相匹配的国土空间布局。

沿海省份应开展海洋相关专题研究。

考点3：省级国土空间规划——开发保护格局
1）主体功能分区
按照主体功能定位划分政策单元，确定协调引用要求，明确管控导向。

按照陆海统筹、保护优先原则，沿海县（市、区）要统筹确定一个主体功能定位。

2）生态空间
优先保护以自然保护地体系为主的生态空间，明确省域国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地布局、规划和名录。

3）农业空间
将全国国土空间规划纲要确定的耕地和永久基本农田保护任务严格落实，确保数量不减少、质量不降低、生态有效改善、布局有优化。

以水平衡为前提优先保护平原地区水土光热条件好、质量等级高、集中连片的优质耕地，实施“小块并大块”，推进现代农业规模化发展；在山地丘陵地区因地制宜发展特色农业。

4）城镇空间
依据全国国土空间规划纲要确定的建设用地规模，结合主体功能定位，综合考虑经济社会、产业发展、人口分布等因素，确定城镇体系的等级和规模结构、只能分工，提出城市群、都市圈、城镇圈等区域协调重点地区多中心、网络化、集约型、开放式的空间格局，引导大中小城市和小城镇协调发展。

按照城镇人口规划300万以下、300-500万、500-1000万、1000-2000万、2000万以上等层级，分别确定城镇空间发展策略，促进集中集聚集约发展。

将建设用地规模分解至各市（地、州、盟）
5）网络化空间组织
以重要自然资源、历史文化资源等要素为基础、以区域综合交通和基础设施网络为骨架、以重点城镇和综合交通枢纽为节点，加强生态空间、农业空间和城镇空间的有机互动，实现人口、资源、经济等要素优化配置，促进形成省城国土空间网络化。

考点4：省级国土空间规划——区域协调与规划传导
1）省际协调。

2）省域重点地区协调（建设用地资源向中心城市和重点城市倾斜，使优势地区有更大发展空间）。

3）市县规划传导（省级国土空间规划要将上述要求分解到下级规划，下级规划不得突破）。

4）专项规划指导约束（省级国土空间规划综合统筹相关专项规划的空间需求，协调各专项规划空间安排）。

考点5：省级国土空间规划——公众参与和社会协调
规划编制采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与的方式，建立全流程、多渠道的公众参与机制。

公众参与情况在规划说明中要形成专章。

考点6：省级国土空间规划论证和审批
省级人民政府负责组织规划成果的专家论证，并及时征求自然资源部等部门意见。

规划论证情况在规划说明中要形成专章，包括规划环境影响评价、专家论证意见、部门和地方意见采纳情况等。

对存在重大分歧和颠覆性意见的意见建议，行政层面不要轻易排板，要经过充分论证后形成决策方案。

规划成果论证完善后，经同级人大常委会审议后报国务院审批。

规划经批准后，应在一个月内向社会公告。

涉及向社会公开的文本和图件，应符合国家报名管理和地图管理等有关规定。

考点8：主体功能分区要求
1）全域覆盖
2）陆海统筹
3）分区传导。

全国国土空间规划纲要确定的国家级主体功能区，在省级国土空间规划中必须确定为相同的主体功能区类型，不得改变。

4）因地制宜。

城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区是必备类型区。

5）基本单元。

主体功能区的基本分区单元原则上为县级行政区，对自然条件和经济发展水平差异性较大、县域面积较大的省份，可以乡镇级行政区为基本分区单元。

6）协调规则。

根据双评价结果，应划分为农产品主产区、重点生态功能区的市辖区以及自治州政府、地区行署、盟行署所在地的市辖区，可确定为城市化发展区；
其他可同事作为重点生态功能区、农产品主产区与城市化发展区的，按照生态优先、保护优先原则，优先确定为重点生态功能区或农产品主产区。

按照陆海统筹原则，原海洋主体功能定位为重点生态功能区或海洋渔业保障区，陆域主体功能定位为农产品主产区或重点生态功能区，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果具有生态功能导向的有限划定为重点生态功能区，具有农业功能导向的有限划定为农产品主产区。

原海洋主体功能定位为重点开发区，陆域主体功能定位为农产品主产区或重点生态功能区的，优先判定为农产品主产区或重点生态功能区。

考点9：省级国土空间规划指标体系
考点10：省级国土空间规划成果建议
1.成果构成
规划成果包括：规划文本、规划图集、规划说明、专题研究报告及其他材料。

2.规划文本
省级国土空间规划文本一般包括以下内容：
①现状分析与风险识别
②规划目标和战略
③区域协调联动
④国土空间开发保护格局
⑤资源要素保护与利用
⑥国土空间基础支撑体系
⑦国土空间生态修复
⑧规划管控引导
⑨规划实施保障
⑩规划附表
3.规划图集：省级国土空间规划图集包括规划成果图、基础分析图、评价分析图
4.规划说明
省级国土空间规划说明主要包含以下内容：
①规划编制基础
②规划目标定位
③主体功能区划分
④国土空间开发保护格局
⑤资源要素保护与利用
⑥基础支撑体系
⑦生态修复和国土综合整治
⑧规划环境影响评价
⑨规划协调衔接
⑩其他。

公众参与情况、专家论证意见、部门和地方意见采纳情况等其他规划需要具体说明的重要问题。

《市级国土空间总体规划编制指南》（试行）
考点1：市级国土空间规划层次
市级总规一般包括市域和中心城区两个层次
市域要统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间开发保护的战略部署和总体格局；
中心城区要细化土地使用和空间布局，侧重功能完善和结构优化；市域与中心城区要落实重要管控要素的系统传导和衔接。

考点2:建立规划实施保障机制——区县指引
对市辖县（区、市）提出规划指引，按照主体功能区定位，落实市级总规确定的规划目标、规划分区、重要控制线、城镇定位、要素配置等规划内容。

在市级总规基础上，大城市可以行政区或规划片区为单元编制分区规划（相当于县级总规），中小城市可直接划分详规单元，加强对详细规划的指引和传导。

涉及中心城区范围的县（区、市）的国土空间总体规划，应落实市级总规对中心城区的国土空间安排。

考点3：名词解释和说明
1.都市圈
以中心城市为核心，与周边城乡在日常通勤和功能组织上存在密切联系的一体化地区，一般为一小时通勤圈，是带动区域产业、生态和服务设施等一体化发展的空间单元。

2.城镇圈
以重点城镇为核心，空间服务功能和经济社会活动紧密关联的城乡一体化区域，一般为半小时通勤圈，是统筹城乡空间组织和资源配置的基础单元，体现城乡融合和公共服务的共建共享。

3.城乡生活圈
按照以人为核心的城镇化要求，围绕全年龄段人口的居住、就业、游憩、出行、学习、康养等全面发展的生活需要，在一定空间范围内，形成日常出行尺度的功能复合的城乡生活共同体。

对应不同时空尺度，城乡生活圈可分为都市生活圈、城镇生活圈、设区生活圈等；其中，设区生活圈应作为完善城乡服务功能的基本单元。

考点5：市级国土空间总体规划图件——规划图：
（1）应提交的规划图件：
市域主体功能分区图、市域国土空间总体格局规划图、市域国土空间控制线规划图、市域生态系统保护规划图、市域城镇体系规划图、市域农业空间规划图、市域历史文化保护规划图、市域城乡生活圈和公共服务设施规划图、市域综合交通规划图、市域基础设施规划图、市域国土空间规划分区图、市域生态修复和综合整治规划图、市域矿产资源规划图
中心城区土地使用规划图、中心城区国土空间规划分区图、中心城区开发强度分区规划图、中心城区控制线规划图（绿线、蓝线、紫线、黄线）、中心城区历史文化保护和城市更新规划图、中心城区绿地系统和开敞空间规划图、中心城区公共服务设施系统、道路交通、市政基础设施、综合防灾减灾、地下空间规划图。

（2）其他规划图件：包括住房保障、设区生活圈、慢行系统、城乡绿道、通风廊道、景观风貌、详规单元等内容的规划图件。

可将若干张图合并表达，也可以分为多张图件表达。

考点6：市政国土空间总图规划的强制性内容
市级总规中强制性内容（涉及的安全底线、空间结构等方面内容）应包括：
（1）约束性指标落实及分解情况，如生态保护红线面积、用水总量、永久基本农田保护面积等；
（2）生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，自然保护地体系；
（3）生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线；
（4）涵盖各类历史文化遗存的历史文化保护系统，历史文化保护线及空间管控要求；（5）中心城区范围内结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求；
（6）城乡公共服务设施配置标准，城镇政策住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；
（7）重大交通枢纽、重要线性工程网络。

城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局。

考点7：城镇开发边界划定要求
1.概念、规划期限、调整和勘误、规定技术流程
城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。

城市、建制镇应划定城镇开发边界。

城镇弹性发展区:城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。

特别用途区：原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，原则上不得新增除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施、交通基础设
施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。

城镇开发边界期限与国土空间总体规划相一致。

特大、超大城市以及资源换机超载的城镇，要划定永久性开发边界。

城镇开发边界以及城镇开发边界内的特别用途区原则上不得调整。

因国家重大战略调整、国家重大项目建设、行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划修改程序进行。

规划实施中因地形差异、用地勘界、产权范围界定、比例尺衔接等情况需要局部勘误的，由市级自然资源主管部门认定后，不视为边界调整。

城镇开发边界划定一般包括基础数据收集、开展评价研究、边界初划、方案协调、边界划定入库等5个环节。

其中，基础数据收集、开展评价研究与市级总规基础工作一并开展。

2.边界初划
1）城镇集中建设区。

国家、省、市确定的重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。

城镇建设和发展应避让地质灾害风险区、蓄泄洪区等不适宜建设区域，不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

市级总规在市辖区划定的城镇开发边界内，划入城镇集中设区的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%。

县级总规按照市级总规提出的区县指引要求划定县（区）域的全部城镇开发边界后，以县（区）为统计单元，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县（区）域规划城镇建设用地总规模的90%。

2）城镇弹性发展区。

城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的15%，其中现状城区常住人口300万以上城市的城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的10%，现状城区常住人口500万以上城市、收缩城镇及人均城镇建设用地显著超标的城镇，应进一步收紧弹性发展区所占比例，原则上不超过城镇集中建设区面积的5%
3）特别用途区
对于影响城市长远发展，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，可以以林地、草地或湿地等形态，一并划入特别用途区予以严格管控，特别用途区应该做好与成绩集中建设区的区的蓝绿空间衔接，形成完美的城镇生态网络系统。

对于开发边界围合面积超过吃城镇集中建设区面积的1.5倍，对其合理性及必要性应当予以特别说明。

3.方案协调
城镇开发边界应尽可能避让生态保护红线、永久基本农田。

出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件约束的考虑，对于无法调整的零散分布生态保护红线和永久基本农田。

可以“开窗”形式不计入城镇开发边界面积，并按照生态保护红线、永久基本农业的保护要求进行管理。

4划定入库
1）明晰边界，城镇开发边界由一条或多条联系闭合线组成，单一闭合线围面积原则上不小于30公顷。

2）上图入库。