建设_理想城市_需要更科学更务实的城市规划_省略_7版纽约城市规划的经验借鉴及其

建设“理想城市”需要更科学更务实的城市规划2007版纽约城市规划的经验借鉴及其对我们的启示
The Construction of Ideal City Needs a More Scientific and Practical Urban Planning
Some Inspirations from the New York City Planning (2007 Version)
蔡瀛
CAI Ying 中图分类号：TU986
文献标识码：A
文章编号：1673-1530（2011）06-0031-04收稿日期：2011-10-13
修回日期：2011-11-12
摘要：面临城市化进程不断加快、人口持续增长和资源短缺日益严重等一系列严峻挑战，通过空间规划建设可持续发展的“理想城市”已成为当前备受关注的问题。

以纽约2007年版城市规划为研究范例，其科学的编制过程、务实的实施措施，在引领城市发展成功转型中起到了重要的作用。

纽约规划的经验，对于致力于建设“理想城市”的广东具有十分重要的启示。

要以全世界最先进的规划实践为标杆，把不断提高规划的科学性和操作性作为贯穿规划工作始终的最重要环节。

关键词：风景园林；城市规划；评论；可持续发展Abstract: The fast urbanization, expanding population and serious resource shortage have brought great challenges to our living environment. The construction of a sustainable ideal city through space planning has become a hot issue at present. The New York City Plan (2007 Version) played an important role in the successful transformation of urban development. The urban planning experience of New York is encouraging for Guangdong who endeavors to build an Ideal City. We should set the most advanced planning practice as the example and improve our urban planning.
Key words: Landscape Architecture; Urban Planning; Review; Sustainable Development 快，人口持续增长，水、土地、能源等资源短缺日益严重等一系列严峻挑战，如何通过空间规划引导广东的城市实现建设文明、宜居、承载力强、可持续发展的“理想城市”的目标①②，已成为当前必须高度关注的关键问题。

从国外经验看，纽约2007年版城市规划（以下简称纽约规划）以“更绿色、更美好的纽约”为主题，在人口持续增长、基础设施逐渐老化、环境污染和全球气候变暧的背景下出台，其通过务实的空间规划引领城市发展转型的成功做法，对于加快发展、率先发展、协调发展以及社会经济转型发展任务艰巨，且致力于建设“理想城市”的广东具有十分重要的启示。

2 纽约经验：“科学规划”与“务实规划”
纽约市（New York City）是纽约大都市区的核心城市，更位居全球城市之首③。

纽约市位于美国纽约州东南哈得逊河口，总面积121440hm2，包括曼哈顿（Manhattan）、布鲁克林（Brooklyn）、布朗克斯（Bronx）、皇后区（Queens）、斯坦顿岛（Staten Island）等5个区。

截至2007年7月，纽约市人口数超过827万人，人口密度为105人/hm2。

目前的纽约相对20世纪80年代而言，尽管已从“商业凋敝、公园荒废、社区破败、地铁崩溃、
1 导语
加快城市转型，以城市为重要平台承
载“工业化、信息化、城镇化、市场化、国
际化”发展，是“加快转型升级、建设幸福
广东”的重要途径。

面临城市化进程不断加
031
犯罪率极高”的城市转变成为“公交使用率高、犯罪率低、人均寿命全美最高、失业率低”的城市，但是仍面临人口增长而土地资源短缺、基础设施老化、交通堵塞、环境污染以及外部世界的挑战。

如何保持纽约持久的国际竞争力，如何向“更绿色、更伟大的纽约”转型，新一轮的纽约规划以先进的规划理念、科学的编制过程、创新性强的规划策略和完善的实施措施给出了答案。

2.1 “科学规划”：先进的规划理念与科学的编制过程
2.1.1 规划编制理念先进
一是按照“以人为本”的理念确定发展目标。

与我们的规划目标——“人口到N年达到X万”，“建成区在N年要达到Yhm2”,“X 地区政治、经济、文化的中心”，“到20XX 年人均GDP达X元”形成鲜明对比的是，纽约人对规划目标另有“以人为核心开展规划建设”的高见[1]。

包括：在交通方面，使绿色交通出行模式成为更多人的选择，确保多模式的交通系统有很高的可靠性和优良的服务品质；在住宅建设方面，为至少100万在纽约工作和生活的人提供经济上可承受、环境上节能低碳的住区和住宅；在公园和开放空间方面，让所有纽约人最多步行10分钟就可以到达一个公园；在棕地治理上，将原来纽约市内所有被污染的地块重新清理干净；在废物处理上，对纽约市75%的固体废物进行有效回收再利用而不是直接填埋；在空气治理上，将纽约市的空气质量提升为美国大城市里最好的；在应对全球气候变化上，到2030年使纽约的温室气体排放总量相对于2005年减少30%。

换言之，在纽约人看来，那些“绿色”、“伟大”的目标，应当为人们建立，为提高人们的生活质量服务。

二是注重长远规划目标与近期突出问题的结合。

纽约规划着眼于纽约未来30年的外部竞争和自身社会经济的发展趋势，十分注重长远的发展态势与近期资源供给、交通支撑以及环境变化等问题的结合。

规划预测到2030年，纽约的人口将达到900万，但目前纽约住房供应明显不足，而且大量人口进入使得土地资源更加紧缺；人口的增长还将导致已经老化的水电基础设施超负荷运行，交通也更加拥挤。

再者，全球气候变暖和环境恶化也使得纽约人不得不认真考虑节能减排、低碳发展,并将其作为重要的规划依据。

纽约人认
识到：“长期规划面临的挑战需要在近期采
取措施来解决或避免”。

因此，规划的基本
方向是将长期目标与持续的措施结合起来，
而且尤其注重近期措施的推行。

规划中的各
项目标，都与城市将面临的长期挑战有关，
围绕着城市的长期发展需求而制定；而规划
方案中的各类措施，大到着手修订城市土地
分区规划，小至改装市属公立学校的锅炉以
减少温室气体排放，则均为可以即刻展开的
具体工作。

三是坚持可持续发展。

“立足生态，立
足发展”是21世纪美国制定城市规划蓝图的
重要理念之一。

纽约规划十分重视自然生态
环境保护和可持续发展。

规划提出要让每个
纽约人都能够呼吸到全美国所有大城市中最
清洁的空气，还要至少实现30%温室气体的减
排，为大城市的低碳发展探索新路。

通过加
强环境保护和节约资源，探寻如何将城市规
划和生态保护结合起来，从而找到提高生活
质量、创造美好人居环境的有效方法。

2.1.2 规划编制过程科学
一是鼓励多学科多部门参与，群策群
力。

在纽约市城市规划局的组织下，由城市
环境、商业、社区和法律等领域的领袖组成
的可持续发展市长委员会，以及哥伦比亚大
学地球学院、纽约大学、伦敦城市大学和其
它方面的科学家和教授，为规划的各个阶段
提供了具有全面深入的咨询。

二是鼓励公众参与，让城市规划成为全
社会的共识。

通过密集的公众咨询会、公众
听证会、访谈、问卷调查、媒体讨论、社区
讲座，以及社区规划的分组讨论和汇总等形
式收集公众意见（规划小组在公众会议上听
取了千余名市民、社区领袖和团体倡导者的
意见，会见了100多组社区团体，举行了11次
听证会议）。

三是全面运用科学的方法和技术手段。

例如，通过广泛深入的民意调查、现状研究
和多方参与的利益协调，确定规划目标。

在
各个目标中，不仅从宏观层次显示该领域现
状的关键数据和科学分析结论，而且从微观
层次和个人角度反映现实状况并作案例剖
析。

总之，规划目标的确立，必定是综合分
析判断了城市在该特定领域的资源条件、历
史经验、现实问题、当前趋势、各方意见等
全面因素和机制之后的结果。

2.2 “务实规划”：可操作性、创新性强
的规划策略和完善的实施措施
2.2.1可操作和创新性强的规划策略
一是规划的各项对策和措施，均以可操
作为出发点。

凡是能够对实现规划目标有促
进作用的，不论大小，无论是建设行动、技
术措施，还是立法行为、行政手段等，均得
到了考量，都被纳入到规划之中。

（1）通过倡导高效而精明的土地利用方
式，统筹考虑住房供给、开放空间和棕地改
造等，应对土地资源的短缺，从而给大约100
万新增人口提供充足的居住用地，同时确保
住房的价格合理性。

包括鼓励公共交通引导
用地布局、充分利用闲置的滨水地区、扩大
政府机构之间用地共享、把闲置学校医院和
其它市政设施改造成为住宅区、有针对性地
开发经济适用房，以及制定纽约棕地治理规
范条例、建立棕地规划和开发管理办公室、
扩大现有棕地治理项目参与度、清理所有受
污染的棕地。

（2）通过将全市的校园作为新的开敞空
间予以开放、完成尚未竣工的公园、把沥青
场地转化为多功能场地、为每一个社区新建
或改造一个广场，确保全体纽约市民十分钟
步行可达公园。

（3）通过维修和升级的方式，应对日
益老化的基础设施。

包括：建设备用输水管
道、建立跨区域的联系通道、逐年更换供水
干管、建造紫外线杀菌厂和过滤水厂、保障
饮用水的清洁可靠，以及建立能源规划管理
机构、扩建清洁分布式发电设施、使用3G系
统改造城市电网、升级能源设施、提供更清
洁更可靠的电力。

（4）通过改进公共交通，应对城市交通
堵塞、设施饱和，并改善交通环境。

包括：
在主要交通拥堵线路上建设通勤复线、建立
快速公交系统、鼓励自行车使用、建立货车
专用道、增收交通拥堵费、提高停车计时表
的使用效率、增加交通执法人员以及加强交
通违规的管制力度。

（5）通过减排的手段，应对气候变化。

包括：推广使用公共交通以减少私家车辆、
减少对柴油与汽油燃料的使用并采用更清洁
的燃料、改造建筑锅炉体系、减少交通工具
和建筑物的排放。

（6）通过每条街道两侧“100%种植”、
建设森林公园、在私人住宅、机构和空地种
032
树等措施，实现再增100万颗树的目标，寻求改善空气质量的途径。

二是通过可感知的愿景，强化规划的实效性。

规划对每一条措施均提出具体的操作方案，并对产生的效益进行科学评估，增加了实施部门和社会公众对规划的信心。

比如对于试行“交通拥堵费”的措施，规划首先分析、评估伦敦、新加坡、哥本哈根等城市的成功经验，然后提出纽约试行“交通拥堵费”的区域以及费用的支付金额、支付办法和支付程序等，并估算出该措施将使堵车率降低6.3%，交通速度提高7.2%，而带来的4亿美元收入的再投入将改善公共交通的质量。

（表01）
三是以创新的思路为规划实施创造新的机遇。

例如，在城市土地稀缺与住房、开放空间的巨大需求之间发生矛盾时，将原有的单一用途低效公共设施用地转向混合用途高强度开发，以及尝试在基础设施（如公路和
铁路战场）的上方进行建设。

规划的其他创新方案还包括：人工养殖水生软体生物来改善雨污合流式排水系统溢流出口处的水质；借助最佳管理实践的方法应对交通、供水等不同方面的具体问题；试行高峰期行车收费等等。

对于各类创新思路，规划特别注意考察和分析其在先进城市的实施效果与实施经验，并提出通过试点-评估-推广的程序逐步地引入。

2.2.2 完善的实施措施和规范的督促机制
一是详尽规定规划实施的主体和保障措施。

纽约规划共提出了127项可操作的新举措，规划将措施逐条落实到市政府、市议会、州议会和房屋、规划、财政、卫生、环保、交通、公共机构等24个政府部门及少量企业（电力公司），还对每一项举措的实施经费、不同年份的节点绩效以及资金来源等作出详细的规定。

如规划明确将开放空间部分的第六项举措——“为每个社区至少修建或升级公共广场”，交由纽约市交通运输局完成，其中规定到2009年须开发完成已确定的广场项目并完成潜在新广场的选址，到2015年要建造10到15个广场，共需要市政府提供1.343亿美元。

清晰的任务分解让实施部门易于操作，让监督部门易于考核。

明确政府的投入和多方面的资金来源，从另一个侧面反映了从政府到私人部门，从非盈利公共组织到普通个人对于城市发展的不同参与方式，使规划成为一个真正的公共政策。

二是通过立法和年度报告制度保障规
划的实施。

规划明确提出哪些措施需要得到
州的立法或市的立法，如就“扩大现有棕地
治理项目的参与度”这一举措，规划提出请
求州立法重新分配棕地治理项目的税收减免
以减少预算负担；而“提供建造绿色屋顶的
实施机制”则需要市立法修订城市管理规范
等。

此外，纽约市政府每年将发行年度评估
报告，对应规划的目标和举措，报告每年的
实施进展情况。

通过立法的保障和年度报告
的评估，督促各个部门严格执行规划。

3 对广东的启示：不断提高城市规划
的科学性和可操作性
在我省加快城市转型，推进“理想城
市”建设的关键时期，城市规划作为引领提
高城市化发展水平的龙头，面临着前所未有
的机遇和挑战。

结合我省的实际和经济社会
发展的特点，有选择地学习借鉴纽约在城市
规划方面的成功经验，从规划理念、规划对
策与实施监督、规划过程等方面进行积极改
进，必将对进一步提高我省城市规划的科学
性和可操作性产生积极的促进作用。

3.1 规划理念：树立“人本”意识，注重
近远结合
科学的城市规划应当是将长远的城市
发展战略与近期的务实操作紧密结合的规
划，既注重长远的可持续发展，更关注近期
的热点、难点问题。

纽约规划的科学性和务
实性也来源于此，规划循着巩固纽约全球首
位城市地位的目标，深入剖析并着重解决影
响城市发展的民生和环境建设问题，规划开
篇就旗帜鲜明的提出：“本规划不取代城市
的遏制犯罪、消减贫穷以及教育方面的规
划，而是着重关注土地、水、能源、交通、
环境等影响城市可持续发展的物质建设问
题”。

相比而言，我们不少地方的规划依然
沿用“静态蓝图式”、“大包大揽”的思维
模式，一方面大篇幅空泛地论述经济增长而
对民生和环境问题关注偏少，另一方面忽视
对人的社会经济活动的空间组织，同时缺乏
能够监测、感知和执行的规划目标，从而导
致规划对土地和空间资源配置的核心功能日
益弱化，对现实问题的解决也缺乏针对性，
很容易变成“假、大、空”的规划，只能束
之高阁。

更有甚者，一些地方盲目克隆、浮
躁“国际化”、轻率“标志”，结果往往是
规划中不中，洋不洋，古不古，今不今。

当
然，也有口若悬河，不负责任地到处喊口
号，不着边际地瞎忽悠的现象[2]。

因此，我们的城市规划要走向更加科学
和务实，首先要转变规划工作者的观念②④。

一
是要确立科学的理念，城市规划必须向更加关
注民生保障和生态环境改善转变，加强规划
表01 纽约城市规划提出的“交通拥堵费”运作方式
Tabel 01 The operation model of congestion charging proposed by New York Urban Planning
交通堵塞费的特征
区域边界
曼哈顿86街一下，不包括：
西街和西区高速公路 罗斯福大道 炮台公园隧道 昆斯伯罗桥、威廉斯堡桥、曼哈顿桥和
布鲁克林桥及引桥
运营时间星期一到星期五 6:00-18:00（周末不收费）
费用：汽车
收费时间内进入、离开以及在“交通堵塞区”内开车的费用：每天8美元
收费时间内只在“交通堵塞区”内开车的费用：每天4美元
费用：货车
收费时间内进入、离开以及在“交通堵塞区”内开车的费用：每天21美元
收费时间内只在“交通堵塞区”内开车的费用：每天5.5美元
绕过“交通堵塞区”的行程
进入“交通堵塞区”的司机需要支付费用，不进入的无需付费。

例如，从布鲁克林区
经由布鲁克林桥和罗斯福到布朗克斯区，仍然是免费的。

E-Z通行证用户过路费的折扣
支付桥梁和隧道过路费而进入“交通堵塞区”的E-Z通行证用户将会被记录往返时间并
折算堵塞费，最高为8美元。

例如，使用炮台港隧道进入和离开曼哈顿的E-Z通行证司
机无需支付额外费用，因为他们已经支付了8元的往返路费。

免费条件
以下类型车辆免费：
残疾人车辆
紧急车辆和公交车
出租车和宅急送货运车
收费技术
常速E-Z通行证检测仪可以避免车辆通过收费站时减速。

摄像头会记录未安装E-Z通行
证的车辆，司机可以通过电话、互联网或去零售点来支付费用，期限为48小时。

收益所有净收益会通过SMART筹资局操作部门投资到交通运输项目
运营权纽约市交通运输局会控制这个系统，待选的承包商会建设和维修这个系统
033
对自然和历史文化遗产的保护、住房保障、公共空间、公共交通和绿色廊道建设的统筹；二是规划工作者应该充分认识到规划的价值在于实施，因此，规划不仅需要伟大的长远目标，也需要将长远目标细化成能够监测、感知和执行的近期目标，否则一个“假大空”的规划注定是没有价值的；三是应将发展目标与政府的公共职能相结合，特别是与建设“服务型政府”的方向结合，更加关注政府必须而且能够做的事情，而市场、社会的事情让市场、社会去做。

3.2 规划对策：制订综合方案，提出行动计划
策略、措施是城市规划的核心，规划的实效性取决于规划对策的可操作性。

纽约规划对于每一条举措将如何运作以及带来的影响都阐述得清清楚楚，而我们不少地方的规划受传统“技术工具型”规划思维的影响，往往偏重对发展战略和空间概念等内容的“务虚”研究，而对于实现途径及其工作措施研究不够，要么实施举措过于单一，要么对于实施路径与时序的预判不足，要么对规划的愿意缺乏可感知的表达。

结果是，规划的基本内容似乎都没有错，但可实施性却无从谈起，即只能“纸上画画，墙上挂挂”。

因此，我们的规划工作要走向更加科学和务实，不仅要重视规划目标和空间布局，更要大力倡导并制订“行动规划”，要提出实现规划目标和空间布局的一揽子可操作的行动方案。

一是规划的内容体系应该更加丰富，应在“定位、定性、定规模、定空间”传统内容基础上，强化“定举措”的内容；二是应重视多视角的切入，因为城市规划涉及到经济、生态环境、空间布局等多方面，只有多视角考虑才能为规划目标的实现提供多元解决方案，增强解决问题的“广度”和“深度”，使规划更具有科学性；三是规划内容不仅要提出措施，而且还要阐明如何去实施以及实施的效果。

3.3 规划实施：明确实施主体，建立保障机制
规划的落脚点是实施，“谁来实施、怎样去实施、怎样保证实施效果”都必须在规划中明确，这样的规划才有可操作性。

就纽约规划而言，它不仅将127项举措分配到市政府、市议会甚至州政府、州议会及公共机构
等多个相关单位，还明确提出各个部门的责
任、关键步骤、节点绩效和经费预算等，让
规划的实施工作一目了然。

然而，我们不少
地方的规划对实施问题研究偏少，而且往往
语焉不详，这就导致规划与相当多的实施主
体无从对接，对相关部门的职能考虑不周，
难以提出各个政府部门应该承担的任务和绩
效考核的目标。

我们必须清醒地认识到，蓝
图描绘得再好，如果不去实施，只能是海市
蜃楼；编制的规划再多再好，如果没有人去
干，只能是一纸空文。

因此，我们的规划要走向更加科学和
务实，就应当更加注重规划的可实施性。

一
方面要多方统筹，重视多方面利益的综合协
调。

《城乡规划法》已明确规定“城市人民
政府组织编制城市总体规划”，规划管理部
门作为规划编制工作的牵头部门，应主动联
系各有关职能部门，调动各部门参与的积极
性。

另一方面要确保规划成果既是发展蓝
图，也是管理的依据。

规划编制不仅要从技
术上分析和解决问题，还应该加大对公共管
理政策和保障措施的研究，对于实施的时序
和节点绩效也要提出明确的要求。

3.4 规划过程：倡导全民参与，形成社会
共识
规划内容涉及几乎所有人的利益，也需
要全社会的配合与支持，因此，形成广泛的
社会共识是非常重要和必要的。

纽约规划的
突出特点是重视规划过程，通过规划过程中
的全民参与形成社会共识。

这个共识并不单
指政府与市民间的共识，更要包括各社会团
体、专业团体、企业界等。

这样，规划的实
施就变成了全民接受和支持的行动。

然而，
我们不少地方的规划往往将“公众参与”流
于口号和形式，闭门造车现象严重，对民意
诉求和社会各界其他的意见吸纳不够，导致
规划不能体现多元主体利益的诉求，“闭门
造车”的规划自然也就缺乏可操作性。

因此，我们的规划工作要走向更加科学
和务实，不但要重视规划成果的形成，更要重
视规划过程，要让规划成为贴近市民、让市民
真心拥护和愿望实施的成果。

首先要丰富公众
参与的方式，邀请城市不同领域的社会团体、
专业团体以及企业加入研讨，设置更加密集的
公众咨询会、公众听证会、媒体讨论、社区讲
座等，调动公众的积极性；其次应增加公众参
与的时间，特别是规划的编制阶段应该预留充
分的公众参与时间；最后公众参与的经费应纳
入财政预算。

通过扩大公众参与力度保证规划
成果全面的反映不同主体的要求和意见，实现
不同利益主体分歧的协调。

4 结语
古人说：“法乎其上，得乎其中，法乎
其中，得乎其下。

”“加快转型升级，建设
幸福广东”，“理想城市”是载体，而既科
学又务实规划是建设“理想城市”的重要蓝
图，只有城市高水平的规划，才有高水平的
城市化发展。

我们要在科学发展观指导下，
以全世界最先进的规划实践为标杆，把不断
提高规划的科学性和操作性作为贯穿城乡规
划工作始终的最重要环节，充分认识城市发
展的客观规律，综合考虑社会各方面利益和
实际，通过不断的实践，制定出更多的筹谋
缜密而内容充实的城市规划，体现出其应有
的价值。

只有这样，建设“理想城市”的目
标才能实现。

注释：
①汪洋书记听取广东省住房和城乡建设厅工作汇报时的讲
话(2011.1.31)
②汪洋书记在全省提高城市化发展水平工作会议上的讲话
(2011.12.7)
③全球化与世界级城市研究小组GaWC(Globalization and
World Cities)将世界城市划分为α、β、γ、high sufficiency
以及sufficiency级别，最高级别为α++级，2010年城市名录中
α++城市为：纽约(New York City)，伦敦。

美国journal Foreign
Policy2010年世界城市排名前4名：纽约(New York City)、伦
敦、东京、巴黎。

详见：纽约市政府.“PlanYC2030:A Greener,
Greater New York” [EB/OL].[2011-10-08]..http://nytelecom.
/o15/agencies/planyc2030/pdf/full_report_2007.pdf.
2007.
④朱小丹代省长在全省提高城市化发展水平工作会议上的
总结讲话(2011.12.7)
参考文献：
[1]周江评,易晓峰.“更绿色、更伟大”的城乡规划[J].城乡规
划2011,(3):176-178.
[2]石楠.《低碳生态空间:跨难度规划的再思考》序言[M]//叶
祖达. 低碳生态空间:跨难度规划的再思考.大连:大连理工大
学出版社, 2011.
作者简介:
蔡瀛/广东省住房和城乡建设厅副厅长（广州 510031）
Biography:
CAI Ying is the Deputy Director-General of Guangdong Province
Housing and Urban-Rural Construction Department. (Guangzhou
510031)
034。